§2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
1 Бюллетень ВС РФ. -1997. №3. - С.З.
2 См.: Собрание Законодательства Российской Федерации //Российская газета. - 1994.-24 декабря.
131 Ликвидация чрезвьгаайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.
Более точные и подробные определения даны в Государственном стандарте РФ ГОСТ Р 22.0.02-941, Так, определение чрезвычайной ситуации учитывает то обстоятельство, что чрезвычайная ситуация может возникнуть не только на территории, но и на акватории (п.2.1.1).
В примечании к этому определению различают чрезвычайные ситуации по характеру источника (природные, техногенные, биолого-социальные и военные) и по масштабам (локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные). Соответственно, в п. 2.1.2 ГОСТа дается определение источника чрезвычайной ситуации: источник чрезвычайной ситуации - это опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей,сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.
Государственный стандарт Р 22,0.02-94 безопасность определяет как состояние защищенности населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды от опасностей в чрезвычайных ситуациях (п. 2.1.3). При этом безопасность различается по видам (промышленная, радиационная, химическая, сейсмическая, пожарная, биологическая, экологическая), по объектам (население, объект народного хозяйства и
1 Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) (с изменениями от 31 мая 2000 г.). - М.: ГУП ЦПП, 2000.
132 окружающая природная среда) и основным источникам чрезвычайной ситуации.
В научной литературе, наряду с понятием чрезвычайной ситуации, нередко употребляется термин «кризисные ситуации»1. Под кризисными ситуациями обычно понимаются чрезвычайные ситуации,
характеризующиеся серьезными угрозами для суверенитета и основ конституционного строя, жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов. Система действий органов государственной власти, направленных на предотвращение или снижение указанных угроз в кризисных ситуациях, охватывается понятием «управление кризисными ситуациями».
Правовое регулирование режимов управления кризисными ситуациями осуществляется как на конституционном уровне, так и на уровне законодательных и иных нормативных актов, действующих в Российской Федерации.
Можно условно выделить два уровня кризисной ситуации, различающихся по степени опасности угроз и, соответственно, интенсивности мер по осуществлению управления кризисной ситуацией.К первому уровню относятся ситуации, для регулирования которых вводится режим чрезвычайного положения. Основу правового регулирования правоотношений, складывающихся в связи с введением чрезвычайного положения, составляют ст. 5 6 Конституции России и Федеральными конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее Закон о чрезвычайном положении).
Определение чрезвычайного положения содержится в п.1 ст.1 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Согласно этой статье чрезвычайное положение
Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. - 1997. - №10. - С. 65 - 72.
2 См.: Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в ,ф законодательстве Российской Федерации. - М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. - С. 43.
3 См.: Российская газета. - 2001. - 2 июня. - N 105; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 23. - Ст.2277.
133 означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Согласно п.2 ст. 1 Закона введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Закона целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Из данного определения чрезвычайного положения как режима вытекает его рассмотрение в административно-правовом ключе. Статья 11 Закона предусматривает меры, вводимые при чрезвычайном положении как «политического» (п. «а» ст. 3), так и «природного» (п. «б» ст. 3) характера. Для достижения конституционно значимых целей ограничиваются свобода передвижения (ст. 27 Конституции Российской Федерации), свобода собраний (ст. 30 Конституции Российской Федерации), право на забастовку (ч. 4 ст. 37 Конституции Российской Федерации). В условиях «политического» чрезвычайного положения возможны введение комендантского часа (п. «а» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении); ограничение свободы печати и массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления (п. «б» ст. 12), проверка документов граждан, досмотр их вещей, жилища,134 транспортных средств (п. «д» ст. 12). Указанные меры могут вводиться Президентом Российской Федерации при введении чрезвычайного положения и обязательно перечисляются в Указе о введении ЧП. Задержание лиц при введении чрезвычайного положения допустимо только в двух случаях (п.1 ст. 3 Закона о чрезвычайных ситуациях): при нарушении правил комендантского часа; при отсутствии документов, удостоверяющих личность, - до установления личности, но не более чем на трое суток (по решению суда этот срок может быть продлен до пяти суток).
Таким образом, Закон о чрезвычайном положении устанавливает достаточно четкие пределы ограничения прав и свобод, а также процедуру их осуществления.Вместе с тем вполне правомерно рассматривать чрезвычайное положение и в более широком аспекте - как правовой институт, включающий в себя совокупность юридических норм и принципов, которые регулируют порядок введения, сохранения и отмены чрезвычайного положения и всей системы связанных с ним правовых отношений. Этот правовой институт включает в себя, помимо норм конституционного права, и нормы других отраслей права, действие которых обеспечивает возможность осуществления чрезвычайных мер. Под чрезвычайными мерами понимается осуществляемая государством в лице его органов и должностных лиц управленческая деятельность, направленная на снижение и устранение угроз безопасности и связанная с необходимыми временными ограничениями, применяемыми в условиях чрезвычайного положения. В правоприменительном аспекте важно, что любые чрезвычайные меры, предпринятые государством без объявления режима чрезвычайного положения, являются антиконституционными, что вытекает из ст. 56 Конституции России и Закона о чрезвычайном положении.
В связи с этим необходимо отметить следующее. Ни Основной Закон Российской Федерации, ни Закон о чрезвычайном положении не содержат императивной нормы, предписывающей введение чрезвычайного положения при условиях возникновения угроз для безопасности граждан и
135 конституционного строя Российской Федерации. И в Конституции, и в Федеральном конституционном законе предусмотрена лишь возможность введения чрезвычайного положения. Принятие решения о введении чрезвычайного положения по сути дела отводится на усмотрение органов власти - Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 4 Закона о чрезвычайном положении).
Представляется, что столь жизненно важный вопрос в условиях, представляющих угрозу для высших конституционных ценностей, должен более определенно регулироваться Конституцией и законом.
В связи с этим в интересах защиты конституционного строя и права граждан на безопасность представляется целесообразным внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 56 Конституции РФ, изложив ее в следующей редакции (курсивом выделены слова, исключаемые из формулировки ч. 2 ст. 56 Конституции РФ):«Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях вводится при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом» вместо: «Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом».
Хотелось бы обратить внимание и на проблему правового использования вооруженных сил для поддержания режима чрезвычайного положения. В.А.Батырь приводит убедительные аргументы в пользу этого решения, однако эта возможность не предусмотрена на конституционном уровне. В то же время очевидно, что без использования вооруженных сил во многих чрезвычайных ситуациях устранить угрозы правам и свободам личности и конституционному строю невозможно. Поэтому представляется целесообразным дополнить Основной Закон соответствующей нормой. При этом решение о привлечении вооруженных сил в чрезвычайных ситуациях должно приниматься только Президентом Российской Федерации с согласия
136 Совета Федерации, как и решение о введении чрезвычайного положения. В целом мы солидарны с автором в постановке следующего вопроса: «Не разумнее ли будет прекратить споры, насколько демократично использовать армию внутри страны, и, с учетом зарубежного опыта, вплотную заняться созданием хорошо продуманной правовой базы для применения ВС во внутренних конфликтах или в случае угрозы их возникновения?»1
Второй уровень кризисной ситуации, более высокий по степени опасности угроз и интенсивности необходимых для их устранения мер, представляет военное положение. По смыслу ст. 87 Конституции России, военное положение, как и чрезвьгаайное положение, представляет собой особый правовой режим и одновременно с этим, особый правовой институт, объединяющий всю совокупность норм, регулирующих введение, продолжение и отмену военного положения, включая как конституционные нормы, так и нормы других отраслей.
Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении»2 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
В связи с этим необходимо указать на следующую проблему. Конституция Российской Федерации не содержит перечня личных прав, которые не могут быть ограничены в случае военного положения, подобного тому, который приведен в ч.З ст. 56. Думается, что такой перечень необходимо включить в Основной Закон. При его разработке нужно
1 Шепова Н. Армия на страже конституционного порядка //Независимое военное обозрение. - 1998. - №14. - С. 2.
2 См.: Российская газета. 2002. - 2 февраля. - N 21; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 5. - Ст. 375.
137 исходить из общего принципа, установленного ч.З ст. 55 Конституции России, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, не подлежат ограничению даже в условиях военного положения, права, установленные ст.ст.20,21,28,46-54.
Помимо указанных федеральных конституционных законов нормы, регулирующие те или иные правоотношения, связанные с обеспечением безопасности в кризисных ситуациях, содержатся в Федеральных законах: «О статусе военнослужащих»1, «О воинской обязанности и военной службе»2, «Об обороне»3, «О мобилизационной подготовке и мобилизации»4, «О Государственной границе Российской Федерации»5 и др. Уголовным Кодексом Российской Федерации совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках признается отягчающим наказание
Федеральный- закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 26 июля, 30 декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября, 24 декабря 2002 г.) // Российская газета. -1998. - 2 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - 1 июня. - N 22.-Ст. 2331.
2 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля 2003 г.) // Российская газета. -1998. - 2 апреля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 30 марта. - N 13. - Ст. 1475.
3 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями от 30 декабря 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - 3 июня. -N 23. - Ст. 2750; Российская газета. - 1996. - 6 июня.
4 Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с изменениями от 16 июля 1998 г., 5 августа 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г.) //Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1997. - 3 марта. - N 9. - Ст. 1014.
5 Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) //Российская газета. -1993. - 4 мая; ВС РФ. - 1993. - 29 апреля. - N 17. - Ст. 594.
138 обстоятельством (п. «л» ч.1 ст. 63). В некоторых статьях Особенной части УК РФ (Ст. 247 УК РФ - Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст. 250. - Загрязнение вод) совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации выступает в качестве квалифицирующего признака, отягчающего наказание.
Начиная с конца ХХв. в научной литературе стал активно разрабатываться подход к изучению возможностей управления кризисными ситуациями, включая их правовое регулирование, с точки зрения теории риска. Из многообразия определений риска выберем наиболее простое, принятое в теории решений - вероятность появления неблагоприятного события1. Некоторые ученые определяют риск как двумерную величину, складывающуюся из вероятности наступления нежелательного случайного события и величины связанных с ним потерь2. Классификация рисков предполагает различение природы факторов, порождающих кризисные ситуации. Представляется наиболее целесообразным разделить их на социогенные, техногенные и природные. В свою очередь, факторы риска могут носить политический, юридический, этнографический, экономический характер. Среди техногенных факторов целесообразно выделить технологические, технические, профессиональные и другие, среди природных - космические, тектонико-геологические, климатические, гидрологические. В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» разработано и утверждено постановлением Правительства Российской Федерации Положение о классификации
Сухоручкин В.К., Гаврюшин А.Н. Анализ методологических аспектов исследований риска. - М., 1984.
2 Йорыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Право и чрезвычайные ситуации / Отв. ред. О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонкова. - М., 1994. - С. 19 -26.
139 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера1. Согласно ему, по масштабу распространения и тяжести последствий чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Определены численность пострадавших, материальный ущерб и зона чрезвычайной ситуации для каждого вида. Среди факторов, угрожающих безопасности человека сегодня, особое место занимают аварии техногенного происхождения. Наиболее велика опасность возникновения техногенных аварий и катастроф в тех странах, где складывается напряженная социально-экономическая и внутриполитическая ситуация, при которой права человека в полном объеме не обеспечиваются, а создаваемые государством соответствующие гарантии и условия их реализации временно (или) частично не выполняются. Подобная ситуация имеет место в настоящее время в нашей стране, на территории которой ежегодно возникают и действуют сотни техногенно опасных факторов, создающих реальные и потенциальные предпосылки для техногенных аварий и катастроф.
Анализ структуры и динамика производственного травматизма показывает, что наиболее распространенными причинами роста числа техногенных аварий являются изношенность производственного оборудования, падение технологичной и трудовой дисциплины, отсутствие необходимой нормативной базы, ослабление государственного и внутриведомственного контроля за соблюдением техники безопасности.
Законодатель Российской Федерации лишь недавно принял ряд документов, составивших нормативно-правовую основу для развития гарантий и условий реализации прав человека на благоприятную окружающую природную среду, включая как экологические, так и техногенные аспекты обеспечения безопасности.
1 Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996г. № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание Законодательства Российской Федерации . - 1996. - № 39. - Ст. 4563; Российская газета. - 1996. - 24 сентября.
140 С учетом того, что техногенно опасные факторы наносят все возрастающий вред природе, обществу, человеку и представляют реальную опасность не только на национальном, но и на транснациональном уровнях, а теоретико-методологические основы соответствующей государственной политики находятся в стадии становления, выдвигается задача законодательного закрепления комплекса мер в области обеспечения техногенной безопасности и ее практической реализации. Практическая реализация государственной политики Российской Федерации в сфере техногенной безопасности с учетом действующих международно-правовых норм подтвердит высокий статус России в качестве великой державы -постоянного члена Совета Безопасности ООН.
Еще по теме §2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях:
- § 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации
- § 3. Организация управления в области безопасности
- §1. Понятие и сущность безопасности личности в аспекте общего понятия безопасности.
- §ЗЗаконодательное обеспечение права граждан на безопасность.
- §2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
- § 2. Современные концепции экологической безопасности
- § 2. ЮРИДИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ И ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ ПРЕСТУПЛЕНИЯ, ПРЕДУСМОТРЕННОГО СТ. 210 УК РФ
- § 3. Проблемные правотворческие ситуации
- Государственное управление при чрезвычайных ситуациях
- Административно-правовой режим чрезвычайного положения