2.1. Теоретические основы формирования юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел

Юридическая техника может быть представлена как система соответствующих юридических средств, то есть как техника осуществления юридически значимых действий. С другой стороны, юридическую технику можно рассматривать как систему приемов, способов и методов наиболее оптимальной юридической деятельности, то есть как юридическую тактику.

Прежде чем сформулировать понятие юридической техники в нормотворческой деятельности, необходимо, на наш взгляд, обратиться к вопросу о понимании такой основополагающей категории как правотворчество. Правотворчество - важнейшее направление деятельности любого государства, основной элемент механизма правового регулирования, а также завершающая и конститутивная стадия формирования права. От правотворчества берет начало правовое регулирование и действие его механизма. Правовое регулирование общественных отношений, входящих в сферу государственно-властной деятельности, обеспечивает решение задач государственной деятельности. Нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап правового регулирования, к которому относятся правореализация и правоприменение¹.

Как отмечает Е.Е. Тонков, «являясь процессом создания правовых норм, получающих закрепление в законах и подзаконных нормативных правовых актах, правотворчество определяет объем и виды тех правовых средств, использование которых закладывает режим оптимальности как са-

1

См.: Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. М., 2008. С. 682.

мого правотворчества, так и других юридических форм государственновластной деятельности»^[127].

Правотворчество определяет объем и виды тех правовых средств, использование которых закладывает режим оптимальности как самого правотворчества, так и других юридических форм государственно-властной деятельности, определяет восприятие нормативной базы правового регулирования, ее доступность массовому сознанию людей, удобство в поиске нормативной информации и использование правовых установлений для достижения оптимального соотношения личного блага и интересов государства^{[128] [129].}

Подходы к рассматриваемой проблеме можно обозначить как узкий и широкий. Первый из них ограничен рамками отечественной правовой системы. Второй подход предполагает выход за национальные рамки, взгляд на проблему с философско-исторических и компаративистских позиций. Естественно, что неодинаковый угол зрения предполагает и разные выводы. Однако при любом подходе исследование должно учитывать влияние на правотворчество внешних факторов, которые условно можно обозначить понятием «среда обитания» .

В связи с этим можно проследить, как по мере развития правовой науки все более емким и углубленным становится определение социальной природы правотворчества. Концепция правотворчества была разработана отечественными юристами еще в советский период. Они определяли этот процесс как особую форму или вид деятельности государства, которая состоит в установлении, а также изменении или отмене правовых норм^[130].

Тем не менее, длительное время считалось, что государство знает только две общие формы правотворчества: установление государством правил поведения и санкционирование им обычаев и правил общежития.

Не соглашаясь с этим, Н.Я. Соколов утверждал, что государству присущи следующие формы правотворческой деятельности:

- правотворческая деятельность государственных органов по изданию нормативно-правовых актов;

- государственное санкционирование нормативных актов, выработанных общественными организациями;

- особая правотворческая деятельность общественных организаций, связанная с осуществлением переданных им функций государственных органов;

- непосредственное правотворчество народа^[131].

Классифицировать формы правотворчества он предлагал «либо по субъектам правотворческой деятельности, либо по процедурным порядкам и содержанию решаемых вопросов, или по тому и другому вместе»^{[132] [133].}

Правотворческий процесс нередко определяли как юридически установленную процедуру деятельности по возведению воли народа в закон, порядок формирования и закрепления этой воли в общеобязательных юридических предписаниях, упорядоченную систему стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм, а также определенный

-э

официальный порядок осуществления юридически значимых действий .

Однако такой подход к уяснению сущности правотворчества характеризовался излишней лаконичностью в ущерб содержательной точности. Поэтому уже в тот же период имели место попытки расширить понятие правотворчества и включать в него не только деятельность компетентных органов государства по созданию правовых норм, но и сам процесс формирования правовых взглядов общества^[134].

На нецелесообразность подобной трактовки правотворчества давно указывалось в литературе. Правовые взгляды как особые идеологические явления всегда возникают и развиваются еще задолго до появления правовых норм, а само формирование правовых взглядов, несомненно, предшествует правотворческой деятельности.

По мнению А.С. Пиголкина, правотворчество - это деятельность государственных органов по планированию, созданию, совершенствованию законодательства. Им выделены четыре признака правотворчества как формы государственной деятельности: деятельность государственных органов по созданию нормативных актов и совершенствованию законодательства; деятельность государственных органов протекает в плановом режиме; создание нормативных актов в результате правотворческой деятельности; совершенствование законодательства путем внесения изменений и дополнений^[135].

Д.А. Керимов отмечал, что процесс создания правовых норм находится в органическом единстве его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые, обладая определенной спецификой и своеобразием, составляют относительно законченный цикл правотворчества^{[136] [137].}

Т.В. Кашанина определяет правотворчество как деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм. Исходя из анализа действующего российского законодательства, она отмечает, что в Российской Федерации издано и действует около двух тысяч законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тысячи. Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тыс.

Т.В. Губаева определяет правотворчество через призму словесности в юриспруденции, полагая, что правотворчество на любой его стадии - это непрерывная работа коллективного речевого субъекта с текстом, со словом, которое опосредует либо конструирование концепции будущего закона или иного нормативного правового акта, либо оформление их проектов, либо обсуждение текстовых вариантов, либо фиксирует окончательную редакцию нормативного правового предписания^{[138] [139] [140] [141].}

Если, по мнению Р.О. Халфиной, правотворчество - это основное, начальное звено механизма правового регулирования , то С.С. Алексеев рассматривал правотворчество как специальную деятельность компетентных органов, завершающую процесс правообразования, в результате которой при-

-э

обретает юридическую силу и вступает в действие закон .

Понятие правотворчества охватывает государственное признание необходимости юридического регулирования, возведение назревших потребностей в действующие нормы независимо от того, выражено ли оно в едином разовом акте или в цепи следующих друг за другом операций.

Безусловно, правотворчество - важнейшее звено механизма правового регулирования общественных отношений. С помощью правотворческой формы государственной деятельности осуществляется определение сферы правового регулирования, формируется основа государственной жизни, в правовую систему вводятся методы, средства и способы юридического воздействия. Определения правотворчества, подходы к пониманию его правовой природы и места в механизме государства весьма многочисленны. Как считают некоторые авторы, если попытаться охарактеризовать данное понятие

4

одним словом, то «можно использовать такой термин, как многогранность» .

Правотворческий процесс представляет собой строго регламентированную процедуру осуществления правотворческой инициативы, рассмотрения, принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов.

Дисбаланс общественных интересов порождает конфликты и противоречия в социальной среде, поэтому от правотворчества, в конечном счете, зависит оптимальный алгоритм достижения целей деятельности органов внутренних дел - обеспечения в обществе законности и правопорядка.

Как резонно замечает Г.И. Иванец, «право представляет собой нормативное выражение согласованных интересов»^{[142] [143]. Не случайно при характеристике правотворчества обычно выделяют социально-классовый и формальноюридический аспекты. Первый из них отражает влияние на правотворчество экономических, политических, идеологических, международных и других факторов, определяющих содержание норм права. Под воздействием факторов такого рода и возникает потребность в создании (изменении или отмене) правовых норм. В этом смысле правотворчество есть форма (способ) придания общественным потребностям правовой формы.}

В теории права различают два крупных социальных процесса:

- происхождение или возникновение права;

- развитие права, когда оно уже сформировалось как целостная нормативно-регулятивная система.

Если в первом случае речь идет главным образом о самоорганизующемся начале в появлении права - правообразовании (формировании права), то во втором - об организационном начале в развитии, совершенствовании уже существующего права, об активной, сознательной деятельности государства в правовой сфере общества, что, например, А.Б. Венгеров и определял как правотворчество².

Впрочем, принимаемый закон является лишь попыткой регулирования отношений, таким образом, как это себе представляет законодатель, и только общественная практика может представить реальные доказательства того, в какой мере такое регулирование оправдало свое предназначение. Природа и содержание регулируемых отношений находятся в режиме перманентной конвергенции, в то время как законодатель не в состоянии в адекватном темпе изменять действующее законодательство.

Законодательство перегружено чрезмерным количеством новых актов, причем в среднем каждые три дня появляются два и более новых закона, некоторые из которых, в нарушение установленной процедуры, принимаются сразу в трех чтениях.

Ряд ученых также полагают, что для российского законодательства характерны отсутствие системности и противоречия между нормами различных законов; разрозненность и тематическая узость отдельных законов, недостаточное число кодифицированных актов и новых редакций законов; отсутствие некоторых концептуальных документов, обеспечивающих полноту и внутреннюю непротиворечивость целевых установок законотворческой деятельности; перенос основного акцента на «поправочное» законотворчество.

Необходимость совершенствования правотворчества не является только российской проблемой, доказательством чего служит интересная мысль, которая высказана в одном из постановлений Конституционного Суда ФРГ: «Очевидно, что при создании закона невозможно предупредить все могущие возникнуть в будущем неясности и сомнения. Однако следует требовать, чтобы законодатель с исчерпывающей четкостью выразил свою основную идею и цель своей законодательной воли»^[144].

Р. Книпер отмечает, что «законодатель подчас умышленно избирает нечеткие, общие и ни о чем не говорящие формулировки, в надежде, что позже они будут дополнены в процессе правоприменения, потому что в данной по времени ситуации парламентской расстановки сил полное решение этой проблемы невозможно»^[145].

Потребность государства в совершенствовании правотворчества вызывает оживленные дискуссии в науке (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев,

Ю.Г. Арзамасов, М.В. Баглай, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, Н.А. Власенко, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, А.В. Мицкевич, А.А. Нашиц, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Тонков, Б.Н. Топорнин, А.А. Ушаков, М.К. Юков и др.). Опубликован ряд работ, посвященных нормотворчеству и законодательной деятельности, в которых детально рассматриваются вопросы правотворчества (стадии, этапы, процедуры), правила юридической техники, анализируется качество проектов нормативных актов^[146].

Правотворчество охватывает своим содержанием и законотворческую деятельность, которая заключается в подготовке и издании представительными и законодательными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами. В процессе законотворческой деятельности принимаются, изменяются, отменяются, вносятся изменения и дополнения в федеральные конституционные законы и федеральные законы или в законы субъектов Российской Федерации.

С точки зрения С.В. Полениной, создание законодательных актов является разновидностью правотворчества. Она подчеркивает, что какие бы субъекты ни участвовали в образовании правотворческой политики, она всегда остается политикой государственной, так как в организационном аспекте действие политико-правового фактора законодательной деятельности выражается в функционировании различных элементов правовой системы, но в первую очередь системы органов государственной власти^[147].

Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций.

Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако этот нормативно-правовой дефицит был вызван не упущениями в теоретических изысканиях в сфере правотворческой деятельности (таких работ было достаточно)^[148], а другими, лежащими за пределами науки причинами.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача правоустановителя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятие поспешных, непродуманных правовых решений, так как любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан. Можно привести немалое число фактов из отечественной истории, когда наша экономика, социальная и духовная сферы пострадали от непродуманных, научно не обоснованных и грубых правовых решений.

Начальный этап в процессе правообразования - возникновение объективно обусловленной потребности в регулировании общественных отношений. Эта потребность обусловлена рядом факторов, которые выступают в качестве предпосылок формирования права и получили в литературе название правообразующих^[149].

Таким образом, правотворчество выступает как основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества, выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании (в соответствии c выявленными потребностями) новых правовых норм. Исходя из этого, мы рассматриваем правотворчество не только как специфический, требующий особых знаний и умений интеллектуальный процесс в механизме правового регулирования, связанный с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм, но и как важнейшую из юридических форм государственной деятельности.

Определенный круг авторов исследуют соотношение правотворчества и нормотворчества, в том числе, ведомственного нормотворчества^[150]. Так, по мнению Н.М. Конина, правотворчество и нормотворчество являются синонимами^{[151] [152]. Другие авторы, рассматривая нормотворчество, фактически имеют в виду ведомственное нормотворчество. Например, Л.Л. Попов раскрывает ведомственное нормотворчество в административной деятельности органов}

-э

внутренних дел . Правовые формы правотворчества связаны с установлением и применением норм права. В качестве таких форм выступают: издание нормативных актов управления; заключение административных соглашений; совершение иных юридически значимых действий.

В.О. Елеонский, исследуя нормотворчество в МВД России, дает обстоятельную формулировку ведомственного нормотворчества и вводит понятие «внутриведомственное поднормотворчество». Автор отмечает, что ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное поднормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которых ведомство выступает вовне в лице своих органов либо отдельных ведомственных представителей - должностных лиц с различным качеством «внешнего» юридического статуса^[153].

По словам Н.Н. Карташова, нормотворческая деятельность МВД России представляет собой правовую форму исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел, которая является частью, стадией процесса управления, имеющей определяющий характер. Ее назначение состоит в создании правовой основы управления - правовых норм, призванных регулировать управленческие общественные отношения. При этом нормотворческая деятельность МВД России может быть рассмотрена как особый технологический процесс, обладающий присущей только ему спецификой и включающий множество технологических способов, приемов, процедур различной направленности^{[154] [155].}

Ю.Г. Арзамасов рассматривает нормотворчество органов внутренних дел как деятельность компетентных лиц в системе МВД России, представляющая собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения³.

Достаточно часто нормотворческая деятельность отождествляется с деятельностью по подготовке (разработке) нормативных актов, их принятию. Приведенное выше обстоятельство обусловливает рассмотрение нормотворческой деятельности в собственном понимании и в широком смысле слова. В собственном смысле - это деятельность по производству (формированию) норм права, в широком понимании - это деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов^[156].

Следует отметить, что в некоторых специальных изданиях указывается, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя следующие основные направления: а) издание в пределах предоставленных полномочий нормативных правовых актов; б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц. При этом элементами нормотворческой компетенции органов внутренних дел выступают:

- установление норм права;

- изменение норм права;

- отмена норм права;

- разработка (участие в разработке) проектов правовых норм;

- подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов^{[157] [158].}

Как справедливо подчеркивает Ю.Г. Арзамасов, включение в нормотворческую деятельность органов внутренних дел подготовку министерством проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. В данном случае речь идет либо об участии МВД России в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии министерства в разработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные органы власти, значит, ее нельзя назвать чисто нор- 3

мотворческой деятельностью органов внутренних дел .

А.В. Урумов, раскрывая содержание категории «правотворческая деятельность органов внутренних дел», включает в нее не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функций органов внутренних дел, осуществляемых в различных формах. К таким формам относятся: «разработка (участие в разработке) проектов нормативных актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц; заключение международных договоров (межведомственных соглашений); подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов; толкование и систематизация нормативных правовых актов»^[159].

Следует учитывать и позицию Е.Б. Хохлова, который обращает внимание на желательность того, чтобы «нормотворческая деятельность сосредоточивалась исключительно в ведении представительного органа нашего государства, ибо издание норм права высшей судебной властью в некоторой степени ставит под сомнение принцип разделения властей, включая и систему так называемых «сдержек и противовесов»^[160].

Нормотворчество - это, прежде всего, определенная форма государственной деятельности, несмотря на то, что отдельные нормотворческие функции осуществляют органы местного самоуправления, а также различные учреждения и организации. При этом главной функцией правотворчества является именно создание нормативных актов.

Поэтому Е.Б. Хохлов предлагает «полностью исключать право нормотворчества из ведения исполнительной власти, ибо наличие этого права

-э

должно внушать не меньшие, а, пожалуй, и большие сомнения» .

Ресурс ведомственного нормотворчества может внести позитивную нагрузку только при строгом соблюдении компетенции соответствующего министерства или ведомства, отсутствии противоречия ведомственных норм большей юридической силы.

Посредством издания в пределах своих полномочий нормативного правового акта федеральный орган исполнительной власти, таким образом, совершает инициативное действие по наделению подчиненных лиц либо подведомственных органов определенными правами и обязанностями. Ведомственный акт всегда отличается четко выраженной отраслевой направленностью, зависящей от компетенции органа, который его издает. В иерархии юридических норм место этого акта производно от позиции «в табели о рангах» органа управления, который его издал. В то же время место этого акта должно подвергаться оценке с точки зрения последовательной очередности правоустанавливающих норм.

В системе отечественных нормативных правовых актов имеется целый ряд федеральных и региональных стратегий, целевых и комплексных программ, концепций, планов, которые содержат большое количество норм- целей, норм-принципов и норм, раскрывающих официальные представления о задачах и основных (приоритетных) направлениях государственной политики в различных сферах общественной жизни, урегулированных правом.

Обязательным требованием к нормативному правовому акту является его строгое соответствие характеру и компетенции государственного органа, обладающего правотворческими полномочиями. Нормативные правовые акты, право издания которых закреплено Конституцией РФ и федеральными законами за строго определенными органами, регулируют определенный вид общественных отношений, распространяют свое действие на неперсонифицированный круг лиц и органов, применяются неоднократно и действуют постоянно, независимо от исполнения.

С учетом проведенного анализа мы делаем вывод о генетической взаимосвязи юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел с выявленными юридической наукой и практикой принципами построения (определенность юридической формы, исключающая двусмысленность положений и неоднозначность формулировок; ясность и доступность юридического языка; устойчивость общепринятых терминов и выражений; компактность юридических формулировок) как совокупности требований, предъявляемых к результату их нормотворческой деятельности. В этой связи юридическая техника в нормотворческой деятельности органов внутренних дел рассмотрена, во-первых, с учетом знания особенностей юридического языка, во-вторых, с терминологической точки зрения как устранение ее излишней синонимии и логических противоречий.

Нормотворческая деятельность, являясь составной формой правотворческой деятельности, призвана через принятые нормативные правовые акты реализовать цели, задачи, функции органов исполнительной власти. На наш взгляд, правотворчество некорректно отождествлять с нормотворчеством. Данные понятия отличаются, прежде всего, субъектным составом: в правотворчестве участвуют законодательные органы как субъекты правотворческого процесса, в нормотворчестве же задействованы органы исполнительной власти, федеральные министерства, федеральные службы, государственные комитеты как субъекты нормотворческого процесса. Правотворчеством наделены законодательные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, которые принимают нормативные правовые акты в виде федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. В свою очередь, органы исполнительной власти в лице министерств, федеральных служб, наделенные нормотворчеством принимают нормативные правовые акты в виде приказов, уставов, наставлений, инструкций.

Представляется, что наделение нормотворческой функцией органов исполнительной власти обусловлено тем, что они управляют большим объемом общественных отношений, среди которых могут быть финансовые общественные отношения; земельные общественные отношения; общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и другие. По этой причине невозможно урегулировать большое количество постоянно изменяющихся общественных отношений путем издания только федеральных конституционных законов или федеральных законов, а разработка закона, его принятие и вступление в силу представлены в сложной длительной законодательной процедуре.

Как справедливо отмечает И.В. Куртяк, «нормотворческая деятельность - это более упрощенная процедура принятия нормативных правовых актов, регистрация и вступление в законную силу, оперативное реагирование на изменившиеся обстоятельства путем внесения изменений и дополнений»^[161].

Таким образом, нормотворческая деятельность, рассматриваемая нами как часть правотворчества, выступает в виде сложносоставной категории, состоящей из ряда компонентов, в том числе, и ведомственного нормотворчества. Последнее является родовым понятием нормотворчества и представляет собой деятельность должностных лиц органов исполнительной власти по разработке нормативных правовых актов, цель которых - регулирование служебных общественных отношений, не выходящих за пределы системы и структуры министерств и федеральных служб.

Функции ведомственного нормотворчества были заложены еще в первой Концепции правового обеспечения деятельности системы МВД России, которая была утверждена приказом МВД России от 23 сентября 1992 г. № 340.

В 2007 году приняты основные направления совершенствования правового обеспечения и организации деятельности системы МВД России на 20072017 гг., к числу которых отнесено повышение качества нормативноправового регулирования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск^[162].

Нормотворческая функция рассматривается при этом как деятельность по выявлению потребностей в правовой регламентации сферы внутренних дел и служебной деятельности органов внутренних дел; разработка проектов правовых актов; издание в пределах компетенции правовых актов; подготовка либо участие в подготовке проектов правовых актов, регулирующих деятельность органов (подразделений), принятие которых входит в компетенцию иных органов государственной власти; подготовка отзывов, заключений и поправок на проекты правовых актов, поступивших из других органов государственной власти.

По мнению Б.В. Россинского, в нормотворческой функции имеется крупный недостаток: нормативные акты принимаются во многом исходя из собственных интересов органа, связанных с хозяйственной деятельностью, в том числе, оказание услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам, а не из объективных потребностей улучшения исполнения данных функций в стране^[163].

Особенности нормотворческой деятельности ОВД России проявляются в специфике их статуса, субъекта, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов. Положение и статус органов внутренних дел существенно влияют на особенности их нормотворческой деятельности. Так, от места и роли нормотворящего органа в системе федеральных органов исполнительной власти зависит место и роль нормативного акта, т.е. его юридическая сила^[164].

Статус федерального органа исполнительной власти определяет нормативный акт МВД России как подзаконный акт в системе иерархических отношений, который принимается на основе и в целях исполнения закона в соответствии с актами Президента и Правительства РФ. От вида и характера соответствующего органа исполнительной власти зависит порядок принятия подзаконных нормативных правовых актов. Данные акты органов, дейст- вующих на началах единоличного руководства (например, МВД) принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица^[165]. От правового статуса ОВД зависит и форма принимаемых нормативных актов. На МВД, как на федеральный орган исполнительной власти, распространяется действие постановления Правительства Российской Федерации, утвердившего Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации^{[166] [167], где предусмотрено издание нормативных актов в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания), не должны носить нормативный правовой характер.}

Особенность нормотворчества ОВД определяет и их субъектный состав, который зависит от режима нормотворческого процесса. В режиме единоначалия круг субъектов принятия конкретного нормативного правового акта ограничивается одним лицом (моносубъектное нормотворчество). В режиме коллегиальности круг субъектов принятия нормативного правового акта расширяется (полисубъектное нормотворчество). В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации, МВД Российской Федерации разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской

-э

Федерации, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел .

Министр внутренних дел в соответствии с данным Указом разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел. Министр издает нормативные правовые акты по всем вопросам, относящимся к компетенции МВД России, министром подписываются (утверждаются) нормативные правовые акты, издаваемые министерством совместно или по согласованию с иными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями.

В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нормативной правовой основы деятельности ОВД является одной из основных задач министерства. Согласно данному Положению, важной функцией министерства является осуществление нормативного регулирования своей деятельности и оказание ОВД практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы. МВД России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и Правительству РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. При этом, министру предоставлено право издавать нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, заключать международные договоры РФ межведомственного характера в установленной сфере деятельности. Важным основанием для издания министерством нормативных актов являются соответствующие предписания об этом, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Таким образом, министерство может издавать нормативные правовые акты не только по вопросам, в отношении которых такое право прямо предусмотрено, но и для осуществления любых функций, входящих в компетенцию МВД. Данное положение подтверждается и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, где указывается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в полномочиях органов, представляющих своеобразную правообязанность, которая подлежит реализации в публичных интересах^[168]. В связи с этим некоторые авторы обоснованно считают, что «нормотворческие полномочия МВД России в принципе почти совпадают с его компетенцией»^{[169] [170].}

Т.Н. Воронина полагает, что «понятие «нормотворческие полномочия» и «нормотворческая компетенция» можно использовать как тождественные, рассматривая нормотворческую компетенцию как некоторую часть общей компетенции» . В юридической науке полномочия рассматриваются как составная часть (элемент) компетенции и правового статуса органа^[171], поэтому в принципе с данным положением можно согласиться.

Особенности юридической природы нормативных правовых актов OBД заключаются в следующем. Нормативные правовые акты ОВД относятся к ведомственным актам. Для ведомственных актов характерны специфические признаки:

- это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией;

- это подзаконные акты в системе иерархических отношений; которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, других вышестоящих органов;

- это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованы строго определенному кругу лиц и организаций;

- это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов;

- это акты, содержащие как правовые нормы, так и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов^[172].

Ведомственные акты дают возможность использовать правовую форму для повышения действенности и эффективности руководства, обеспечивают связь политики государства в сфере внутренних дел и исполнительной деятельности ОВД. Одним из обязательных элементов юридической техники при этом является совокупность правил и требований, предъявляемых к оформлению правового акта.

Так как нормативный правовой акт является средством регулирования общественных отношений, то он должен быть обращен не к чувствам и воображению лиц, а к воле и разуму. Язык является непосредственным средством выражения нормы права. Норма права, выраженная в нормативном правовом акте, предписывает субъектам нормотворчества правила поведения при разработке данного акта и меры принуждения в случае нарушения нормы права. Язык права - это выражение воли не индивидуального лица, а воли государства в лице органа исполнительной власти.

По мнению А.С. Пиголкина, язык права должен быть четким и компактным^[173]. Четкость и компактность - это выражение юридической терминологии в нормативном правовом акте, это точность и краткость изложения норм права. Особенность языка в нормотворчестве заключается в правильности и четкости изложения материальных и процессуальных норм права и одновременном использовании правил русского языка. Язык права, таким образом, отличается от иных языков, например, технического языка, медицинского языка, архитектурного языка и т.д. Язык права должен быть изложен в нормативном правовом акте в простой форме, чтобы можно было его запомнить и воспроизвести. Простой и легкий для восприятия язык права - это показатель высокой культуры нормотворчества.

Вместе с тем, не каждый термин является юридическим. В проектах нормативных правовых актов применяются только те термины, которые являются общепринятыми. В случае необходимости используются разработанные научным сообществом юридические или специальные термины.

В частности, термины, используемые в проекте нормативного правового акта, должны употребляться в проекте только в одном значении и в соответствии с терминологией, принятой в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Исключением являются случаи, когда самим проектом нормативного правового акта предусматривается изменение ранее принятой терминологии. В случае необходимости использования в проекте нормативного правового акта малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов в тексте документа должно быть их развернутое определение.

Юридическую технику в нормотворчестве органов внутренних дел следует рассматривать в двух плоскостях. Первая плоскость подразумевает знание юридического языка, а вторая - понимается с терминологической точки зрения как избавление от излишней синонимии, логических противоречий при формировании нормы права МВД России.

Юридический язык - это государственный язык, на котором создаются нормативные правовые акты органов внутренних дел. Г осударственный язык закреплен в нормах ст. 68 Конституции РФ и федеральном законе РФ «О государственном языке Российской Федерации»^{[174] [175] [176], законе РФ «О языках народов Российской Федерации» .}

В юридической литературе сложилось два подхода к пониманию юри-

-э

дического языка. Одна группа авторов, их представляют Н.И. Хабибулина , Н.Н. Иванина, считает, что юридический язык - это язык не литературного характера, язык права. «Для юриста же язык законодательства - словесная оболочка - прежде всего средство, способ поиска оптимального закрепления в правовой норме определенного мерила (масштаба) поведения, направленного на регулирование общественных отношений»^[177].

Другая группа, в нее входят Б.В. Дрейшев, В.Б. Оксамытный, А.С. Пиголкин^[178], считают, что юридический язык - это язык юридических конструкций и правил оформления нормативных правовых актов.

По нашему мнению, юридический язык - это не литературный язык, а деловой язык права. Там, где литературный язык обозначает события или действия красочно, ярко, деловой язык права обойдется одним, но четко определенным термином или понятием. Для делового языка права характерным является законодательное закрепление смыслового значения того или иного понятия. В этой связи ученые обращают внимание на языковый элемент и отмечают «необходимость» применения способов унификации языковых форм, их стандартизации, документальных оборотов, словосочетаний. Деловой язык права предельно точен, так как приходится оперировать юридическими терминами или юридическими определениями. Юридический термин (от лат. terminus- граница, предел), т.е. слово или словосочетание, обеспечивающее определенность и четкость. Деловой язык нормативных правовых актов МВД России - это совокупность правил, грамматических, логических и иных приемов и способов, определяющих понятийное содержание нормативных правовых актов.

Следовательно, норма права нуждается в таких языковых средствах, которые точно обозначают правовые дефиниции, грамотно выражают мысли при нормотворческой инициативе должностных лиц МВД России. Для того чтобы достичь целей нормотворческой деятельности, нормативные правовые акты должны быть безупречными как по содержанию, так и по форме. Поэтому правоведы разработали правила юридического языка.

А.С. Пиголкин к правилам юридического языка относит: литературный стиль языка при соблюдении всех грамматических правил; компактность и четкость языка; стабильность правовой терминологии; единство юридической терминологии^[179].

Н.И. Хабибуллина предложила следующие правила языка: прямой порядок слов в предложениях; использование, как правило, констатирующих, повествовательных и утвердительных предложений; ясность и простота языка; буквенная нумерация^{[180] [181].}

В юридической литературе имеется иная точка зрения на правила юридического языка. В.В. Оксамытный считает, что язык должен состоять из следующих правил: грамматических; правовой полисемии; правовой синонимии; правовой антонимии; иноязычной лексики; профессиональной лекси-

-э

ки; правовой аббревиатуры .

Исходя из анализа высказанных в юридической литературе мнений, можно определить правила юридического языка нормативных правовых актов МВД России. К таким правилам юридического языка относятся грамматическая определенность, точность и ясность, правовая полисемия, правовая аббревиатура.

Нормативные грамматические предложения как основная языковая единица текста нормативных правовых актов органов внутренних дел образуется из слов или словосочетаний, подчиненных внутренним закономерностям текста. При этом предложения могут являться констатирующими, повествовательными или утвердительными.

Правовая полисемия предполагает уточнения мысли законодателя и выражается в многозначности одного слова на основе их связи или схожести. Нормативный правовой акт органов внутренних дел может быть представлен в виде административного акта, подзаконного нормативного акта, устава, приказа, инструкции, директивы.

Правовая синонимия, учитывая взаимозаменяемость слов и словосочетаний, обогащает юридический язык в нормативных правовых актах органах внутренних дел и детализирует волю законодателя. С учетом требований точности юридического текста и для его единообразного понимания и применения важно обращать внимание на тот факт, что в правотворческой деятельности органов внутренних дел недопустимо использование квазисино- нимов^[182].

Правовая антонимия основана на использовании противоположных по значению слов, например, «право» и «обязанность».

Правовая аббревиатура представляет собой сокращения, образованные от первых бук слов, входящих в словосочетания. В органах внутренних дел правовая аббревиатура используется во многих нормативных правовых актах. Она экономит слова и удобна для произношения, например, МВД России, ОВД, УВД, ГУВД.

Юридические конструкции предполагают стремление к точному обозначению различных юридических терминов, а также словообразовательные процессы в языке нормотворчества органов внутренних дел.

Юридический язык в нормотворческих отношениях должностных лиц МВД России заключается в том, что многие юридические термины, в том числе и оценочные понятия, составлены как языковый стандарт, например, «принятие к своему производству». Специфичен в юридическом языке порядок слов в отдельных словосочетаниях: «руководитель аппарата министра», «производство по делу об административном правонарушении», наряду с этим вариантом употребляется и нормативный «производство дела».

Еще одна особенность юридического языка в нормотворческих отношениях должностных лиц МВД России в своеобразном употреблении однородных членов предложения - слов, обозначающих сопоставимые понятия, соединенные сочинительной связью и отвечающие на один и тот же вопрос. В тексте федерального закона они выполняют уточняющую функцию. Специфичным является то, что в качестве однородных членов могут соединяться слова, называющиеся неоднородными, т.е. несопоставимые понятия или являющиеся разными членами предложения.

В многочисленных нормативных актах органов внутренних дел достаточно часто встречаются соединения слов в качестве однородных членов: «на основании и во исполнение», «сроки и в порядке», «в размере, в сроки и в порядке», «по основаниям и в порядке». Следует обратить внимание, что зачастую происходит соединение сочинительной связью слов, которые не являются однородными членами, к тому же у них имеется разная грамматическая основа, например: «на основании» - в предложном падеже, «во исполнение» - в винительном падеже и т.д., что является отступлением от литературной нормы.

Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующие основные выводы, которые конкретизируют научные основы формирования юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел.

Правотворчество как многогранная юридическая категория исследуется многими представителями различных научных школ. Научные исследования правотворчества существовали в советский период и не прекращаются в настоящее время. На основе анализа различных точек зрения, приходим к выводу о том, что правотворчество - это элемент механизма правового регулирования, целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых предписаний в соответствии с назревшими потребностями социума в целях его дальнейшего государственноправового развития.

Правотворчество включает в себя как само по себе нормотворчество, так и ведомственное нормотворчество. Рассматривая нормотворчество как свое рода синоним правотворчества, не следует их отождествлять. Отличие правотворчества от нормотворчества заключается в субъектном составе. В правотворчестве участвуют законодательные органы как субъекты правотворческого процесса. В нормотворчестве же участвуют органы исполнительной власти, федеральные министерства, федеральные службы, государственные комитеты как субъекты нормотворческого процесса.

Под нормотворчеством органов внутренних дел следует понимать осуществляемую на компетенционной и делегированной основе, в рамках полномочий, протекающую в определенном организационно-правовом порядке деятельность уполномоченных субъектов в системе Министерства внутренних дел России по созданию, изменению и отмене ведомственных нормативных правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия.

Основополагающее значение для оформления нормативных правовых актов МВД России и (ОВД в частности) имеет, прежде всего, юридическая техника, включающая технические нормы права.

Юридическая техника - это система принципов и технических правил оформления нормативных правовых актов. К принципам юридической техники следует отнести: определенность юридической формы, исключающая двусмысленность положений, неоднозначность формулировок; ясность и доступность юридического языка; устойчивость общепринятых терминов и выражений; компактность юридических формулировок.

Юридическая техника в нормотворческой деятельности МВД (и ОВД в частности) - это система технических норм, основывающихся на нормативных правовых актах МВД России, по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимальное и полное регулирование общественных отношений.