<<
>>

§ 1. Ретроспективный и сравнительно-правовой анализ регулирования ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом

Отправной точкой исследования вопросов формирования ответственности за неуплату административного штрафа служит обособление административного штрафа в качестве самостоятельной меры юридической ответственности.

Однако среди ученых отсутствует единый подход к определению этого момента. Так, исследователи уголовного и уголовноисполнительного права рассматривают имущественные наказания, содержавшиеся в отечественном законодательстве в период с Х века до октябрьской революции 1917 года (за исключением штрафов, взыскиваемых в качестве вознаграждения потерпевшему), исключительно как меры уголовной ответственности. Существует и иная точка зрения, в соответствии с которой правовые нормы того времени носили синкретический характер, что не позволяет отнести меры карательного воздействия, применявшиеся в то время, к определенному виду юридической ответственности. Например, И.В. Максимов приходит к выводу о постепенном формировании системы административных наказаний, называя в качестве исходной точки ее развития Х век с его правовым источником - Русской Правдой[1]. Автор утверждает, что в этот период меры карательного воздействия не имели какой-либо специализации, «трудно говорить с полной убежденностью об отнесении тех или иных наказаний к числу уголовных либо административных»[2]. По его мнению, для разделения видов ответственности может использоваться критерий степени и качества суровости наказания.

С момента зарождения отечественного права и вплоть до формальной институализации административно-деликтного законодательства объективные критерии разграничения уголовных и административных наказаний отсутствовали. В связи с этим для целей настоящего исследования равный интерес представляет как собственно административно-правовой инструментарий, так и приемы и механизмы, которые использовались для обеспечения реализации штрафов, налагаемых в качестве меры уголовной ответственности.

Обеспечение исполнения обязанности уплаты штрафа, налагаемого в административном порядке, государство реализовывало, используя различные по характеру и содержанию правовые средства, лишь часть из которых содержали в себе признаки юридической ответственности. Самостоятельная административно-правовая норма, закрепляющая административную ответственность за неуплату административного штрафа, появилась лишь в связи с принятием Федерального закона от 8 декабря 2003 года № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».

В процессе проведения ретроспективного анализа административной ответственности за неуплату административного штрафа нами были выявлены и сгруппированы правовые нормы различных исторических периодов развития отечественного законодательства, исходя из однородности средств обеспечения уплаты штрафов, а не в хронологической последовательности принятия содержащих их нормативных правовых актов. Полагаем, что такой подход в большей степени способствует формированию комплексного представления о действовавших ранее и сохранивших актуальность до сегодняшнего дня механизмах обеспечения своевременной и полной уплаты штрафов.

Считаем обоснованным выделение следующих основных групп правовых средств обеспечения своевременного и полного исполнения штрафов.

А. Обеспечение уплаты штрафа посредством возложения на должника бремени содержания лиц, обеспечивающих исполнение штрафа.

Данный метод обнаруживается на самых ранних этапах развития российской государственности, в частности в одном из первых источников отечественного права - Русской Правде, в ст. 42 которой определены размеры платы вирнику и лицам, оказывающим ему содействие, в связи с действиями по взысканию «виры» (так называемый «Покон вирный»)1. Вира являлась одними из первых видов наказаний за совершенные преступления, состояла в принудительном денежном взыскании и поступала в княжескую казну. Вира могла быть одинарной (40 гривен за убийство человека) или двойной (80 гривен за убийство привилегированного человека). За нанесение увечий, тяжких телесных повреждений назначались полувиры (20 гривен).

Статья 74 Пространной редакции Русской Правды определяет порядок обеспечения взыскания «продажи». Продажа - наказание, состоящее в принудительном денежном взыскании в пользу князя. Организация взыскания «виры» и «продажи» идентичны. А.Е. Пресняков писал: «Как виры собирает вирник, так продажи - емец» . Основными отличиями «виры» и «продажи» являлись их размер[3] [4] [5] [6] и тяжесть бремени, возлагаемого на неплательщика, которое, кроме прочего, обуславливалось длительностью противодействия неплательщика требованиям закона. Хотя конкретных сроков уплаты «виры» и «продажи» Русская Правда не оговаривала, материальные потери правонарушителя были тем ощутимее, чем дольше он не вносил штрафную сумму. О.И. Чистяков так комментирует названный выше порядок: «Специальное должностное лицо - вирник приезжал в дом осужденного с многочисленной свитой и терпеливо ждал уплаты виры, получая каждый день обильное натуральное содержание. В силу этого преступнику выгоднее было как можно быстрее разделаться со своим долгом и избавиться от неприятных гостей»1.

Современное законодательство не использует описанное выше правовое средство обеспечения уплаты штрафа. Вероятно, одной из причин этого является чрезвычайно высокая степень его коррупциогенности. Как справедливо отмечает О.И. Чистяков: «Система штрафов и процентного отчисления пошлин судьям от каждой виры, продажи или сметной гривны не могла не способствовать искусственному увеличению количества уголовных дел князьями, их вирниками, мечниками, отроками и числа связанных с ними штрафов»[7] [8] [9].

Б. Обращение взыскания на имущество и денежные средства должника или иных лиц в размере, равном неоплаченному штрафу, применялось в период с начала систематизации законодательства об административной ответственности в Основах законодательства Союза ССР и Союзных Республик об административных правонарушениях, принятых поста-

з

новлением Верховного Совета СССР от 23 октября 1980 года № 3146-X , а также после принятия 20 июня 1984 года Верховным Советом РСФСР КоАП РСФСР[10], и представляло собой механизм принудительного исполнения неуплаченного административного штрафа путем обращения его суммы на заработную плату или иные доходы правонарушителя. Данное правовое средство и сегодня активно применяется в процессе исполнительного производ- ства наряду с административной ответственностью, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ1.

Следует отметить, что подобное правовое средство в различные периоды истории России применялось в различных формах. В частности, взыскание могло быть обращено не на имущество лица, не уплатившего штраф, а адресовано лицам, ведущим с неплательщиком совместное хозяйство. Например, в Х веке ответственность за противоправное деяние члена общины могла быть возложена на всю вервь (общину). Такая мера применялась, в частности, согласно ст. 70 Русской Правды в случае кражи бобров: «Если земля будет разрыта, или останутся признаки или сети, то общине или сыскать у себя вора, или платить штраф (продажу)» . Как отмечал М.Н. Тихомиров, «ст. 70 направлена против верви, которая отвечает за бра-

з

коньерство, если не найдет нарушителя» . Следует отметить, что подобный способ обеспечения взыскания суммы денежного наказания по Русской Правде применялся и в случае совершения убийства членом верви - «дикая

4

вира» .

Интересно отметить, что очередное упоминание об ответственности лиц, совместно проживающих и ведущих общее хозяйство с деликвентом, в дальнейшем обнаруживается лишь в нормативных актах первой половины ХХ века. Так, в совместном постановлении Народного комиссариата юстиции РСФСР и Народного комиссариата земледелия РСФСР от 28 июля 1923 года «О применении ст. 71 Земельного Кодекса» взыскание штрафов, наложенных в административном порядке на лиц, состоявших членами крестьян- [11] [12] [13] [14] ского двора, проживающих совместно и ведущих общее хозяйство, могли быть обращены на имущество двора. При этом ответственность двора по таким взысканиям не могла превышать доли члена указанной трудовой общности \

Еще одной формой реализации описываемой модели обеспечения уплаты денежного взыскания являлось поручительство господина по имущественным обязательствам своего холопа. Так, О.И. Чистяков, комментируя статью 17 Краткой редакции Русской Правды, пишет: «холоп не субъект права - за свои действия он не отвечает и отвечать не может, поскольку имущественные санкции к нему даже и применить нельзя, т.к. он не имеет собственности. За холопа отвечает его господин» . Описываемый механизм обеспечения имущественных интересов государства существовал до середины XIX столетия, когда в связи с отменой в 1861 году крепостного права была отменена и обязанность помещиков нести ответственность за своих крепостных «во всех казенных взысканиях, как-то: штрафах, пошлинах и

3

проч.» .

В. Замена неуплаченного штрафа более строгим или альтернативным видом наказания. Этот способ воздействия на неплательщика впервые встречается в нормативных источниках X века, а в настоящее время применяется в уголовном праве России.

Русская Правда в ряде случаев предусматривала замену денежного наказания: если правонарушитель не обладал возможностью внести сумму штрафа - продажи, он подлежал закабалению. О.И. Чистяков, анализируя содержание статьи 40 Пространной редакции Русской Правды, пишет: «вором был человек, не обладавший возможностью выплаты штрафа и уже нахо- [15] [16] [17] дившийся на грани закабаления. В связи с чем для уплаты продажи его приходилось продавать в холопство»1.

Важно отметить, что Русская Правда содержала и диаметрально противоположную форму замены наказания, когда штраф (вира, продажа) выступал в качестве откупа от «мук». Так, статья «О муке» Пространной редакции Русской Правды определяет ставки штрафов, которые заменяют применение ареста и публичного наказания кнутом . Перед выбором при решении вопроса о виде наказания стоял не представитель власти, а правонарушитель. Безусловно, такой подход преследовал, в первую очередь, фискальные цели пополнения казны, так как большинство людей, обладающих соответствующими материальными средствами, предпочтет финансовые убытки телесным наказаниям и (или) лишению свободы.

Рассматриваемое правовое средство обеспечения уплаты штрафа встречается и на более поздних этапах развития отечественного законодательства. Так, Соборное Уложение 1649 года устанавливает возможность замены телесным наказанием штрафа, наложенного на стрельца за оскорбление, в случае невозможности уплаты последним соответствующей суммы. Штраф мог быть замен на телесное наказание: «А будет которой стрелец учнет бити челом государю, что ему того бесчестья платити нечем, и за то бы бесчестье учинити ему наказанье, и по тому его челобитью велеть ему за то бесчестье учинить наказанье, бить его кнутом, чтобы ему и иным таким не

з

повадно было свою братью стрельцов и их жен бесчестить» .

Замена штрафа иным наказанием обнаруживается также в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 года. Так, ст. 8 названного источника гласит: «Несостоятельные к уплате денежных взысканий крестьяне и мещане могут быть отдаваемы в общественные работы или же в заработки на основании правил, изложенных в статье 188-й общего положения 19-го февраля 1861 года (Т. IX, Прод. 1863 г.) и в статье 631-й устава о пода- [18] [19] [20] тях»1. Интересно отметить, что несостоятельные лица других сословий могли отдаваться в общественные работы или в заработки лишь в случаях собственной их о том просьбы . Аналогичным образом в этот период обеспечивалась уплата штрафов, пеней и недоимок государственными крестьянами. Так, в соответствии со статьями 384-407 Устава о благоустройстве казенных

з

селений устанавливался порядок и способы исполнения приговоров, выносимых сельским и волостными расправами, в селениях государственных крестьян.

Регулирование принудительного обеспечения исполнения обязанности по уплате штрафа получило развитие в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных, ст. 90 которого предусматривала возможность замены штрафа временным, соразмерным сумме взыскания, заключением в тюрьму. При этом сроки заключения напрямую зависели от размера штрафа и не могли превышать пяти лет, в частности, «за первые подлежащие ко взысканию с виновного двадцать рублей зачитается по пятидесяти копеек за каждый день заключения; за следующие, свыше двадцати до пятидесяти рублей, по семидесяти пяти копеек, а после сего, за всю остающуюся сумму, по одному рублю, также за каждый день заключения»[21] [22] [23] [24]. Кроме того, в отношении отдельных категорий лиц Устав допускал возможность замены денежного взыскания общественными работами с обращением всего заработка на уплату штрафа[25].

Замена административного наказания в виде штрафа работами встречается и в законодательстве советского периода. Так, при неуплате штрафа в установленный для этих целей срок он мог быть заменен на исправительнотрудовые работы, если последние были предусмотрены соответствующей нормой. Порядок замены штрафа, назначаемого в административном порядке, исправительно-трудовыми работами определялся соответствующими актами союзных республик. Непосредственное исполнение исправительнотрудовых работ обеспечивало бюро исправительно-трудовых работ. Исправительно-трудовые работы, применявшиеся в качестве меры административного взыскания, заменяющей административный штраф, в большинстве союзных республик назначались из расчета один месяц исправительнотрудовых работ при неуплате штрафа в размере 100 рублей1.

Еще одним примером реализации описываемого средства воздействия на неплательщиков, обнаруживающимся в нормативных актах советского периода, является применение за неуплату штрафа, назначенного в административном порядке, уголовной ответственности. Так, согласно изданному 8 февраля 1923 года ВЦИК СНК РСФСР Декрету «О предоставлении Народному комиссариату путей сообщения права издания обязательных постановлений в целях обеспечения охраны, порядка и безопасности на транспорте, и о взысканиях за нарушения этих постановлений»[26] [27] [28] лица, уклонившиеся от уплаты штрафа, налагаемого Народным комиссариатом путей сообщения, привлекались к ответственности по ст. 218 Уголовного кодекса РСФСР . Лицо, не уплатившее штраф, наложенный в административном порядке, каралось принудительными работами или штрафом до 300 рублей золотом.

Г. Увеличение размера назначаемого штрафа при отказе его уплаты на месте. В период становления Советского государства сотрудники милиции обладали полномочиями налагать штраф в связи с нарушением правил уличного движения и порядка в общественных местах. При этом, как указывают В.А. Власов и С.С. Студеникин, в случае отказа нарушителя уплатить штраф на месте тот же штраф налагался начальником городского отделения милиции, а его размер мог быть увеличен. Размер увеличения штрафа устанавливался нормативным правовым актом Союзной республики, например штраф мог быть увеличен в два раза в Армянской и Эстонской ССР, в три раза - в РСФСР, Киргизской и Литовской ССР1.

Д. Применение к неплательщику иного вида наказания без освобождения от уплаты ранее наложенного денежного взыскания. Впервые данное правовое средство появляется в отечественном законодательстве в XVIII веке с принятием в 1782 году Устава благочиний. Согласно положениям названного правового акта, лицо, в отношении которого Управой благочиний принималось решение о назначении штрафа (пени), подвергалось аресту или содержанию под стражей до момента полной его уплаты (ст. 239, 245, 246, 255, 257, 263, 265, п. 3 Устава благочиний). Устав гласит: «взыскать с него пеню, да сажать под стражу дондеже заплатит»[29] [30] [31]. При этом срок ареста или содержания под стражей напрямую зависел от материального положения правонарушителя. Как отмечает О.И. Чистяков, «для несостоятельных людей

з

арест мог быть бессрочным» .

Предусматривалось также содержание правонарушителей в смирительном доме до оплаты штрафа, которое могло сочетаться с выполнением определенной работы, например с топкой бани в этом доме (ст. 257, 262 Устава благочиния)[32].

Еще одним примером реализации рассматриваемого правового средства обеспечения уплаты административного штрафа являлась ст. 275 Таможенного Устава Союза ССР[33], согласно которой лица, не уплатившие в течение определенного срока штрафы, наложенные на них таможенными учреждениями (ст. 262), могли быть подвергнуты административному взысканию в порядке обязательного постановления, издаваемого губернскими исполнительными комитетами по соглашению с таможенными учреждениями.

Е. В советский период, наряду с уголовной ответственностью и административно-правовыми средствами воздействия на лиц, нарушающих установленные нормы и правила (в том числе лиц, уклоняющихся от уплаты штрафов, наложенных в административном порядке), активно использовались меры общественного воздействия и дисциплинарная ответственность. По мнению самих нарушителей, такие меры являлись одним из путей повышения действенности административных взысканий, в том числе штрафов1.

Так, в случаях применения юридической ответственности информация об этом направлялась общественным организациям или администрации по месту работы, учебы или месту жительства нарушителя для принятия мер общественного воздействия либо дисциплинарной ответственности. Применение названных мер инициировалось административными комиссиями, сельскими или поселковыми Советами и иными административно- юрисдикционными органами в случаях, если это признавалось целесообразным . Оценивая роль мер общественного воздействия на нарушителей, М.Я. Саввин пишет: «От совершения повторных правонарушений лицо может удерживать не только угроза наступления повышенной ответственности, но и осуждение со стороны коллектива, в котором он живет, работает, учится» . Учитывая, что за отдельные правонарушения администрация предприятия, учреждения, организации обладала правом лишать работников льготных путевок в дома отдыха и санатории, переносить очередность на получение жилой площади, лишать премий и т.д., можно утверждать, что меры общественного и дисциплинарного воздействия являлись действенным инстру- [34] [35] [36] ментом предупреждения правонарушений. Для реализации мер общественного воздействия в трудовых коллективах создавались специализированные общественные организации, товарищеские суды, сельские общественные суды, уличные комитеты по месту жительства граждан и т.д.1

В настоящее время указанная мера воздействия на неплательщиков административных штрафов не применяется, при этом, на наш взгляд, необходимо согласиться с мнением А.С. Дугенца о недооценке законодателем влияния мер общественного воздействия на поведение правонарушителей[37] [38].

Так, до недавнего времени ст. 2.5 КоАП РФ предусматривалась возможность применения мер дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, к военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов. Сегодня данные лица несут ответственность за неуплату административного штрафа на общих основаниях. Однако учитывая, что применение дисциплинарной ответственности влечет для государственного служащего целый комплекс негативных последствий, например приостановление присвоения очередного специального звания, снижение различного рода надбавок и т.д., решение законодателя об отказе от ее применения за совершение рассматриваемых административных правонарушений выглядит по меньшей мере дискуссионным.

Переход на новый этап развития административного законодательства об обеспечении исполнения административного штрафа произошел 8 декабря 2003 года, когда был принят Федеральный закон № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»»1, установивший новый для российского административно-деликтного законодательства вид правонарушения - неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный законом (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ).

На первоначальном этапе применения данная мера не дала ожидаемых результатов. Так, в 2004 году сумма взысканных административных штрафов (775 млн. руб.) составила лишь 42,3% от суммы наложенных штрафов[39] [40] [41], в

з

2005 году (254,4 млн. руб.) - 37,4% , в 2006 году, по данным статистических отчетов, взыскана была только треть суммы наложенных административных штрафов[42]. Анализируя развитие законодательства об ответственности за неуплату административного штрафа в указанный период, П.А. Дошин назвал ситуацию катастрофической[43]. Негативная динамика была обусловлена целым комплексом причин, носящих как субъективный, так и объективный характер. К первым относятся ненадлежащий уровень подготовленности должностных лиц к осуществлению обязанностей по исполнению постановлений о назначении административного штрафа и применению соответствующей ответственности; деформации духовно-нравственной сферы общества, обусловленные разрушением системы правового и нравственного воспитания, пропагандой потребительского отношения к жизни в средствах массовой информации; ощущение безнаказанности, порождаемое распространением, в том числе в сети Интернет, опыта уклонения от уплаты административного штрафа; безответственное отношение граждан к исполнению возложенных государством обязанностей и т.д. К объективным причинам относятся, в первую очередь, несовершенство нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения своевременной и полной уплаты административного штрафа и отсутствие четко структурированного, научно обоснованного механизма реализации соответствующих правовых норм, а также ненадлежащая организация деятельности соответствующих служб и отдельных правоприменителей.

Нейтрализация обозначенных причин была возможна лишь при использовании комплексного подхода к модернизации нормативно-правового регулирования и практики применения ответственности за неуплату административного штрафа в срок. Однако изменения в механизм применения административной ответственности за неуплату административного штрафа, как правило, вносились точечно, нередко формировались с видимыми нарушениями юридической техники, что создавало предпосылки к их двусмысленному толкованию. Зачастую это влекло за собой проблемы организации деятельности правоприменителя, порождало разнородную правоприменительную практику в различных органах власти и на различных территориях Российской Федерации. Например, массу вопросов вызвала допускавшая неоднозначное толкование ч. 5 ст.32.2 КоАП РФ (в части, касающейся сроков уплаты штрафа). Отдельные специалисты называли в качестве срока добровольной уплаты административного штрафа 30, 40, 60 и даже 70 дней[44]. Точку в этом вопросе поставил Верховный Суд Российской Федерации, который, подвергнув системному толкованию ч. 1 и 5 ст. 32.2 КоАП РФ, пришел к выводу о том, что лицо, привлеченное к административной ответственности, обязано в добровольном порядке уплатить штраф не позднее 30 дней со дня вступления в силу постановления о наложении административного штрафа, и после истечения данного срока в случае неуплаты штрафа усматривается событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ1.

С 2003 года в КоАП РФ в части, касающейся применения административной ответственности за неуплату административного штрафа и роли милиции (полиции) в ее применении, изменения вносились одиннадцатью федеральными законами. Все эти изменения, исходя из их целевого предназначения, могут быть условно разделены на следующие группы.

Во-первых, это изменения, направленные на совершенствование материально-правовой составляющей рассматриваемого вида административной ответственности. При этом законодатель ограничивался лишь модернизацией санкции ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Диспозиция рассматриваемой нормы не претерпела никаких изменений с момента включения ее в КоАП РФ.

Впервые изменения, касающиеся меры рассматриваемого вида административной ответственности, произошли в 2011 году. Был изменен подход к исчислению размера административного штрафа, назначаемого за совершение рассматриваемого административного правонарушения. Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 226-ФЗ «О внесении изменений в статьи 20.25 и 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 13 Федерального закона "Об исполнительном производстве"» был установлен размер административного штрафа - не менее 1000 рублей. Названные изменения, на наш взгляд, позволили достичь своих целей и обеспечили повышение эффективности решения задачи предупреждения совершения рассматриваемого вида противоправного деяния. В частности, повысилась превентивная роль наказания за неуплату «незначительных» административных штрафов[45] [46].

Важным этапом развития административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок стало включение в санкцию ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ административного наказания в виде обязательных работ1. Следует отметить, что вопрос о необходимости использования рассматриваемого вида административного наказания в качестве альтернативы административному штрафу ранее рассматривался в научной литературе[47] [48] [49] [50]. Думается, что данный вид административного наказания при наличии соответствующего механизма его реализации способен обеспечить необходимое карательное и превентивное воздействие на лиц с выраженным пренебрежительным отношением к исполнению обязанностей, возложенных на них государством, лиц, уклоняющихся от добровольной уплаты административного штрафа, а также на лиц, не имеющих денежных средств, необходимых для уплаты соответствующих штрафных сумм. Кроме того, включение в КоАП РФ данного вида административного наказания дополнительно способствует обеспечению реализации принципа индивидуализации административной ответственности.

Во-вторых, в КоАП РФ были включены нормы, направленные на регулирование вопросов применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении некоторых категорий правонарушителей. Так, Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 383- ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве"» в ст. 20.25 КоАП РФ было включено примечание, которое позже было дополнено Федеральным законом 14 октября 2014 года № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. В частности, была исключена возможность привлечения к административной ответственности за неуплату административного штрафа иностранных граждан и лиц без гражданства в случае, если этот административный штраф был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Кроме того, установлен запрет на применение административного наказания в виде административного ареста в отношении лиц, которые не уплатили административный штраф за совершение административного правонарушения, посягающего на безопасность дорожного движения и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.

К этой же группе законодательных новелл относится установление возможности применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, к лицам, перечисленным в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ .

В-третьих, в КоАП РФ неоднократно вносились изменения, направленные на модернизацию процесса применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. К таким изменениям, в [51] [52] частности, относятся совершенствование нормативного правового регулирования вопроса о полномочиях по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Так, в течение трех лет с момента установления административной ответственности за неуплату административного штрафа вплоть до 2006 года1, таким правом были наделены лишь сотрудники органов внутренних дел (милиции), что критически оценивалось со стороны ученых и практиков[53] [54] [55]. Большинство специалистов высказывали мнение о необходимости расширения перечня уполномоченных должностных лиц путем внесения соответствующих изменений в ст. 28.3 КоАП РФ. Отдельные авторы предлагали передать весь объем полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях судебным приставам-исполнителям , аргументируя это тем, что служба судебных приставов - единственный орган исполнительной власти, действительно заинтересованный в исполнении постановлений о назначении административных штрафов[56]. Другие исследователи признавали существовавшее распределение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, обоснованным. Например, Е.В. Виговский и М.Е. Виговская, указывают: «Используя свои права, должностные лица органов внутренних дел могут доставить, осуществить привод в подразделение ОВД для составления протокола либо вынесения постановления по делам, рассмотрение которых входит в компетенцию милиции»[57]. Позитивную сторону такого законодательного решения авторы

видели в наличии у сотрудников ОВД права и возможности применять административное задержание лиц, совершивших указанные правонарушения. Здесь следует отметить, что в период с 2009 года по ноябрь 2014 года в силу невнимательности законодателя сотрудники органов внутренних дел формально были лишены права осуществлять доставление и административное задержание лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Так, п. 1 ч. 1 ст. 27.2 и п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ допускали возможность осуществления доставления и административного задержания должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в следующих случаях: 1) при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ рассматривают органы внутренних дел; при выявлении административных правонарушений, по делам о которых в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (полиция) составляют протоколы об административных правонарушениях; 3) при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Учитывая, что органы внутренних дел не уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, а полномочия по составлению протоколов об указанном виде правонарушений закреплены в п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, единственно возможным основанием для доставления и (или) административного задержания неплательщика штрафа являлось обращение к сотруднику полиции представителя иного органа. Безусловно, такая ситуация должна была снижать эффективность участия полиции в механизме применения рассматриваемого вида административной ответственности. Однако следует отметить, что этот законодательный пробел не мешал сотрудникам ОВД (полиции) на протяжении пяти лет незаконно применять доставление и административное задержание.

Проблемы, возникавшие в связи с существовавшим распределением полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях,

предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, предопределили повышение роли косвенных источников права. Верховный Суд РФ предлагал нижестоящим судам без составления протокола выносить постановление о возбуждении дел о соответствующих административных правонарушениях и решать вопрос о наложении административного наказания в отношении лица, не уплатившего административный штраф1. Следует заметить, что данное решение неоднократно подвергалось в научной литературе обоснованной критике[58] [59] [60] в силу очевидного несоответствия действующему законодательству.

Лишь в 2006 году в законную силу вступили изменения, распространившие полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст.20.25 КоАП РФ, на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об ад-

3

министративных правонарушениях .

Впоследствии полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, были перераспределены между должностными лицами органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа, коллегиальными органами и судебными приставами-исполнителями[61]. Последние наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях о неуплате административных штрафов, назначенных судьями.

В-четвертых, важное значение в развитии нормативного правового регулирования и практики применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок имеют изменения, связанные с закрепленным в законе порядком выявления рассматриваемых административных правонарушений и основаниями возбуждения соответствующих дел.

Так, в период с 2003 года по 2008 год действовало правило, в соответствии с которым на лиц, в отношении которых выносилось постановление о назначении административного штрафа, возлагалась обязанность направлять копию документа, свидетельствующего о его уплате, судье в орган или должностному лицу, вынесшему данное постановление. 1 января 2008 года ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ[62] [63] утратила силу. Однако при этом закон не предложил альтернативных технологий достоверного установления факта внесения (перечисления) штрафных сумм, не определил субъекта предоставления сведений о поступлении штрафов в бюджет, порядок и сроки предоставления названной информации. В этих условиях правоприменитель был вынужден заполнять образовавшийся законодательный пробел совершенствованием организации работы и тактической изобретательностью. Должностные лица одних органов исполнительной власти заключали соглашения с банками и иными кредитными организациями о направлении копий квитанций об уплате административных штрафов, другие получали необходимые сведения из территориальных органов Федерального казначейства, третьи продолжали требовать предоставления копий документов об уплате штрафа от лиц, которым это наказание было назначено. Огромное значение в этот период приобретают локальные нормативные акты, разрабатываемые органами исполнительной власти, решения, принимаемые по итогам совещаний1. К сожалению, несмотря на неоднократно вносившиеся в КоАП РФ изменения, до сегодняшнего дня обозначенные вопросы до конца не решены.

По российскому законодательству денежные взыскания могут назначаться в уголовно-процессуальном, гражданском процессуальном и арбитражно-процессуальном порядке (судебные штрафы) (ст. 105, 106 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 119, 120 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), а также как мера ответственности по административному праву, в том числе за совершение административных правонарушений.

Так, в соответствии с ч. 5 ст. 46 УК РФ в случае злостного уклонения от уплаты штрафа, назначенного в качестве основного наказания, он заменяется иным наказанием; если неуплаченный штраф был назначен в качестве дополнительного наказания, его принудительное исполнение осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Таким образом, в России предусмотрена ответственность лишь за неисполнение обязанности добровольной уплаты административного штрафа (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ). [64] [65]

В отличие от уголовного, гражданского процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, в административно-деликтном законодательстве в настоящее время используются несколько принудительных средств обеспечения своевременной и полной уплаты административного штрафа: меры административной ответственности (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ), меры принудительного исполнения административного штрафа и иные меры правового воздействия.

Анализ законодательства ряда стран ближнего зарубежья[66] [67] позволяет сделать вывод, что для обеспечения своевременной и полной уплаты административных штрафов в них используются разнообразные способы воздействия на неплательщика, однако административная ответственность, как правило, к их числу не относится. Так, согласно ч. 3 ст. 290 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности при нарушении таможенных правил для обеспечения взыскания штрафа допускается изъятие вещей (ценностей) у правонарушителя, если последний не имеет постоянного места жительства в Республике. Часть 2 ст. 8.9 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь предусматривает возможность изъятия водительского удостоверения на срок исполнения постановления по делу при совершении нарушения, за которое может быть наложено административное взыскание в виде штрафа. Аналогичная норма содержится в ч. 4 ст. 567 Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности. Законодатель Кыргызской Республики предусмотрел возможность изъятия временного разрешения и постановки транспортного средства на штрафную стоянку при совершении повторного правонарушения водителем, управляющим транспортным средством по временному разрешению. Изъятое временное разрешение и транспортное средство возвращаются владельцу после уплаты административного штрафа за допущенное последнее правонарушение. Согласно ч. 1 ст. 8.7 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь в целях обеспечения исполнения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа судья, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, вправе наложить арест на имущество, стоимость которого, по общему правилу, не должна превышать максимального размера штрафа, предусмотренного санкцией соответствующей статьи Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. В соответствии с положением ч.10 ст. 34 и ч. 8 ст. 35 Закона Украины «О дорожном движении»[68] неуплата водителем штрафа может быть основанием для отказа в проведении регистрации (перерегистрации) принадлежащих ему транспортных средств и делает невозможным прохождение ими государственного технического осмотра. Часть 2 ст. 723 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях в период приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей оставляет им возможность использовать банковские вклады для уплаты штрафов.

Согласно ч. 2 ст. 308 Кодекса Украины об административных правонарушениях в порядке принудительного исполнения постановления о взыскании штрафа за совершение административного правонарушения с правонарушителя взимаются: во-первых, двойной размер штрафа, определенного в соответствующей статье кодекса об административных правонарушениях; во-вторых, расходы на учет указанных правонарушений (их размер определяется согласно ч. 2 ст. 308 кодекса Кабинетом министров Украины), при этом возможность индивидуализированного подхода к лицам, не уплатившим административный штраф, исключена.

Кроме того, на наш взгляд, выглядит перспективным имеющее место в некоторых зарубежных странах использование мер, носящих поощрительный характер, например уменьшение суммы административного штрафа при его уплате в сокращенные сроки. Следует согласиться с выводами Н.Н. Цуканова о том, что неизменность размера административного штрафа, независимо от того, как лицо исполняет возложенную на него обязанность, в целом снижает эффективность деятельности полиции по противодействию административной деликтности1. С удовлетворением отмечаем, что в настоящее время Государственной думой ФС Российской Федерации рассматривается проект Федерального закона № 41730-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования взыскания штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения», предусматривающий возможность использования указанного выше правового инструмента.

Таким образом, проведенный нами ретроспективный и сравнительноправовой анализ свидетельствует, что применение административной ответственности было и остается до сегодняшнего дня достаточно редким средством обеспечения уплаты административного штрафа. Она не свойственна отечественному уголовному, гражданско-процессуальному и арбитражнопроцессуальному праву, не обнаруживается и в исследованном законодательстве стран ближнего зарубежья. Однако, на наш взгляд, это не свидетельствует о необоснованности установления в законодательстве об администра- [69] тивных правонарушениях ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом. Полагаем, что в условиях роста уровня административной деликтности данная мера воздействия является вполне оправданной. Наряду с этим считаем необходимым, используя исторический и зарубежный опыт, расширить перечень нормативно установленных средств воздействия на неплательщиков административного штрафа.

Анализ современного этапа развития административной ответственности за неуплату административного штрафа позволяет сделать заключение, что большинство норм, изменивших порядок применения ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, приняты «ad hoc», под давлением случайных обстоятельств, и следует согласиться с Ю.П. Соловьем, который справедливо утверждает, что «только научный подход может агрегировать разрозненные стремления законодателя, привнести в них внутреннюю гармонию»1. Для преодоления проблем, возникающих в правоприменительной деятельности полиции, были созданы предпосылки к повышению роли косвенных источников права, среди которых доминирующую позицию заняла правоприменительная практика. Однако эти источники также нацелены на решение лишь некоторых из возникающих при применении ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ вопросов. Думается, что для обеспечения единообразного применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, необходимы разработка и внедрение на всей территории России единых подходов к организации этой деятельности. [70]

<< | >>
Источник: Жильцов Андрей Владимирович. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕУПЛАТУ АДМИНИСТРАТИВНОГО ШТРАФА В СРОК, УСТАНОВЛЕННЫЙ ЗАКОНОМ, И РОЛЬ ПОЛИЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЕЕ ПРИМЕНЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Ретроспективный и сравнительно-правовой анализ регулирования ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом:

  1. Классификация представляет собой способ обнаружения и фиксации существенных качеств и свойств  классифицируемых объектов.
  2. § 1. Незаконное использование средств индивидуалшалии юридического лица, средств индивидуализации товаров, работ или услуг
  3. Оглавление
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. § 1. Ретроспективный и сравнительно-правовой анализ регулирования ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -