§2. Проблемы законодательного регулирования обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях

1 Бюллетень ВС РФ. -1997. №3. - С.З.

2 См.: Собрание Законодательства Российской Федерации //Российская газета. - 1994.-24 декабря.

131 Ликвидация чрезвьгаайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Зона чрезвычайной ситуации - это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Более точные и подробные определения даны в Государственном стандарте РФ ГОСТ Р 22.0.02-941, Так, определение чрезвычайной ситуации учитывает то обстоятельство, что чрезвычайная ситуация может возникнуть не только на территории, но и на акватории (п.2.1.1).

сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Государственный стандарт Р 22,0.02-94 безопасность определяет как состояние защищенности населения, объектов народного хозяйства и окружающей природной среды от опасностей в чрезвычайных ситуациях (п. 2.1.3). При этом безопасность различается по видам (промышленная, радиационная, химическая, сейсмическая, пожарная, биологическая, экологическая), по объектам (население, объект народного хозяйства и

1 Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 22 декабря 1994 г. N 327) (с изменениями от 31 мая 2000 г.). - М.: ГУП ЦПП, 2000.

132 окружающая природная среда) и основным источникам чрезвычайной ситуации.

В научной литературе, наряду с понятием чрезвычайной ситуации, нередко употребляется термин «кризисные ситуации»1. Под кризисными ситуациями обычно понимаются чрезвычайные ситуации,

характеризующиеся серьезными угрозами для суверенитета и основ конституционного строя, жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов. Система действий органов государственной власти, направленных на предотвращение или снижение указанных угроз в кризисных ситуациях, охватывается понятием «управление кризисными ситуациями».

Правовое регулирование режимов управления кризисными ситуациями осуществляется как на конституционном уровне, так и на уровне законодательных и иных нормативных актов, действующих в Российской Федерации.

К первому уровню относятся ситуации, для регулирования которых вводится режим чрезвычайного положения. Основу правового регулирования правоотношений, складывающихся в связи с введением чрезвычайного положения, составляют ст. 5 6 Конституции России и Федеральными конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее Закон о чрезвычайном положении).

Определение чрезвычайного положения содержится в п.1 ст.1 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Согласно этой статье чрезвычайное положение

Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. - 1997. - №10. - С. 65 - 72.

2 См.: Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в ,ф законодательстве Российской Федерации. - М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. - С. 43.

3 См.: Российская газета. - 2001. - 2 июня. - N 105; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - N 23. - Ст.2277.

133 означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

134 транспортных средств (п. «д» ст. 12). Указанные меры могут вводиться Президентом Российской Федерации при введении чрезвычайного положения и обязательно перечисляются в Указе о введении ЧП. Задержание лиц при введении чрезвычайного положения допустимо только в двух случаях (п.1 ст. 3 Закона о чрезвычайных ситуациях): при нарушении правил комендантского часа; при отсутствии документов, удостоверяющих личность, - до установления личности, но не более чем на трое суток (по решению суда этот срок может быть продлен до пяти суток).

Вместе с тем вполне правомерно рассматривать чрезвычайное положение и в более широком аспекте - как правовой институт, включающий в себя совокупность юридических норм и принципов, которые регулируют порядок введения, сохранения и отмены чрезвычайного положения и всей системы связанных с ним правовых отношений. Этот правовой институт включает в себя, помимо норм конституционного права, и нормы других отраслей права, действие которых обеспечивает возможность осуществления чрезвычайных мер. Под чрезвычайными мерами понимается осуществляемая государством в лице его органов и должностных лиц управленческая деятельность, направленная на снижение и устранение угроз безопасности и связанная с необходимыми временными ограничениями, применяемыми в условиях чрезвычайного положения. В правоприменительном аспекте важно, что любые чрезвычайные меры, предпринятые государством без объявления режима чрезвычайного положения, являются антиконституционными, что вытекает из ст. 56 Конституции России и Закона о чрезвычайном положении.

В связи с этим необходимо отметить следующее. Ни Основной Закон Российской Федерации, ни Закон о чрезвычайном положении не содержат императивной нормы, предписывающей введение чрезвычайного положения при условиях возникновения угроз для безопасности граждан и

135 конституционного строя Российской Федерации. И в Конституции, и в Федеральном конституционном законе предусмотрена лишь возможность введения чрезвычайного положения. Принятие решения о введении чрезвычайного положения по сути дела отводится на усмотрение органов власти - Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 4 Закона о чрезвычайном положении).

Представляется, что столь жизненно важный вопрос в условиях, представляющих угрозу для высших конституционных ценностей, должен более определенно регулироваться Конституцией и законом.

«Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях вводится при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом» вместо: «Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом».

Хотелось бы обратить внимание и на проблему правового использования вооруженных сил для поддержания режима чрезвычайного положения. В.А.Батырь приводит убедительные аргументы в пользу этого решения, однако эта возможность не предусмотрена на конституционном уровне. В то же время очевидно, что без использования вооруженных сил во многих чрезвычайных ситуациях устранить угрозы правам и свободам личности и конституционному строю невозможно. Поэтому представляется целесообразным дополнить Основной Закон соответствующей нормой. При этом решение о привлечении вооруженных сил в чрезвычайных ситуациях должно приниматься только Президентом Российской Федерации с согласия

136 Совета Федерации, как и решение о введении чрезвычайного положения. В целом мы солидарны с автором в постановке следующего вопроса: «Не разумнее ли будет прекратить споры, насколько демократично использовать армию внутри страны, и, с учетом зарубежного опыта, вплотную заняться созданием хорошо продуманной правовой базы для применения ВС во внутренних конфликтах или в случае угрозы их возникновения?»1

Второй уровень кризисной ситуации, более высокий по степени опасности угроз и интенсивности необходимых для их устранения мер, представляет военное положение. По смыслу ст. 87 Конституции России, военное положение, как и чрезвьгаайное положение, представляет собой особый правовой режим и одновременно с этим, особый правовой институт, объединяющий всю совокупность норм, регулирующих введение, продолжение и отмену военного положения, включая как конституционные нормы, так и нормы других отраслей.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении»2 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

В связи с этим необходимо указать на следующую проблему. Конституция Российской Федерации не содержит перечня личных прав, которые не могут быть ограничены в случае военного положения, подобного тому, который приведен в ч.З ст. 56. Думается, что такой перечень необходимо включить в Основной Закон. При его разработке нужно

1 Шепова Н. Армия на страже конституционного порядка //Независимое военное обозрение. - 1998. - №14. - С. 2.

2 См.: Российская газета. 2002. - 2 февраля. - N 21; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 5. - Ст. 375.

137 исходить из общего принципа, установленного ч.З ст. 55 Конституции России, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, не подлежат ограничению даже в условиях военного положения, права, установленные ст.ст.20,21,28,46-54.

Помимо указанных федеральных конституционных законов нормы, регулирующие те или иные правоотношения, связанные с обеспечением безопасности в кризисных ситуациях, содержатся в Федеральных законах: «О статусе военнослужащих»1, «О воинской обязанности и военной службе»2, «Об обороне»3, «О мобилизационной подготовке и мобилизации»4, «О Государственной границе Российской Федерации»5 и др. Уголовным Кодексом Российской Федерации совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках признается отягчающим наказание

Федеральный- закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 26 июля, 30 декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября, 24 декабря 2002 г.) // Российская газета. -1998. - 2 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - 1 июня. - N 22.-Ст. 2331.

2 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля 2003 г.) // Российская газета. -1998. - 2 апреля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 30 марта. - N 13. - Ст. 1475.

3 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» (с изменениями от 30 декабря 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - 3 июня. -N 23. - Ст. 2750; Российская газета. - 1996. - 6 июня.

4 Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с изменениями от 16 июля 1998 г., 5 августа 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г.) //Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1997. - 3 марта. - N 9. - Ст. 1014.

5 Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) //Российская газета. -1993. - 4 мая; ВС РФ. - 1993. - 29 апреля. - N 17. - Ст. 594.

138 обстоятельством (п. «л» ч.1 ст. 63). В некоторых статьях Особенной части УК РФ (Ст. 247 УК РФ - Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст. 250. - Загрязнение вод) совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации выступает в качестве квалифицирующего признака, отягчающего наказание.

Начиная с конца ХХв. в научной литературе стал активно разрабатываться подход к изучению возможностей управления кризисными ситуациями, включая их правовое регулирование, с точки зрения теории риска. Из многообразия определений риска выберем наиболее простое, принятое в теории решений - вероятность появления неблагоприятного события1. Некоторые ученые определяют риск как двумерную величину, складывающуюся из вероятности наступления нежелательного случайного события и величины связанных с ним потерь2. Классификация рисков предполагает различение природы факторов, порождающих кризисные ситуации. Представляется наиболее целесообразным разделить их на социогенные, техногенные и природные. В свою очередь, факторы риска могут носить политический, юридический, этнографический, экономический характер. Среди техногенных факторов целесообразно выделить технологические, технические, профессиональные и другие, среди природных - космические, тектонико-геологические, климатические, гидрологические. В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» разработано и утверждено постановлением Правительства Российской Федерации Положение о классификации

Сухоручкин В.К., Гаврюшин А.Н. Анализ методологических аспектов исследований риска. - М., 1984.

2 Йорыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Право и чрезвычайные ситуации / Отв. ред. О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонкова. - М., 1994. - С. 19 -26.

139 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера1. Согласно ему, по масштабу распространения и тяжести последствий чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Определены численность пострадавших, материальный ущерб и зона чрезвычайной ситуации для каждого вида. Среди факторов, угрожающих безопасности человека сегодня, особое место занимают аварии техногенного происхождения. Наиболее велика опасность возникновения техногенных аварий и катастроф в тех странах, где складывается напряженная социально-экономическая и внутриполитическая ситуация, при которой права человека в полном объеме не обеспечиваются, а создаваемые государством соответствующие гарантии и условия их реализации временно (или) частично не выполняются. Подобная ситуация имеет место в настоящее время в нашей стране, на территории которой ежегодно возникают и действуют сотни техногенно опасных факторов, создающих реальные и потенциальные предпосылки для техногенных аварий и катастроф.

Анализ структуры и динамика производственного травматизма показывает, что наиболее распространенными причинами роста числа техногенных аварий являются изношенность производственного оборудования, падение технологичной и трудовой дисциплины, отсутствие необходимой нормативной базы, ослабление государственного и внутриведомственного контроля за соблюдением техники безопасности.

Законодатель Российской Федерации лишь недавно принял ряд документов, составивших нормативно-правовую основу для развития гарантий и условий реализации прав человека на благоприятную окружающую природную среду, включая как экологические, так и техногенные аспекты обеспечения безопасности.

1 Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996г. № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание Законодательства Российской Федерации . - 1996. - № 39. - Ст. 4563; Российская газета. - 1996. - 24 сентября.

140 С учетом того, что техногенно опасные факторы наносят все возрастающий вред природе, обществу, человеку и представляют реальную опасность не только на национальном, но и на транснациональном уровнях, а теоретико-методологические основы соответствующей государственной политики находятся в стадии становления, выдвигается задача законодательного закрепления комплекса мер в области обеспечения техногенной безопасности и ее практической реализации. Практическая реализация государственной политики Российской Федерации в сфере техногенной безопасности с учетом действующих международно-правовых норм подтвердит высокий статус России в качестве великой державы -постоянного члена Совета Безопасности ООН.