§ 2. Правове регулювання державної екологічної експертизи

Професор Андрейцев В. І. розглядає екологічну експертизу як складову еко­логічного прогнозування, що дозволяє не тільки передбачити ступінь екологічної небезпеки проектованих об'єктів, але й дає екологічно обґрунтовані рекомен­дації наступних опрацювань проектів^[504].

розвивається інститут оцінки впливу на довкілля, який справив значний вплив на розвиток вітчизняного інституту екологічної експертизи¹. В нашій країні еко­логічна експертиза набула законодавчого закріплення з 1991 року у зв'язку з прийняттям Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»,у якому питанням здійснення екологічної експертизи присвячено розділ VI.

У ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» екологічна експертиза визначається як науково-практична діяльність спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього при­родного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованоїчи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Згідно ст. 12 вказаного Закону, в Україні здійснюється державна, громадська та інші екологічні експертизи. Державна екологічна експертиза - це екологічна експертиза, яка здійснюється еколого-експертними підрозділами, спеціалізова­ними установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями Мін­природи України, його органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади.

Структура державної екологічної експертизи складається з її суб'єктів, об'єктів і порядку проведення. Суб'єктами екологічної експертизи є особи, які її проводять. Як випливає із визначення державної екологічної експертизи, її суб'єктами є органи Мінприроди України. На підставі п. З ст. 24 Закону «Про екологічну експертизу» Мінприроди України своїм наказом № 72 від 12 березня 2011 року затвердило Положення про Систему державної екологічної експертизи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів^{[506] [507].}

Система державної екологічної експертизи МінприродиУкраїнискладається зі спеціалізованого структурного підрозділу центрального апарату-відділу дер­жавної екологічної експертизи Управління державної експертизи та відповідних еколого-експертних підрозділів органів МінприродиУкраїни на місцях. Наукова обґрунтованість державної екологічної експертизи забезпечується залученням в установленому порядку наукових установ і організацій, науково-досліднихта спе­ціалізованих організацій для здійснення аналізу, наукових еколого-експертних досліджень і оцінки об'єктів екологічної експертизи, попереднього експертного розгляду та підготовки відповідних пропозицій. У разі потреби Мінприроди України створює експертну комісію з питань еколого-експертних досліджень, аналізу і оцінки об’єктів екологічної експертизи.

Об'єктами державної екологічної експертизи, відповідно до ст. 14 Закону «Про екологічну експертизу», є: державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства; проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування; документація по перепрофілюванню, консервації та ліквідації діючих підприємств, окремих цехів, виробництв та інших промислових і господарських об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, в тому числі військового та оборонного призначення; проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі забезпечення екологічної (в тому числі радіаційної) безпеки, охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища; документація по впровадженню нової техніки, технологій, мате­ріалів і речовин (у тому числі тих, що закуповуються за кордоном), які можуть створити потенційну загрозу навколишньому природному середовищу; до­кументація щодо генетично модифікованих організмів, що призначаються для використання у відкритій системі.

Крім того, відповідно до рішень КМУ, органів місцевого самоврядування державній екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об'єкти та комп­лекси, в тому числі військового та оборонного призначення, що мають значний негативний вплив на стан довкілля. Варто зазначити, що останнім часом все частіше приймаються урядові рішення про проведення державної екологічної експертизи екологічних ситуацій, що склалися в окремих місцевостях.

Однією з перших екологічних експертиз була комплексна експертиза еколо­гічної ситуації в зоні Григорівського лиману Одеської області, зумовленої наслід- ками діяльності промислових підприємств міста Южного, ініційована постановою Президії Верховної Ради України від 12 лютого 1993 року^[508], тобто ще до прийняття Закону «Про екологічну експертизу».

Важливою юридичною вимогою є визначення випадків обов'язковості про­ведення державної екологічної експертизи: адже ст. 14 Закону «Про екологічну експертизу» визначає тільки те, що може бути об'єктом державної екологічної експертизи. Тобто, державна екологічна експертиза не може проводитися щодо тих об'єктів, яких немає у переліку зазначеної норми. Випадки обов'язкової дер­жавної екологічної експертизи визначені у ст. 13 цього Закону: її здійснення є обов'язковим тільки для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затверджений постановою КМУ № 554 від 27 липня 1995 року^[509]. До таких об'єктів відносяться, зокрема: атомна енергетика, біохімічне, біотехнічнеі фармацевтичне виробництво, поводження з відходами, добування, переробка і зберігання нафти й газу, автозаправні станції, хімічна промисловість, металургія, гірничодобувна промисловість, поводження з вибуховими речовинами, промис­ловість будівельних матеріалів, целюлозно-паперова та деревообробна промисло­вість, тваринництво, виробництво харчових продуктів, будівництво каналізаційних споруд і очисних систем, будівництво гідротехнічних споруд тощо.

Вимоги щодо обов'язковості проведення державної екологічної експертизи містяться і в інших законодавчих актах. Так, згідно ст. 10 Закону «Про курорти», проекти оголошення природних територій курортними підлягають державній екологічній експертизі. Обов'язковість проведення державної екологічної екс­пертизи означає, що особа, що має намір здійснювати екологічно небезпечну діяльність, зобов'язана сама звернутися до відповідного еколого-експертного підрозділу Мінприроди України і своїм коштом замовити державну екологічну експертизу.

Відповідно до ст. ст. 8 та 15 Закону «Про екологічну експертизу», державній екологічній експертизі передує оцінка впливу на навколишнє середовище, далі скорочено - OBHC, проекту відповідної екологічно небезпечної діяльності, яка здійснюється самим замовником державної екологічної експертизи. Окрім цього, замовник має інформувати громадськість про заплановану екологічно небез­печну діяльність і результати OBHC шляхом оголошення через засоби масової інформації спеціальної Заяви про екологічні наслідки діяльності. Якщо державній екологічній експертизі підлягає проектанту екологічного законодавства, то заява про екологічні наслідки діяльності оголошується у спеціальному порядку, визна­ченому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року¹. Згідно з ч. 2 ст. 34 Закону «Про екологічну експертизу», державна екологічна експертиза не проводиться до виконання зазначених вимог.

Документація передається замовником на державну екологічну експертизу згідно з Порядком передачі документації на державну екологічну експертизу, затвердженим постановою КМУ № 870 від 31 жовтня 1995 року. Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону «Про екологічну експертизу», документація, що подається на об'єкти державної екологічної експертизи, повинна бути у встановленому по­рядку погоджена із зацікавленими державними органами.

У ст. 33 Закону «Про екологічну експертизу» передбачено три стадії про­вадження з виконання державної екологічної експертизи: підготовчу, основну і заключну. На підготовчій стад/їперевіряється наявність і повнота необхідних матеріалів і реквізитів на об'єкти державної екологічної експертизи та створю­ються еколого-експертні комісії (групи) відповідно до вимог законодавства. У ході основноїстад/їздійснюється аналітичне опрацювання матеріалів екологічної експертизи, з натурними обстеженнями (у разі необхідності), і проведення на їхоснові порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності екологічних обґрунтувань діяльності об'єктів еко­логічної експертизи.

У ст. 38 Закону «Про екологічну експертизу» визначаються граничні строки проведення державної екологічної експертизи: еколого-експертними під­розділами Мінприроди України - до 45 календарних днів з продовженням у разі потреби до 60 днів (у виняткових випадках - до 120 днів); спеціально створеними міжгалузевими еколого-експертними комісіями чи іншими спе­ціалізованими організаціями - до 90 календарних днів; за доопрацьованими матеріалами відповідно до висновків попередньої екологічної експертизи - до ЗО календарних днів.

У ст. 11 Закону «Про екологічну експертизу» гарантована участь громад­ськості у здійсненні державної екологічної експертизи. Це відповідає міжнарод­ним зобов'язанням України, що випливають з Оргуської конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля від 25 червня 1998 року¹. Для врахування громадської думки еколого-експертні підрозділи Системи держав­ної екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання. Порядок проведення громадських обговорень визначений Положенням про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, затвердже­ним наказом Мінприроди України № 168 від 18 грудня 2003 року^{[510] [511]. Підготовка висновків державної екологічної експертизи здійснюється з урахуванням громадської думки. Порушення цієї вимоги може бути підставою до визнання висновку державної екологічної експертизи недійсним відповідно до п. 4 ст. 45 зазначеного Закону.}

Закон «Про екологічну експертизу» передбачає проведення таких видів державної екологічної експертизи: попередня, первинна і додаткова. Попере­дня державна екологічна експертиза здійснюється науковими організаціями: її висновки передаються еколого-експертним підрозділам для затвердження остаточного висновку державної екологічної експертизи. Первинна державна екологічна експертиза-яка вперше проводиться щодо цього об'єкту. Додаткова державна екологічна експертиза, відповідно до ст. 44 зазначеного Закону, може проводитися у разі оскарження замовником висновку первинної експертизи до місцевих рад чи органів Мінприроди України. Додаткова державна екологічна експертиза проводиться із залученням незалежних експертів на підставі дого­вору про надання еколого-експертних послуг або за рішенням КМУ, органів міс­це во го самоврядування. Висновки додаткової державної екологічної експертизи є остаточними для прийняття відповідним органом рішення щодо подальшої реалізації об'єкта екологічної експертизи.

Важливою гарантією дієвості державної екологічної експертизи є закріпле­на у ст. 29 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» іч. 2 ст. 12 Закону «Про екологічну експертизу» обов'язковість виконання висновків державної екологічної експертизи після їх затвердження Мінприроди України. Реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державноїеколо­гічної експертизи не допускається. Позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі. Відповідно до ст. 43 Закону «Про екологічну експертизу», висновки екологічної експертизи складаються з вступної (протокольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно-узагальнюючої) частин.

Вступна (протокольна), частина екологічної експертизи містить дані про орган, що проводив екологічну експертизу, склад експертів, час проведення, найменування об'єкту екологічної експертизи, його кількісні та якісні показники, відомості про виконавців і замовників екологічної експертизи та про орган, який приймає рішення щодо реалізації об'єкта екологічної експертизи.

Констатуюча (описова) частина екологічної експертизи подається у ви­гляді короткої характеристики видів запланованої чи здійснюваної діяльності, її впливу на стан довкілля, ступеня екологічного ризику відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію й запобігання цьому впливові, забезпечення вимог екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів.

Заключна (оціночно-узагальнююча частина екологічної експертизи містить підсумкову узагальнену оцінку екологічної допустимості об'єкта експертизи, за­уваження і пропозиції щодо обґрунтування його екологічного впливу, висновки щодо схвалення, повернення на доопрацювання чи відхилення його від по­дальшого еколого-експертного розгляду з посиланням на відповідні нормативні документи та можливості прийняття рішення про подальшу реалізацію об'єкта екологічної експертизи.

Висновки державної екологічної експертизи можуть бути оскаржені двома способами: до суду, або в адміністративному порядку-до місцевих рад, органів Мінприроди України, державних органів, що приймали рішення про проведення державної екологічної експертизи. У разі адміністративного оскарження відпо­відні органи зобов'язані у місячний строк розглянути подану заяву від скаржника і за наявності підстав призначити проведення додаткової екологічної експертизи. У разі судового оскарження висновок державної екологічної експертизи може бути визнаний недійсним за наявності підстав, передбачених ст. 45 Закону «Про екологічну експертизу».