5.2.3. Державний орган: поняття, ознаки, види

Основоположним елементом апарату держави є державний орган влади. У науковій і довідковій літературі тлумачення відповідного поняття неоднакове. Так, на думку одних вчених-юристів, державний орган – це установа, що виконує певні завдання у тій чи іншій сфері громадського життя (охорона здоров'я, освіта та ін.) [221].

Основною причиною суперечностей у з'ясуванні поняття «орган держави» є, очевидно, те, що предмет вивчення розглядається різними юридичними науками, які мають власний погляд на це питання: загальною теорією держави і права, конституційним правом, адміністративним, цивільним і деякими іншими. Кожна з них аналізує предмет дослідження, виходячи з власних позицій, підкреслює ті чи інші його специфічні ознаки, дає різноманітні характеристики державного органу: функціональні, що розкривають його як структуру, що виконує певні функції держави; соціологічні, що розглядають його як колектив людей, виділений суспільством у порядку суспільного поділу праці для виконання покладених на нього державних завдань у відповідній сфері державної діяльності; юридичні, що вказують на наділення певної структури (колективу людей) необхідною компетенцією (сукупністю функцій і повноважень) або державно-владними повноваженнями; організаційні, що наголошують на належності даної (самостійної) структури до державного апарату, на її внутрішній будові – організації елементів та їхніх взаємозв'язків.

Є й інші характеристики поняття державного органу, які певною мірою різняться між собою. Вони відбивають різні погляди й підходи до одного й того самого явища, що зветься держорганом, і, безумовно, мають повне право на своє існування. Проте слід зауважити, що державні органи, незалежно від тлумачення і розуміння є різновидом державних організацій, а тому мають всі ознаки, що їм притаманні. Водночас вони не можуть і не повинні ототожнюватися з усіма іншими державними організаціями, бо характеризуються своїми специфічними ознаками, оскільки є самостійними організаціями, структурними елементами механізму та апарату держави.

Деякі дослідники першою такою ознакою вважають належність державного органу до механізму держави, тобто те, що він є складовою частиною цього механізму й міцно пов'язаний з іншими його частинами [224]. Ця риса є важливою при характеристиці даного явища. Державний орган неможливий поза механізмом держави. Проте, якщо взяти державний орган ізольовано, то можна виявити і його специфічні риси.

Зустрічається і така точка зору, ніби орган держави складається з державних службовців [225], [226]. Але, наприклад, депутати Верховної Ради України не належать до категорії державних службовців. Тому цю ознаку також не можна визнати специфічною.

Окремі автори наголошують, що органи держави здійснюють завдання й функції держави за допомогою певного конституційного виду державної діяльності і що органові держави властиві демократичні принципи організації і діяльності [227]. Майже всі державознавці до складу ознак державних органів відносять той факт, що останні мають державно-владні повноваження [228], [229].

Проаналізувавши те спільне, що є у наведених визначеннях та ознаках державного органу, ми дійшли висновку, що основними специфічними властивостями, які виражають якісну індивідуальність державних органів, є те, що вони:

1. Створюються відповідно до закону шляхом безпосередньої демократії (виборів) або представницької демократії (державними органами, що сформовані народом).

2. Складаються з однієї особи або групи людей, які здійснюють управління суспільством на професійній основі.

3. Реалізують свою компетенцію від імені держави, керуючись загальним принципом «дозволено лише те, що прямо передбачене законом».

4. Мають територіальний масштаб діяльності.

5. Наділені повноваженнями державно-владного характеру.

Практичне вираження ці повноваження дістають у виданні державними органами від імені держави юридично обов'язкових нормативних та індивідуальних актів, у здійсненні ними нагляду за реалізацією вимог, що містяться в даних актах, у забезпеченні й захисті цих вимог від порушення шляхом застосування заходів виховання, переконання, роз'яснення та заохочення, а в разі необхідності – і державного примусу.

Державно-владні повноваження є найбільш істотною ознакою державного органу. У сукупності з іншими ознаками вони дають можливість провести достатньо чітку межу між державними органами, з одного боку, і державними підприємствами та установами, – з іншого, тим самим створюють групу ознак, що характеризують органи держави як самостійні державно-правові явища.

Отже, державний орган – це створена в установленому законом порядку організація, що складається з однієї особи або колективу осіб, які реалізують свою компетенцію на певній території від імені держави в одній із правових форм державної діяльності, застосовуючи державно-владні повноваження.

Разом з тим, слід мати на увазі, що структуру державного органу складає не тільки апарат, що безпосередньо виконує завдання та функції держави, маючи для цього державно-владні повноваження (особи, які здійснюють керівництво, відповідно до покладених на них юридичних обов’язків і наданих їм суб’єктивних прав), але й допоміжний апарат, що не має державно-владних повноважень (спеціалісти та інші особи, що забезпечують технічні умови у здійсненні керівних управлінських функцій).

У своїй сукупності, державні органи, незалежно від тлумачення і розуміння, заповнюють собою увесь зміст і формують структуру державного апарату.

1. За місцем у системі державного апарату:

- первинні – такі, що не створюються іншими державними органами, виникають у порядку наслідування (монарх) або обираються шляхом волевиявлення громадян (виборів) – наприклад, Президент України та Верховна Рада України;

- вторинні – такі, що створюються первинними органами, які й наділяють їх державно-владними повноваженнями (наприклад, Кабінет Міністрів України, суди).

2. За способом утворення:

- виборні – це органи, що обираються на певний строк безпосередньо громадянами (наприклад, глава держави у більшості президентських республіках) або іншими суб’єктами (наприклад, глава держави у парламентських республіках, як правило обирається парламентом; у федеративних монархічних державах главою може бути виборна особа – у Малайзії, монарх обирається султанами 9 султанатів, які входять до федерації).

- призначувані – такі, що призначаються іншими державними органами влади (наприклад, Верховна Рада України призначає на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини);

- успадковані – такі, що передаються за спадком (наприклад, посада глави держави при монархічній формі державного правління).

3. За характером та формами реалізації державної діяльності:

- законодавчі органи – покликані представляти волю та інтереси суспільства, шляхом розробки і прийняття законів – нормативно-правових актів, які мають вищу юридичну силу в державі. Переважно є виборними, а тому називаються представницькими органами, тобто складаються з представників народу. Узагальнено називаються парламентом (від франц. parle – розмовляти), хоча у кожній країні мають свою назву (Конгрес у США, Генеральні Кортеси в Іспанії, Сейм у Литві та ін). В унітарних державах, переважно, діють однопалатні парламенти.

- глава держави – державний орган та посадова особа одночасно. За конституцією має великі повноваження у сфері зовнішньої і внутрішньої політики, є носієм виконавчої влади і вищим представником держави в міжнародних відносинах. Його фактичний правовий статус залежить від форми правління, відповідно, главою держави може бути монарх або президент. У деяких країнах діє інститут колективного глави держави (наприклад, у Швейцарії функції глави держави виконує Федеральна рада, яка складається з 7 осіб, що обираються парламентом). Глава держави, який знаходиться поза системи поділу влади, координує та погоджує діяльність усіх гілок влади. Інколи, глава держави очолює виконавчу владу, а уряд у таких країнах відсутній (США, Бразилія, Аргентина та ін.) або глава держави ділить виконавчу владу із урядом (наприклад, Франція).

- виконавчі органи – забезпечують реалізацію політики держави, законів та інших актів прийнятих законодавчим органом. З цією метою, у межах своєї компетенції мають право видавати підзаконні нормативно-правові акти, які не повинні протирічити нормам законів. Тому їх інколи називають виконавчо-розпорядчими органами влади. Органи виконавчої влади поділяються на загальні та галузеві. Загальні органи виконавчої влади узагальнено називають урядом. У різних країнах уряд називається порізному: Федеральна рада – у Швейцарії, Рада міністрів – в Італії, Державна рада – у Китаї та ін. Галузевими органами виконавчої влади є міністерства та інші відомства, які, як правило, очолюються міністрами – членами уряду. Главою виконавчої влади може бути монарх, президент або глава уряду – прем’єр міністр, в залежності від форми правління. Від цієї ж обставини залежить порядок формування органів виконавчої влади.

- судові органи – здійснюють правосуддя у чітко встановленій процесуальній формі, шляхом вирішення цивільних, кримінальних, економічних (господарських), трудових та адміністративних справ (спорів). Суди складають ієрархію, де вищою судовою інстанцією більшості судових систем, є верховний суд, нижче у судовій вертикалі знаходяться суди адміністративно-територіальних одиниць. У країнах континентальної системи права існують декілька систем спеціалізованих судів (адміністративні, військові) зі своїми вищими судами. Конституційне правосуддя, як правило, реалізують конституційні суди, які у деяких країнах входять до єдиної судової системи (наприклад, Франція), а в інших – є самостійними інститутами. Конституційні суди приймають участь у системі стримувань та противаг, шляхом вирішення питань про конституційність законів та інших правових актів глави держави, уряду і парламенту. Суди формуються, переважно, сумісно органами законодавчої та виконавчлї влади. Можуть обиратися безпосередньо населенням або представницькими органами чи призначатися президентом.

- контрольно-наглядові. До їх числа відносять органи конституційного нагляду, уповноважені по правах людини (омбудсмени), органи прокуратури, державні інспекції. Специфіка їх діяльності полягає в охороні Конституції, причому ця охорона має комплексний сукупний характер. Зазначені органи не встановлюють загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займаються організаційною роботою, що притаманне виконавчій владі, не розглядають і не приймають остаточних рішень у конкретних кримінальних, цивільних, трудових чи інших справах, що є сферою діяльності судової влади. Контрольно-наглядові органи займаються лише розслідуванням, перевіркою, вивченням стану справ і не мають права втручатися в оперативну діяльність підприємств, установ, організацій. Переважно вони доповідають про результати перевірки іншим органам держави, які і вживають відповідних заходів щодо порушників. Самі ж контрольно-наглядові органи, як правило, ніяких покарань призначати не можуть [230], а тільки контролюють діяльність органів усіх гілок влади і створюють умови виключення можливості їхнього виходу за межі своїх повноважень [231].

З огляду на це, деякі правознавці вважають, що в сучасних умовах має місце нова тенденція поділу влади і поява нової гілки влади – контрольно-наглядової[232].

- правоохоронні органи – це державні органи, основною (спеціа­льною) функцією яких є забезпечення законності та охорона право­порядку, боротьба з правопорушеннями, охорона законних прав та інтересів громадян, юридичних осіб, суспільства і держави в цілому. До них відносять органи прокуратури, міліції, служби безпеки, органи охорони державних кордонів, державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби та ін., які формуються на основі трьох традиційних гілок влади [233].

4. За часом функціонування:

- постійні – такі, що створюються на невизначений строк (без обмеження строку дії), але їх склад оновлюється через законодавчо визначений термін (наприклад, представницькі органи держави, прокуратура, суд);

- тимчасові – такі, що створюються в умовах надзвичайного стану або для виконання певного завдання (наприклад, Верховна Рада України може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки та попереднього розгляду питань або тимчасові слідчі комісії для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес).

5. За територією дії:

- загальнодержавні (загальнофедеральні при федеративному устрою), повноваження яких поширюються на всю територію держави (наприклад, глава держави, генеральний прокурор). Вони можуть бути поділені на вищі (Кабінет Міністрів України) та центральні (міністерства, відомства). У федераціях діють два рівні вищих органів: федеральні вищі органи та вищі органи суб’єктів федерації;

- республіканські (суб'єктів фе­дерації) при федеративному устрою (наприклад, Президенти Татарстану, Башкортостану, міністерство внутрішніх справ Дагестану);

- місцеві – діють у межах території певної адміністративно-територіальної одиниці (графства, комуни, провінції, області, канйона тощо), наприклад, місцеві державні адміністрації Президента України, місцеві суди, губернатори областей Російської Федерації).

6. За способом прийняття рішень:

- колегіальні – приймають рішення більшістю голосів, простим або кваліфікованим (наприклад, парламент, уряд);

- єдиноначальні, де рішення приймаються одноособово керівником (наприклад, Президент України, губернатори областей Російської Федерації).

7. За характером компетенції:

- загальної компетенції, які у межах своєї компетенції приймають рішення з будь-яких питань (наприклад, Кабінет Міністрів України);

- спеціальної компетенції – здійснюють діяльність в одній із сфер суспільного життя (наприклад, міністерства, відомства, державні комітети).

8. За характером підлеглості:

- органи виключно «вертикальної» підлеглості (наприклад, прокуратура, суд);

- органи «подвійної» («вертикально-горизонтальної») підпорядкованості – це органи галузевого управління: міністерства, відомства з їх територіальними управліннями та відділами.

9. За принципом «поділу влади»:

- законодавчі органи;

- виконавчі органи;

- судові органи.

Відповідні класифікаційні критерії дозоляють скласти найбільш повну характеристику стосовно кожного із державних органів, побачити його місце та роль в державі.