§1. Административно-правовой статус российских граждан.

Правовой статус гражданина - одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности.

Административно-правовой статус личности составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой праводееспособности.

В современном научно управляемом обществе личность, как гражданин, находится в разнообразных по конкретному содержанию административных правоотношениях, в которых всегда одной из сторон выступает орган государства или представитель этого органа. В этих

65 правоотношениях гражданин и орган государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности.

Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и узаконенных обязанностей.

В сфере обеспечения безопасности личности действует специфический набор юридических средств, относящихся к различным отраслям (в том числе и административного) права, представляющих различные правовые инструменты и методы регулирования общественных отношений.

В основе мотивов, побуждающих к действиям, лежат определенные потребности и интересы, причем последние, как правило, связаны с социальными институтами, нормами взаимоотношений в обществе, от которых зависит распределение ценностей, благ, обеспечивающих потребности. Об этом писал К. Маркс.4 Административно-правовой статус гражданина охватывает его отношения с органами исполнительной власти (государственными, муниципальными), которые выражаются во взаимных

1 См.: Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М., 1995. - С. 218.

2 См.: Малько А.В. Проблемы правовых средств //Проблемы теории государства и права. Учебное пособие /Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1999. - С.327.

3 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юридическая литература, 1997. - С. 145.

4 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т.2. - С.89.

66

правах, обязанностях, принципах, юридических гарантиях. На исполнительные органы возлагается обязанность обеспечить адекватность публичных функций исполнительной власти публичным интересам. Поскольку государство, как политическая организация публичной власти, призвано обеспечить реализацию и национальных и личных интересов, с государственно-правовой точки зрения некорректно сопоставлять национальные, государственные и личные интересы. Именно в этом и заключается собственно государственный интерес. С этих позиций государственные интересы в самом общем виде выделяются в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации общественных отношений.

Можно выделить государственные интересы и в отдельных сегментах социальной (образование, культура, здравоохранение), материально-производственной (производство, сельское хозяйство, транспорт и т.д.) или организационной (управление в отдельных областях государственной жизни - оборона, безопасность, внутренние дела и т.д.) сфер. Такая детализация способствует предметной направленности деятельности государственной администрации. В настоящее время сутью государственного управления и регулирования все в большей степени становится правотворчество и правоприменение. Каждая из этих юридических форм функционирования государственной администрации обеспечивает организованность и

Хусаинов З.Ф. Экономическая функция современного российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 2001.

2 Никодимов И.Ю. Информационно-коммуникативная функция государства (опыт теоретико-правового моделирования). - СПб, 2000.

3 Ковальчук В.Н. Геополитическая функция государства: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 2001.

67 упорядоченность объектов управления, придает ему официальный обязательный характер, ограничивая административный произвол.

Участившиеся в последнее время призывы ограничить государственное присутствие чреваты негативными последствиями потери управления в важнейших сферах социальной жизни. Рассмотрим конкретно, какую роль сыграли организационно-правовые преобразования, связанные с децентрализацией государственной системы медицинского обслуживания и управления здравоохранением, которые привели к сбоям в функционировании в сфере здравоохранения и нарушениям прав и законных интересов граждан. Помимо иных причин, связанных с общей социально-экономической ситуацией в России, серьезную роль в этом продолжают играть ошибки и просчеты, допущенные на начальном этапе реформирования здравоохранения, отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья нации.

В результате проводимой в 90-е годы XX века реформы здравоохранения был утрачен комплексный подход к охране здоровья, деформирована система медицинской профилактики, снижена доступность квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, расцвела неконтролируемая теневая экономика.1

В этих условиях более очевидной становится необходимость совершенствования административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы здравоохранения в России2, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не

Новоселов В.П.

2 Куделя Е.Д. Управление здравоохранением в Российской Федерации (организационно-правовое исследование): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002. -С.З

68 отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Профессор Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических, наук профессор Н.М. Казанцев, исследуя вопросы административно-правового статуса граждан и иных лиц в правоотношениях управления отмечает, что не всегда закон предусматривает статус стороны — субъекта правоотношения для гражданина, юридического лица, особенно если это гражданско-правовые отношения с монопольным производителем, опосредованные правоотношениями государственного управления1. Примером такого установления является Федеральный Закон от 14 апреля 1995г. (с изм. от 11 февраля 1999г.) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», который в ст.1, вводящей основные понятия, субъектами федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии называет только юридических лиц, осуществляющих ее куплю-продажу и представляющих услуги на федеральном оптовом рынке электрической энергии. Следовательно, потребители - граждане, юридические лица не удостаиваются правового положения стороны или субъекта правоотношений. Они просто именуются потребителями, каковыми, согласно, этой же статье являются физические или юридические лица, пользующиеся электрической энергией.

Представляется, что здесь мы имеем дело с фундаментальным искажением понятий рынка и экономики. Установленная законом сфера купли-продажи электрической энергии, осуществляемая субъектами рынка в пределах Единой энергетической системы России, закрепляет сугубо неправовые отношения гражданского оборота в той самой сфере, где законодательно следует совершать противоположное, а именно: усиливать позицию потребителя против монополиста, где государство должно стоять на

См.: Административно-правовой статус человека и гражданина (Седьмые «Лазаревские чтения») //Государство и право, 2003.

69 страже интересов потребителя. Здесь же видим обратное антимонопольному законодательству. Усиление позиции монополиста против потребителя - это есть продолжение советской экономической системы в сегодняшней России, что чревато теми же кризисами и катастрофами, которые разрушили партийно-советскую систему.

В ст. 33 Конституции Российской Федерации закреплено право гражданина на обращение в государственные органы местного самоуправления. Сегодня право гражданина обратиться во властную структуру с заявлением или жалобой основано на Указе Президента Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968г., и частично - на Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1. Но этих документов недостаточно. Очевиден пробел - не урегулирована вся обыкновенная текущая деятельность органов государственной власти, где инициатором возникновения административных отношений становятся граждане или юридические лица. Вступление в административные правоотношения бывает необходимо, чтобы реализовать то или иное право, часто даже конституционное (например, занятие предпринимательской деятельностью). Выдача лицензий, предоставление разрешений, регистрация статуса - весьма Ф обширное поле для административной деятельности. Сбор документов

требует значительных усилий, и граждане зачастую отказываются от реализации своего права. Сегодня пробел законодательного регулирования восполняется многочисленными ведомственными актами, инструкциями, которые часто противоречат не только тем или иным федеральным законам, но и Конституции Российской Федерации. В нашей стране процедура обращения в государственные органы разрешена только на теоретическом уровне, но не на законодательном. Имеются ввиду понятия

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

70

административных процедур, унифицирующих деятельность администрации

*

и регламентации их видов.

В настоящее время административно-процессуальное законодательство нередко отождествляется с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует согласиться с высказываемой в литературе точкой зрения о «привязке» нормативно-правового законодательства к материальным нормам, что будет способствовать их легальному применению. Следует поддержать и идею о необходимости разработки федеральных законов об административных процедурах, в частности о процедурах рассмотрения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, о лицензионном праве, порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.1 С помощью процедур организовывается деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Назрела необходимость разработки федерального кодекса административного судопроизводства для реализации конституционной нормы об административном судопроизводстве как составной части судебной власти в России.

В деятельности органов исполнительной власти вполне прагматичное

значение имеет информация. Так, Г.В. Атаманчук информацию,

Ф циркулирующую в государственном управлении, делит на два больших

блока: информация, носящая непосредственно управленческий характер, и

информация, выражающая взаимосвязи государства с обществом.3

Кокорева О. А. Административно-правовое регулирование лицензионной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... кандидата юрид. наук. - СПб, 2000.; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - М., 1998.; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М., 1972; Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 1999; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право //Журнал российского права. - 2002. - № 4, - С. 3-13.

2 Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - СПб, 1999.

3 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности управления. - М., 1990, - С. 186.

71 Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливая права и

свободы человека в сфере информации, формулируют их в двух вариантах.

Первый, когда эти нормы созданы безотносительно к тому, какого вида информация участвует в отношениях, субъектом которых является человек. Примером могут служить ст. 29 Конституции (право свободно, искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом) и ст. 24, устанавливающая обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Второй, когда человек (гражданин) фигурирует как субъект отношений, складывающихся по поводу создания и (или) использования конкретных видов информации, содержащей личную, семейную тайну и об информации о частной жизни1. Более конкретно вид информации обозначен в ст. 41 (ч. 3), устанавливающей недопустимость сокрытия должностными лицами информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также в ст. 42 о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Комментируя ст. 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии Конституции в информационной сфере, доктор юридических наук профессор Б.М. Лазарев обозначил три основных направления ее реализации, руководствуясь соответствующей статьей Конституции при рассмотрении конкретных дел в судах; в органах исполнительной власти, и конкретизация положений Конституции Российской Федерации в текущем законодательстве2.

Наиболее распространенной следует считать практику реализации третьего сформулированного Б.М. Лазаревым направления как

1 Тиновицкая И.Д. Человек как субъект информационных и административных правоотношений /Административно-правовой статус человека и гражданина. Седьмые «Лазаревские чтения» //Государство и право. - 2003. -№11. — С.34.

2 Указ. работа. С.34.

72

«конкретизация положений Конституции Российской Федерации в текущем

законодательстве путем закрепления их нормами как материального, так и

процессуального права». Речь идет о так называемых «профильных» законах,

нормами которых регулируется деятельность субъектов права в

определенной (экономической, политической, социо-культурной) сфере

жизни общества. В этих законах ст. 29 Конституции Российской Федерации о

праве граждан на информацию применяется законодателем как норма

прямого действия. Одновременно эта норма используется в качестве своего

рода «информационного обеспечения» реализации других конституционных

прав. При этом следует подчеркнуть, что для получения необходимой

информации гражданин вступает в определенные отношения с

соответствующим органом исполнительной власти и в этом случае выступает

одновременно в роли субъекта как информационного права, так и

административного права. Как отмечает И.Д. Тиновицкая, общим

недостатком действующей системы правового регулирования

административных и информационных отношений, связанных с реализацией

конституционных прав граждан на информацию, является отсутствие в

целом самого механизма получения гражданами информации. При этом

наиболее слабым звеном в данном механизме является регламентация прав,

обязанностей и ответственности органов исполнительной власти по

обеспечению граждан информацией, необходимой им для реализации своих

конституционных прав и свобод.1

В заключение хотелось бы остановиться еще на одной важной проблеме - гарантиях безопасности человека и гражданина - которая в современных условиях во многом обеспечивается гарантиями прав и свобод гражданина в обществе и государстве, механизмами защиты всей системы прав и свобод человека и гражданина: личных (гражданских), политических, социально-экономических, культурных. Эти права охватывают интересы личности во всех сферах ее деятельности. Юридическим гарантиями по

1 См.: Там же.

73 охране и защите прав и свобод граждан выступают механизмы, которые призваны обеспечить возможность реального осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека. Эти механизмы в равной мере касаются как гражданина по вопросам защиты своих прав, так и властных структур при выполнении конституционной обязанности по соблюдению и защите прав человека. С принятием Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 (в редакции от 14 декабря 1995г.) фактически был создан новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и всеобщего судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. В законе расширены пределы судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления. Гражданину было предоставлено право самому решать вопрос о направлении жалобы в суд, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением ее в административном порядке. За гражданином закреплено и право выбора суда - либо по месту жительства, либо по месту нахождения органа, должностного лица, действия которого обжалуются.

Особенности административно-правовой природы жалоб на действия, нарушающие права и свободы граждан, обуславливают необходимость Ф' создания специальной процедуры судопроизводства по делам такого рода,

которая была бы отделена по отраслевому принципу от процедуры рассмотрения дел сугубо гражданско-правового характера. Судопроизводство по жалобам граждан на действия, нарушающие их права и свободы, по своей сути являются административным судопроизводством, предусмотренным ст. 118 Конституции Российской Федерации в качестве одного из направлений осуществления государственной власти, которое

См.: Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1993. - № 19. - Ст. 117.

74 призвано обеспечить правовые гарантии безопасности человека и гражданина.

Специфика административного судопроизводства предполагает наличие эффективного механизма ответственности субъектов публичного управления за неисполнение решения суда. В связи с этим полагаем, что существующая система видов юридической ответственности должна быть дополнена новым видом государственно-правовой ответственности, в том числе, за неисполнение решений суда для должностных лиц и органов государственной власти и управления. В настоящее время в юридической литературе активно обсуждается вопрос о разработке и принятии кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Но разработка такого документа - сложный и многоступенчатый процесс, который требует тщательного изучения теории и судебной практики разрешения публично-правовых споров. Поэтому на первом этапе предлагается принять Федеральный конституционный закон «Об основах административного судопроизводства» .