§3. Сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования вопросов безопасности.

54 конституционного строя, территориальной целостности страны и неприкосновенности Конституции. Это наиболее важная сфера деятельности органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, ибо конечным результатом конституционной безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов. Однако приходится констатировать, что Россия до сих пор не имеет не только законодательной, но и вообще сколько-нибудь приемлемой концепции национальной безопасности и стратегии ее обеспечения.

Правовые основы обеспечения безопасности, ее системы и функции, порядок функционирования органов регулируются Законом Российской Федерации от 5 марта 1992г. «6 безопасности» в редакции от 25 декабря 1993г., а также Указами Президента Российской Федерации: «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» в редакции от 18 ноября 1998г. № 1418 и «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. № 1300 в редакции от 10 января 2000г.

Базовым основополагающим нормативным правовым актом в области обеспечения конституционной безопасности государства является Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности», который к основным объектам безопасности относит: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность.

При всех своих достоинствах данный закон имеет ряд существенных недостатков, влияющих на практику применения и подтверждающих принятие нового более совершенного федерального закона, регулирующего отношения в области обеспечения безопасности. Во-первых, закон нуждается в пересмотре в силу причин объективного характера. Он был принят до

55 принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации в условиях уже несуществующей политической и экономической систем.

Во-вторых, закон не дифференцирует различные аспекты безопасности государства, включающей в себя национальную безопасность, государственную безопасность и конституционную безопасность, отличающиеся друг от друга по объектам и субъектам их обеспечения, характер угроз.

В качестве равноценных основных элементов системы безопасности страны в статье 8 закона упоминаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, что объективно невозможно в силу различия их полномочий. Общественные организации, объединения и граждане могут только содействовать органам государства в обеспечении безопасности страны. Гражданин скорее объект, чем субъект безопасности. Как отмечает П. Белов, обращает на себя внимание, что объектами защиты в законе является «не человек, граждане или народ, а их «интересы», которые в силу субъективности и чрезмерной изменчивости, естественно, не могут быть определены с требуемой для юридической практики точностью. К тому же данным определением исключаются такие способы парирования угроз, как уклонение либо уничтожение соответствующих источников».1 Подобное можно обнаружить и в проектах разрабатываемых в настоящее время законов о национальной безопасности, где эта категория определена как «защищенность и обеспеченность национальных интересов» в одном случае, и «совокупность факторов, определяющих безопасность российского общества и государства», - в другом.

См.: Белов П. Законодательство и национальная безопасность //Свободная мысль. -1996.-№7.-С. 44-49.

56 «состояние защищенности отдельной личности и окружающей среды от чрезмерной опасности».1

В системе объектов национальной безопасности - личность, общество и государство — доминирующим является личность, в связи с чем основное внимание в предлагаемом диссертационном исследовании уделяется юридической безопасности граждан России (в более широком плане -человека).

В настоящее время существует много упущений и злоупотреблений в сфере юридического обеспечения безопасности граждан. Жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих свидетельствуют о том, что в стране продолжают нарушаться социальные, экономические, гражданские, экологические права. Нельзя сказать, что юридическая безопасность вовсе не разрабатывается и не контролируется государством. Разработаны и приняты законы, направленные на обеспечение безопасности в конкретных сферах жизнедеятельности (экономической, продовольственной, технологической, военной, энергетической и т.п.). Однако в этих законах, так же, как и в разрабатываемых законопроектах, нередко содержатся некорректные видовые определения безопасности вне связи с единым целым. Некорректным в отношении объекта безопасности следует признать определение экологической безопасности, предложенное авторами проекта Концепции экологической безопасности Российской Федерации 1993г., в котором наряду с личностью, обществом и государством в качестве объекта признается и природа.2

В проекте Концепции информационной безопасности Российской Федерации информационная безопасность определялась как «состояние информационной сферы общества, обеспечивающее ее формирование и

См.: Белов П. Законодательство и национальная безопасность //Свободная мысль.

2 См.: Зеленый мир, 1994. - № 1. - С.6.

57 развитие в интересах граждан, организаций и государства».1 В качестве объекта безопасности признавалась информационная сфера, а не личность, общество, либо государство. Однако сформированная информационная сфера может оказаться вовсе не соответствующей жизненно важным потребностям человека, общества или государства или даже угрожать им. Доктрина информационной безопасности дает более исчерпывающее определение информационной безопасности, понимая под нею «состояние защищенности ее (т.е. Российской Федерации) национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства»2.

Интересы личности заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступность информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность;

- интересы общества заключаются в обеспечении интересов личности в этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального государства, достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России;

- интересы государства заключаются в создании условий для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, безусловном обеспечении законности и правопорядка,

Цит. по кн.: Курушин В.Д., Минаев В.А. Компьютерные преступления и информационная безопасность: Справочник. - М., 1998. - С. 168.

2 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: Утв.

58 развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

Уголовное право, которое должно было бы в первую очередь

определиться по отношению к понятию «безопасность», поскольку одной из

основных его категорий является общественная опасность преступления, не

реагирует на проблему. Из ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации

почему-то исключено положение, хоть каким-то образом помогавшее

пониманию определения общественной опасности, а теоретические

разработки не соответствуют базовой формулировке, содержащейся в законе

«О безопасности». Так, общественная опасность рассматривается как

свойство деяний, благодаря которому они «влекут негативные изменения в

социальной действительности, нарушают упорядоченность системы

общественных отношений».1 Такой подход может оправдывать уголовную

ответственность за любое деяние, независимо от того, причиняет ли оно

фактически ущерб жизненно важным интересам личности, общества

государства, либо формально нарушает установленный порядок. Таким же

недостатком и расплывчатостью страдает определение понятия преступлений

против общественной безопасности как деяний, «посягающих на различные

сферы общественной безопасности и нарушающих различные общественные

отношения, охраняемые уголовным законом».2

^ Как видим, теоретическая разработка общего понятия безопасности

остается слабой, поэтому разработчики вкладывают свой особый смысл в

конкретные виды безопасности. Необходим единый подход к теории

безопасности, который позволит исключить противоречия. Обстоятельный

анализ основных видов безопасности содержится и в материалах Научного

0 1 Цит. по: Тер-Акопов А.А.

Федерации (основные концепции)// Государство и право. - 2001. - С. 18. 2 Там же.

59 совета при Совете Безопасности Российской Федерации1 и в ряде других источников.

Немногим лучше обстоит дело с попытками создания научно обоснованной терминологии в области безопасности, основа которой предложена Объединенным комитетом по управлению риском.2 В комитет вошли ученые высшей квалификации и ведущие специалисты, участвующие в исследованиях по двум государственным научно-техническим программам «Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» и «Экологическая безопасность России». Опасность они определили как «ситуацию... в которой...возможно возникновение факторов опасности, а «социальный риск - зависимость вероятности... от ... числа людей».

Имеющиеся ошибки и некорректности, очевидно, допустимы, но не в федеральных законах и не публикациях от имени авторского коллектива с участием академиков, докторов и кандидатов наук, представленных в объединенном комитете двух государственных научно-технических программ. Ведь принятые в законах формулировки становятся обязательными для всех, а авторитет крупных ученых столь велик, что не всякий исследователь рискнет вступить с ними в полемику. Трудно переоценить вред, если они в действительности неверны. При изучении ныне действующих и разрабатываемых нормативных актов, прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие системообразующих концептуальных законов непрямого и прямого действия. В то же время, на лицо явная избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения безопасности в разработанных различными ведомствами документах. Несомненным рекордсменом по этой части выступают в настоящее время многочисленные

1 См.: Научные проблемы национальной безопасности Российской федерации. Вып. 2. Материалы научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации (октябрь 1995г. -декабрь 1997г.).-М., 1998.

2 Цит. по: Белов П. Законодательство и национальная безопасность// Свободная мысль. - 1996. - № 7, - С. 45.

60 законы, стандарты, нормы и правила, регламентирующие порядок устранения угроз техногенно-производственного и природно-экологического происхождения. Перечислим основные из действующих, или готовых к принятию законов и других нормативно-правовых актов: федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей природной среды», «Основы законодательства об охране труда», «Об экологической безопасности», «О промышленной безопасности». Многие из них дублируют друг друга, либо подтверждают положения уже существующих документов, например, Системы стандартов безопасности труда, Санитарных либо Строительных норм и правил, Правил дорожного движения, устройства и безопасности эксплуатации и др.

Во вновь принятых или разрабатываемых законах напрочь отсутствует механизм реализации общегосударственной политики по обеспечению безопасности соответствующей сферы, не очерчены системообразующие компоненты ее регулирования и контроля, не приводятся классификации специфических угроз, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, крайне мало конкретных рекомендаций.

Примечателен в этом отношении закон о так называемой «промышленной безопасности»1, а по сути дела безаварийности. Как полагает П. Белов, «на 9/10 этот закон посвящен не защите людей, природной среды и ценностей общества», а «поддержанию устойчивой эксплуатации промышленного объекта и предупреждению промышленных аварий».2 Путь достижения всего этого лежит через декларирование безопасности, лицензирование, экспертизу, надзор и контроль за его деятельностью.

1 Федеральный Закон от 21 июля 1997г. № Пб-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изм. от 7 августа 2000г.; 10 января 2003г.) // Российская газета . - 1997. - 30 июля; Собрание законодательства Российской Федерации - 1997. - № 30. - Ст. 3588.

2 Цит. по: Белов П. Указ. работа. - С. 47

61

«Однако для реализации всего это понадобятся как минимум еще два закона столь же «прямого» действия и пяток постановлений правительства»,1 -заключает П. Белов. Следует отметить, что этот закон при всей первостепенной важности той сферы правоотношений, которую он призван регулировать, не содержит формулировки законодательного регулирования в сфере обеспечения промышленной безопасности, хотя ссылка на эти цели имеется в ст. 1, где определены основные понятия, используемые в законе. Предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, о которых говорится в преамбуле закона, является скорее задачами, нежели целями законодательства о промышленной безопасности.

Подобные недостатки свойственны и ряду других законов и их проектов. Основное внимание уделяется в них обычно полномочиям (правам, ответственности и обязанностям) различных органов власти, требованиям по обеспечению, надзору и контролю за деятельностью по снижению существующих издержек. При этом повторяется то, что уже предусмотрено действующими нормативно-техническими и юридическими документами. К сожалению, в действующих законах отсутствуют качественные и количественные показатели безопасности, критерии оценки качества и эффективности деятельности по ее поддержанию и совершенствованию.

В российском законодательстве по обеспечению национальной безопасности имеется явный пробел с устранением угроз, исходящих из различных внутренних и внешних источников опасности. Вместо перечисления в ст. 12 «Силы и средства обеспечения безопасности» Закона «О безопасности» практически всех органов исполнительной власти, причем без их надлежащей дифференциации, необходимо было четко указать конкретные органы обеспечения безопасности в зависимости от характера угрозы, их полномочия, организационно-правовые основы деятельности.

1 Там же. С. 47.

62 Вышесказанное подтверждает необходимость разработки и принятия в Российской Федерации нового федерального закона, либо нескольких федеральных законов, объединенных в систему, устраняющих пробелы и противоречия действующего законодательства, исключающих

неоднозначное толкование в правоприменительной деятельности по обеспечению национальной безопасности государства. Национальную безопасность страны следует интерпретировать как способность государственно-территориальной общности народов России удовлетворять, несмотря на объективно существующие угрозы, те потребности, которые необходимы для их самосохранения. Главным же объектом безопасности должны быть граждане, с присущими им укладом жизни и территорией. Это будет способствовать не только самосохранению всего населения, но и развитию социально-духовных потребностей, без которых невозможно самовыражение и всестороннее развитие каждой личности.1 Безусловно, такое толкование концепции национальной безопасности предопределяет и структуру более совершенного законодательства.

В целом по первой главе настоящего диссертационного исследования можно сделать следующие выводы. 1.

Проблема безопасности личности (человека) для современной России является ключевой. Только на основе безопасности личности (человека) можно проектировать и осуществлять меры по обеспечению безопасности общества и государства. Вся деятельность государства, в том числе юридических органов, должна быть обращена к интересам, правам и свободам личности. 2.

Закон Российской Федерации от 5 марта 1992г. в основном сориентирован на безопасность государства, меньше внимания уделено безопасности личности.

3. Действующая система законодательства по обеспечению безопасности содержит много неточностей, пробелов. Необходимо привести

1 Белов П. Указ. работа. - С.48

63 ее в соответствие с базовыми правовыми документами и дополнить недостающими нормативными актами. 4.

Право на безопасность личности следует рассматривать в качестве основополагающего базисного конституционного права человека и гражданина, так как реализация этого права служит условием реализации всех остальных его прав, свобод и законных интересов, независимо от природы и места каждого из них в правовой системе личности. 5.

Необходимо принять Федеральный закон «О безопасности граждан и иных лиц, пребывающих на территории Российской Федерации», в котором следует определить и закрепить жизненно важные интересы личности (общества, государства), распределить сферы ответственности государственных органов по противодействию угрозам безопасности, установить контроль за деятельностью органов власти. 6.

64