§ 2. Деятельность по ликвидации причин правоприменительных ошибок сотрудников органов внутренних дел

Важнейшее значение для предотвращения правоприменительных оши­бок сотрудников органов внутренних дел имеет деятельность по ликвидации причин ошибок, сведению к возможному минимуму негативного воздействия неустранимых причин на правоприменительный процесс в органах внутрен-

* них дел.

*

должны быть следующие:

1. Совершенствование нормативной базы.

Совершенствование законов и подзаконных актов, как тех, нормы кото­рых применяется, так и тех, которые регламентируют правоприменение, должно осуществляться как с содержательной, так и с внешней, формальной стороны - устранение противоречий, точность, ясность формулировок и т. п. Пять процентов опрошенных нами сотрудников-правоприменителей посчита­ли именно совершенствование законодательства важнейшим направлением

* борьбы с правоприменительными ошибками сотрудников органов внутрен­

них дел.

Законодательная регламентация правоприменительного процесса в ор­ганах внутренних дел должна быть безупречной, обеспечивающей эффектив­ность и безошибочность применения права. На наш взгляд, не может быть подвергнуто сомнению то обстоятельство, что "четкость нормативного пред­писания всегда является залогом успешной правоприменительной деятельно­сти".¹

Все нормативно-правовые акты, имеющие отношение к правопримени­тельной деятельности в органах внутренних дел, должны иметь единооб-

Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. с. 14.

-97 -

9 разные понятия, термины, принципы - быть согласованными между собой /т.

е. должно имегь место единообразие юридических формулировок, термино­логии/.

Необходима максимальная точность языка. Поскольку ошибочное тол­кование нормативно-правового акта, приводящее к ошибке при применении права, может быть вызвано неясностью терминологии, было бы целесообраз­но, чтобы во всех основополагающих для органов внутренних дел актах /уголовно-процессуальный кодекс, кодекс об административных правонару-

* шениях и т.

*

щие общераспространенного употребления, либо употребляемые в ином смысле по сравнению с общепринятым. В отношении оценочных понятий Т. В. Кашенина предлагает. "В целях обеспечения строгого и единообразного понимания норм права закрепить нормативно тот или иной стандарт оценоч­ного понятия, зафиксировать существенные признаки последнего”.¹

Нужно стремиться к максимальной ликвидации пробельности. Норма­тивные акты, регламентирующие деятельность сотрудников в данной сфере, должны содержать детализированный порядок решения по возможности всех

» вопросов правоприменительной практики. В этих актах должны быть четко

установлены пределы усмотрения сотрудника-правоприменителя - что может зависеть от усмотрения конкретного работника органов внутренних дел, а что должно разрешаться на уровне нормы.

Еще в 1977 году В, В, Лазарев предложил, учитывая, что в основных чертах правоприменительный процесс одинаков и меры ответственности за ненадлежащее осуществление правоприменительных функций тоже одинако­вы, разработать и принять особый нормативный акт "Основные начала

Кашенина Т. В. К вопросу об оценочных понятиях в советском праве // Проблемы при­менения советского права. Свердловск, 1973. Вып. 27. с. 164.

98

*• правоприменительной деятельности в СССР". По мысли ученого, этот акт

законодательно закрепил бы все общие и принципиальные вопросы решения юридических дел, устранил бы пробелы, способствовал бы унификации зако­нодательства и в итоге способствовал бы повышению эффективности право­применительной деятельности. ^[47] Как представляется, это предложение не ут­ратило своей актуальности и поныне. Но поскольку правоприменение в органах внутренних дел имеет свою специфику, помимо принятия такого за­кона, целесообразным, на наш взгляд, было бы издание специального приказа

* министра внутренних дел, который стал бы своеобразным "кодексом право-

применения" для органов внутренних дел.

Кроме этого, нужно исследовать правоприменительную практику на ш предмет выявления связей между правоприменительными ошибками сотруд­

ников органов внутренних дел и упущениями, неточностями, погрешностями законодательства. Необходимо проанализировать те нормы, которые вызы­вают при их применении наибольшие трудности у сотрудников, создающие опасность совершения правоприменительной ошибки, и дать этим нормам официальное /лучше всего, конечно, аутентичное/ толкование. Определенной инициативы можно ожидать и от самих сотрудников органов внутренних дел.

Обнаруживая в процессе осуществления правоприменительной де­ятельности те или иные недостатки нормативного материала, его не-

-99-

*• совершенство, они должны изыскивать способы информирования нормотвор­

ческих органов. Для этого целесообразно было бы, на наш взгляд, в каждом управлении внутренних дел субъекта федерации создать накопитель предло­жений сотрудников-правоприменителей по совершенствованию нормативно­правовых актов. Ведь именно конкретному правоприменителю яснее видятся недостатки и тех норм, которые он применяет, и тех, что регламентируют правоприменительный процесс. Любой сотрудник, творчески осмысливаю­щий то, чем он занимается, должен иметь возможность изложить в письмен-

* ном виде свои предложения. Таковые, несомненно, появятся, если этот со-

трудник будет уверен, что с ними обязательно ознакомятся и в министерстве внутренних дел и в других нормотворческих органах. Соответствующие предложения регулярно /например один раз в несколько месяцев/ могли бы направляться в министерство, анализироваться, обобщаться и передаваться в Государственную Думу, другие органы, обладающие правом законодательной инициативы.

» менительную практику. Изменения в законодательстве могли бы снизить на

определенный процент количество правоприменительных ошибок сотрудни­ков органов внутренних дел.

2. Совершенствование профессионального отбора.

Профессиональный отбор сотрудников-правоприменителей состоит в научно обоснованном выявлении соответствия личных качеств сотрудника, собирающегося заниматься правоприменением, требованиям, предъявляемым к нему этой профессией.

Поскольку ранее было признано, что качество правоприменительной деятельности в немалой степени определяется способностями человека, его в» психическими и интеллектуальными свойствами, то для того, чтобы снизить

w процент правоприменительных ошибок сотрудников, необходимо принимать

100

• на службу в органы внутренних дел лиц, отвечающих определенным требова­

ниям. Сейчас уже не та ситуация, что несколько лет назад, когда молодежь не хотела идти в органы внутренних дел. Высокие конкурсы в учебные заведе­ния МВД, укомплектованность подразделений в крупных населенных пунк­тах свидетельствуют о том, что органы внутренних дел в настоящее время не испытывают острого дефицита сотрудников /конечно, так пока не везде, но общая тенденция налицо/. Причин тому несколько: усиление безработицы вне системы МВД, более-менее стабильный заработок, льготы и т. п. Кроме того, резко увеличилось количество вузов МВД в стране, а это даст в ближайшем

'«

будущем новый приток профессионально образованных кадров в органы внутренних дел.

Все вышесказанное позволяет органам внутренних дел гораздо жестче подходить к отбору своих сотрудников: если есть из кого выбирать, появля­ется возможность выбрать лучших. Вся работа по подбору кадров должна быть направлена на то, чтобы те, кто в силу разных причин неспособны к осуществлению качественной, безошибочной правоприменительной деятель- ности, не попали в соответствующее подразделение.

* ных способностей вовсе не означает, что эти люди вообще не могут найти се­

бе применения ни на одном направлении деятельности органов внутренних дел. Они могут работать в другой сфере - там, где эти сотрудники не будут выполнять функции правоприменителя.

Начинать профессиональный отбор необходимо с приема в вузы МВД. Для того, чтобы были отобраны действительно лучшие, нужно, на наш взгляд, внести некоторые изменения в порядок приема:

Во-первых, необходимо ликвидировать институт ’'брони" регионов. Ре­зервирование мест за определенной областью, республикой, конечно, позво­ляет подготовить какое-то количество кадров для этих регионов. Но что это

< органов внутренних дел зачастую должен остановить свой выбор на одном из

нескольких возможных вариантов решений. В этих случаях требуется прояв­ление решительности. В этой связи Л. К. Суворов пишет: "Трудно переоце­нить роль волевого начала правовой культуры работников органов внутрен­них дел для достижения объективной истины в правоприменительной деятельности, которая зачастую носит характер острой борьбы психологии, интеллекта, воли, нравственных принципов должностных лиц органов внут­ренних дел, с одной стороны, и лиц, заинтересованных в выгодном для них исходе дела, с другой.” ¹

Значит, способность противостоять давлению заинтересованных лиц

»______________________

¹ Суворов Л. К. Указ. соч. с. 35.

108

« также важна для предотвращения умышленных ошибок сотрудников-пра­

воприменителей.

Эмоциональная устойчивость позволит работнику органов внутренних дел адекватно оценивать обстановку, верно анализировать фактические дан­ные в экстремальных условиях. Кроме того, это качество делает сотрудника не столь зависимым от негативной психологической атмосферы в коллективе, в котором он работает, неприязненных отношений с начальством, коллегами, служебных неудач и жизненных неурядиц, т. е. позволяет в определенной

* степени "погасить" и снизить интенсивность воздействия внешних, "фоновых

«I

причин" на качество принимаемых им в процессе осуществления правопри­менительной деятельности решений.

В нестандартных ситуациях от правоприменителя требуются наблюда­тельность, эрудиция и воображение, интуиция, позволяющая "увидеть" скры­тую от внешнего восприятия связь между событиями и явлениями. В общем, оценка роли воображения и интуиции в правоприменении не однозначна. Так, М. С. Строгович полагает, что интуиция и воображение в следственно­судебной деятельности ведут субъекта расследования к заблуждению, "под-

« мене логических аргументов фантазированием".¹ С другой стороны, особое

значение воображения для правоприменительной деятельности, как представ­ляется, существует. .Эти качества /интуиция, воображение/ незаменимы в си­туации ограниченности необходимых знаний по делу, неполноты фактиче­ских данных по делу об отдельных обстоятельствах.

Качество правоприменения определяется во многом опытом сотрудни­ка. В. Г. Лихолоб отмечает, что "профессиональный опыт обобщает правовые знания, их навыки, умения, помогает ориентироваться в доказательственной информации, осуществлять из нее отбор всего необходимого для правильного

* ¹ См,: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1958. с. 346.

- 109-

» і

* разрешения конкретного юридического дела". И еще: "Профессиональный опыт имеет важное значение для правильного видения тех фактических об­стоятельств дела, которые являются наиболее значительными и существен­ными".^{[50] [51]}

Ранее уже были изложены преимущества опыта правоприменителя. Со­ответственно, для того, чтобы в конкретном подразделении улучшить качест­во правоприменительной деятельности, всегда следу ет отдавать предпочтение при подборе кадров в основном лицам, обладающим таким опытом. В отно­шении же молодых специалистов, как представляется, следовало бы учредить институт "наставничества" более опытных коллег-правоприменителей над менее опытными. Д. К. Коновалов рассказывает о соответствующем опыте в полицейских подразделениях США: "К новобранцу прикрепляется один - два опытных работника на срок от полутора до двух лет, которые на этот срок становятся их как бы духовными отцами".’ Думается, что подобный опыт достоин того, чтобы он был внедрен в наших органах внутренних дел. Опыт­ные работники помогут адаптироваться молодым сотрудникам к новым, не-

* привычным условиям, развить необходимые для правоприменителя профес-

* сиональные установки, качества, нормы поведения, помогут увидеть реальный мир правоприменения в органах внутренних дел. Правда, сущест­вует определенная опасность, что вместе с полезным опытом "наставники" могут передать и отрицательный /способствовать, например, деформирова­нию правосознания молодых сотрудников, развитию определенных негатив­ных свойств и привычек/. Такую опасность можно нейтрализовать умелым подбором "наставников" - не только самых опытных, но и отвечающих высо-

по

*• ким нравственным и культурным требованиям сотрудников, таких, Которые

смогут противодействовать влиянию факторов, вызывающих деформацию правосознания неопытных правоприменителей. Такое общение позволит мо­лодым сотрудникам легче справляться с психологическими трудностями, рас­считывать на моральную поддержку в сложных ситуациях, постоянно появ­ляющихся при осуществлении правоприменения в органах внутренних дел. Наставничество, консультации с более опытным коллегой, по мнению 4% со­трудников-правоприменителей из числа опрошенных, могли бы улучшить ка-

* чество применения права в органах внутренних дел. Они считают, что необ-

ходимо повысить уровень требований при отборе кандидатур на соответствующие должности, чтобы не допускать случайных людей к право­применительной деятельности. В частности, опрошенные сотрудники счита­ют, что должность правоприменителя может замещать только лицо с юриди­ческим образованием.

3. Профессиональная подготовка.

Профессиональная подготовка правоприменителей представляет собой

_# целенаправленное формирование профессионально необходимых для безоши-

'< бочного правоприменения качеств и навыков. Она необходима, так как нали­

чие у сотрудников соответствующей профессиональной квалификации - обя­зательная предпосылка качественного применения права. Это направление деятельности по ликвидации причин правоприменительных ошибок сотруд­ников органов внутренних дел большинство из опрошенных нами сотрудни­ков-правоприменителей считают важнейшим. 37 % опрошенных полагают, что многие проблемы можно решить с помощью специального обучения, по­вышения образовательного уровня, тем самым и квалификации. Еще 28 % опрошенных полагают, что необходимо пересмотреть и изменить организа­цию профессиональной подготовки. Эти сотрудники убеждены, что сущест-

« вующая система формальна и неэффективна. В рамках служебной подготов-

л ки, например, по их мнению, следует объяснять особенности применения тех

- Ill -

*• или иных правовых норм, больше изучать нормативные акты, необходимые

для работы, разбирать конкретные ситуации.

В настоящее время профессиональная подготовка сотрудников органов внутренних дел - правоприменителей имеет следующие уровни:

Первый - специальное обучение в вузе /в первую очередь системы МВД/. Будущий правоприменитель должен получить определенный набор и систему знаний уже в высшем образовательном учреждении. Особенно важно уже в вузе специально изучать особенности правоприменения в той сфере де-

* ятельности органов внутренних дел, где будет специализироваться кон­кретный сотрудник, а не просто правоприменение в органах внутренних дел. С того момента, как слушатели в вузах МВД будут окончательно распределе­ны по направлениям деятельности органов внутренних дел, для них можно ввести специальный курс, посвященный особенностям правоприменения на том участке этой деятельности, где придется работать тем или иным слуша­телям. В рамках этого спецкурса необходимо не только знакомить слушате­лей с основами правоприменительной деятельности в определенной сфере, способами и приемами ее осуществления, но и обязательно прививать им на-

* выки правоприменения - умение самостоятельно применять правовые нормы к конкретному случаю с соблюдением всех требований материального и про­цессуального закона. Слушатели должны освоить приемы и навыки толкова­ния нормативных актов, правила установления фактических обстоятельств для типичных ситуаций /усвоить, какие именно факты необходимо выяснить в первую очередь/, правила юридической квалификации. Целесообразно было бы проводить такие занятия в форме практикумов, деловых игр, где отраба­тывались бы конкретные ситуации. Такой спецкурс непременно должен включать в себя и вопросы, связанные с правоприменительными ошибками - рассмотрение типичных ошибок и изучение средств их предотвращения. За-

« нятия должны быть максимально приближены к условиям реальной практи­ці ческой деятельности будущего правоприменителя. Слушатели могут само-

112

*

• стоятельно анализировать акты применения права, оценивать их законность и обоснованность, выявлять правоприменительные ошибки, объяснять их при­чины. Кроме того, в ходе практических занятий, согласно заданным услови­ям, слушателями "выносились” бы акты применения права. Преподаватель /а это, разумеется, должен быть человек с богатым опытом правоприменения в данной сфере/ контролировал бы соблюдение всех процедурных, формальных правил вынесения определенных актов применения права, анализировал по существу его содержание - насколько предложенный слушателями вариант

* целесообразен в данной ситуации. Такое обучение, несомненно, помогло бы

будущим правоприменителям в их практической деятельности.

После окончания вуза профессиональная подготовка может осу­ществляться по трем направлениям:

1/ Самостоятельная работа над повышением своего профессионального уровня. Невозможно добиться высокого профессионального уровня квалифи­кации в сфере правоприменения, не занимаясь постоянно самоподготовкой, самосовершенствованием, изучением специальной литературы, позитивного опыта других правоприменителей и т. п. Для того, чтобы сотрудник органов и внутренних дел мог повышать свой профессиональный уровень, необходимо

надлежащим образом организовать его работу, рационально распределить на­грузку с тем, чтобы у него было время не только для восстановления своих

сил, но и для самоподготовки в спокойной обстановке.

2/ Систематическое повышение квалификации во время осуществления правоприменительной деятельности - в ходе стажировок, занятий в школах повышения мастерства, на факультетах повышения квалификации и перепод­готовки. Соколов Н. Я. предлагает, чтобы обучение специалистов - юристов в институтах и на курсах повышения квалификации завершалось бы их атте­стацией, при которой учитывался бы уровень их знаний.¹ По нашему мнению,

• ___________

¹ Соколов Н. Я. Опыт конкретно-социологического исследования профессионального правосознания // Советское государство и право. 1985. №3. с. 39.

- 113 -

• такая мера будет способствовать улучшению качества обучения в рамках по­вышения квалификации правоприменителей.

3/ Профессиональная подготовка в системе специальной служебной подготовки, организуемой руководством. Руководитель должен надлежащим образом организовать служебную подготовку правоприменителей, чтобы она не превращалась в формальность, обязательное мероприятие, не приносящее никакой пользы. На служебной подготовке правоприменители должны зна­комиться с новыми законами и подзаконными актами, которые им предстоит

е

применять, с изменениями в требованиях норм права, регламентирующих правоприменение, анализировать текущую правоприменительную практику, прохождение дел в судах, случаи признания ошибочными тех или иных актов применения права, как сотрудников данного подразделения, так и других, де­литься опытом.

4. Следующим фактором, способным существенно уменьшить количе­ство правоприменительных ошибок в определенном подразделении, является обладание его начальником соответствующими деловыми качествами. Руко- водитель в отношении своих подчиненных-правоприменителей осуществляет

* два вида управления: процессуальное и организационное. Процессуальное

управление может производиться им только в строго определенных формах и рамках - оно жестко регламентировано законодательством. Юридические возможности воздействия на правоприменительную деятельность своих под­чиненных позволяют начальнику контролировать в определенной /пусть не­большой/ степени применение права сотрудниками. Организационное руко­водство может оказывать влияние на правоприменение сотрудников косвенным путем, например, через правильное или неправильное распределе­ние начальником функциональных обязанностей среди правоприменителей, проведение на должном или низком уровне мероприятий по повышению ква-

• лификации подчиненных и т. п. Начальник соответствующего подразделения

• должен рационально организовать правоприменительную деятельность своих

114

*♦ подчиненных - равномерно распределять нагрузку между ними, обеспечить

всем необходимым для качественного, безошибочного применения права /специальная литература, технические средства и т. д./, регулировать работу своих подчиненных таким образом, чтобы у них оставалось время и для от­дыха и для повышения своего профессионального уровня. Начальник соот­ветствующего подразделения должен правильно провести расстановку кадров своих подчиненных - с учетом деловых качеств, склонностей, характера. Учитывая то обстоятельство, что многие сотрудники /особенно не обладаю-

* щие достаточным опытом правоприменения/ часто обращаются к непосредст- венному начальнику за разъяснениями по поводу применяемых норм, просят совета по вопросам квалификации, толкования нормы права, руководитель, возглавляющий коллектив правоприменителей, должен быть юридически грамотен, хорошо информирован, ориентироваться в законодательных актах соответствующей отрасли права, обладать необходимыми знаниями, в том числе особенностей оформления определенных актов применения права.

От руководителя во многом зависит морально-психологический климат в коллективе правоприменителей. Он может поддерживать здоровую психо-

* логическую обстановку, предупреждать профессиональную деформацию сво­их подчиненных, или, наоборот, пристрастными, некомпетентными дей­ствиями, неоправданно жестким стилем руководства создавать атмосферу нервозности, напряжения в коллективе, что, конечно, не благоприятствует осуществлению сотрудниками применения права без ошибок. Руководитель должен оперативно и адекватно реагировать на меняющуюся обстановку - к тем, кто часто совершает правоприменительные ошибки применять соответ­ствующие меры - не оставлять безнаказанными, а за безошибочную, качест­венную деятельность - поощрять сотрудников. Он должен использовать раз­нообразные формы и методы поощрения работников внутренних дел с тем,

4 чтобы создать в этом коллективе мотивацию службы, стремление к добросо-

4 вестности и профессионализму. И, наконец, от начальника во многом зависит

- 115 -

и профессиональный рост его подчиненных /он может организовывать специ­альные занятия по изучению передового опыта правоприменения, семинары и т. п./.

116