§3. Парламентські поліархії зі спадковим главою держави

До держав зі згаданим підвидом поліархічної форми правління, на нашу думку, належать Великобританія, Бельгія, Данія, Іспанія, Нідерланди. Люксембург, Ліхтенштейн, Монако, Норвегія, Таїланд, Швеція, Японія та ін.

парламенту, парламентське єдиновладдя”. В історії такі приклади були, але в сучасних перелічених державах такого немає, оскільки у їх системах вищих органів законодавчої й виконавчої влади парламент, хоч і відіграє провідну роль, не є монополістом усієї державної влади. Тобто ні в цьому сенсі, ні в тому, який зазвичай вкладають у цю назву — “держава на чолі з монархом”, ці держави, на нашу думку, не можуть бути визначені саме як монархії.

Це зумовлено, по-перше, тим, що вони належать до розряду розвинутих (і насамперед у політико-правовому відношенні) країн, система державної влади котрих побудована на основі такого ключового конституційного принцип}', як поділ влади. Цей принцип є антиподом єдиновладного (монархічного) принципу й одночасно із ним існувати не може. Іншими словами, монархія заснована на поділі влади, як ми вже говорили, — це нонсенс.

По-друге, це пояснюється тим, що на чолі цих держав стоїть уже не монарх, а лише глава держави, який втратив тогочасний свій правовий статус єдиного правителя, самодержця й перетворився на один із вищих і найбільш слабких державних органів у системі влади цих країн. З монархічних елементів зберігся колишній порядок заміщення поста глави держави шляхом його наслідування, котрий певною мірою відображає специфіку цієї групи держав із парламентською формою правління.

В основу цього порядку престолонаслідування покладено право першорідства, згідно з яким наслідує найстарша особа з так званої старшої лінії правлячої династії. Історично склалися три основні системи престолонаслідування. За салічною, або агнатичною системою, наслідування здійснюється тільки чоловіками. Серед розвинених країн така система в наші дні прийнята лише в Японії. За кастильською, або когнатичною, перевага віддається чоловікам, хоча, якщо таких спадкоємців немає, припускається наслідування престолу й жінками (“старший брат виключає старшу сестру”). Саме ця система упродовж XX ст. була прийнята в більшості європейських країн, що засвідчило модернізацію їх суспільного й державного ладу. Австрійська, або змішана, система зумовлює наявність такого права у жінок лише в гому випадку, коли відсутні законні претенденти на престол чоловічої статі. Відповідна система характеризувала державшій лад Російської імперії, починаючи з кінця XVIH ст.

Окрім зазначених систем престолонаслідування, використовуються й інші: “шведська” — у Швеції з 1980 р. престолонаслідування здійснюється за правилом “старший брат не виключає старшу сестру”, тобто чоловік і жінка використовуються однаковими правами; “мусульманська”, характерна для неоабсолютних монархій арабського сходу, та “племінна”, коли король розглядається як головний вождь племені (Африка)^40>. Остання, окрім дуалістичного Свазіленду, використовується в Лесото — державі, форму правління котрої, за юридичними ознаками, можна схарактеризувати як поліархію зі спадковим главою держави. За звичаєвим правом цієї країни, у разі смерті короля його наступник “обирається” колегією вождів племен ⁴⁰⁶. З обранням пов’язана також своєрідна процедура заміщення поста глави держави в Малайзії, яку нерідко в державознавчій літературі визначають як “виборчу монархію”. Її глава — верховний правитель федерації (Ієнг ді Пертуан Агонг) “обирається” на 5 років, Радою правителів — органом, що складається з глав суб’єктів федерації (штатів): 13 спадкових султанів та чотирьох губернаторів, призначених верховним правителем.

Порядок престолонаслідування (як, утім, і вся “монархічна атрибутика”), безперечно, є інститутом колишньої епохи, “архаїкою” сучасного державного життя. На питання, “чому одні люди можуть бути монархами, а інші — ні”, “за яким правом вони це можуть ”, що ставилися ще раціоналістами середньовіччя, чітких відповідей у сучасних умовах немає. І це зрозуміло, тому що спадковий принцип заміщення поста глави держави порушує головний принцип громадянського суспільства — рівність громадян. Але він досі застосовується, і схоже, ще довго застосовуватиметься в політико-правовій практиці низки країн світу. Його така “живучість” в розвинених країнах пояснюється кількома причинами.

По-перше, це данина багатовіковій історичній традиції тих чи інших країн. По-друге, спадковий порядок заміщення поста глави держави “безпечний”, оскільки він регулюється зазвичай конституціями. По-третє, цей порядок, в умовах відсутності достатнього рівня загальної політичної культури так званих “республіканських” держав практично виступає доброю альтерна­тивою порядку обрання глави держави шляхом виборів. На відміну від останнього, спадкоємний порядок обійнятгя посади забезпечує, легітимність кожного нового глави держави, виступає дуже стабільним, зручним та економічним способом переходу влади, “працює” на спокій, згуртованість відповідного суспільства в критичних ситуаціях.

Особливістю парламентських поліархій зі спадковим главою держави є те, що правовий статус останнього (з метою запобігання ексцесів монархізації влади. — С.Б.) досить детально регламентується конституціями. Ступінь цієї деталізації, як правило, залежить від часу прийняття Конституції, що ще раз свідчить про помітну тенденцію обмеження “монархічних” рис державної влади.

З одного боку, глава держави наділений досить широкими юридичними повноваженнями. Пункт 1 ст.56 Конституції Іспанії, зокрема, проголошує, що “король — глава держави, символ її єдності та спадкоємності, арбітр і примиритель у повсякденній діяльності державних органів”. Статті 56, 62, 63, 99, 100,123, 124 та інші встановлюють такі повноваження короля: а) вище представництво держави в міжнародних відносинах; б) підписання та промульгація законів; в) скликання й розпуск Генеральних кортесів та призначення виборів; г) пропонування кандидатури голови Уряду, призначення або звільнення його з посади; д) призначення на цивільні та військові посади, нагородження орденами та присвоєння почесних звань: е) головування на засіданнях Ради Міністрів на прохання голови Уряду; ж) здійснення повноважень Верховного головнокомандувача; з) помилування; й) призначення послів та інших дипломатичних

проблеми історії, теорії, практики

g—⅜gg≈ ' MW₁,.g,2.'.'. — L¹. - ■ LL----------- -а ■■ ■........................... І І ■, д

представників; к) підписання міжнародних договорів: л) проголо­шення війни та укладання миру за попередньою згодою парламенту та деякі інші. З іншого боку, його повноваження є обмеженими, порівняно з іншими сучасними державами. Король навіть формально не наділений правом вета на закони, прийняті Генеральними Кортесами (парламентом). Усі його акти контрасигнуються главою уряду й відповідним міністром, контрасигнуються також його рішення про розпуск обох палат парламенту в разі нездатності останнього призначити главу уряду.

Якщо за вихідну точку порівняльного аналізу повноважень глав держав із парламентською поліархичною формою правління взяти конституційні повноваження Короля Іспанії, то за цим критерієм глави інших подібних держав “розташовуватимуться” на цій умовній класифікаційній шкалі з обох її боків.

Серед найбільш “сильних” за владними повноваженнями, закріпленими в конституції, глав держав є Король Норвегії. Він, за §12 Конституції, наділений “верховною владою щодо всіх справ Держави”. Йому ж формально “належить виконавча влада” (§3), а також досить широкі законодавчі повноваження. Зокрема, у випадках “особливої терміновості” в період між сесіями парламенту (Стортингу) він може приймати акти, що мають силу закону, котрі, однак, після поновлення роботи парламенту ним затверджуються. Крім цього, Король наділений правом відкладального вета на закони, прийняті Стортингом. Для його подолання закон має бути знову прийнятий парламентом двох скликань. При цьому засідання, на яких парламент розглядатиме цей закон, повинні бути віддалені одне від одного щонайменше двома черговими сесіями. З парламентських поліархій зі спадковим главою держави Норвегія є чи не єдиною, де за главою держави визнано реальне право відкладального вета.

Стаття 33 Конституції Люксембургу закріплює, що Великий Герцог “один здійснює виконавчу владу”, ст.42 Конституції Нідерландів — що “уряд складається з Короля й міністрів”, ст.36 Конституції Бельгії, §§21, 22 Конституції Данії, ст.47 Конституції Нідерландів поряд з правом здійснювати виконавчу владу надають главі держави або Його спадкоємцю (у Бельгії спадкоємець престолу є за власним правом членом верхньої палати парламенту з моменту

повноліття. — С.Б.) право участі у здійсненні законодавчої влади. Князь Ліхтенштейну наділений навіть правом законодавчої ініціативи, що зовсім не звично для такого підвиду форми державного правління.

Конституційне формулювання повноважень згаданих глав держав, пов’язаних зі “здійсненням виконавчої й законодавчої влади”, як справедливо стверджує В. Шаповал, є формальною даниною історико-правовій традиції, конституційною фікцією, котра є досить характерною для змісту так званих старих (тобто прийнятих у XVffl-XIX ст.) основних законів європейських держав із відповідною формою правління ⁴⁰⁹.

До таких “слабких” глав держав можна було б віднести Королеву Великобританії. Однак це важко довести, позаяк її правовий статус закріплений переважно “неписаними” конвенційними (звичаєвими) нормами, котрі “приспали” колишні монархічні переваги англійського монарха. Оскільки теоретично ‘"пробудження сплячих прерогатив” британського глави держави є більш імовірним, ніж “підсилення” повноважень глави держави, закріплених у писаних законодавчих нормах, то хрестоматійними прикладами “слабкого” глави держави в сучасному державознавстві є конституційно відрегульований правовий статус глав швецької та японської держав.

Статус Короля Швеції визначений актами “Форма правління” та “Про парламент”, прийнятими Риксдагом (парламентом) у лютому 1974 р., а також “Актом про престолонаслідування” 1810 р. зі змінами й доповненнями, що (разом з “Актом про свободу друку” 1974 р. — С.Б.) складають чинну, так звану некодифіковану Конституцію цієї держави⁴¹⁰. Повноваження Короля у владній сфері, по суті, зведені нанівець. Так, Король повністю усунений від участі у формуванні уряду. У главі п’ятій (§1) “Форми правління” лише записано, що “глава держави має бути поінформований Прем’єр-міністром про державні справи”. Він не наділений навіть номінальним правом вета на закони, прийняті Риксдагом. До цього

СЛІД Д°Д^ати’ ^що промульгацію законів здійснює не монарх, а глава уряду: закони набувають чинності після підписання Прем’єр- міністром.

Чинна Конституція Японії (1947 р.) визначає главою держави Імператора, котрий є “символом японської держави та єдності японського народу” (ст.1). Відповідно до ст.7 Конституції, “Імператор за порадою й зі схвалення Кабінету здійснює від імені народу такі дії, що відносяться до справ держави: промульгацію поправок до Конституції, законів, урядових указів та договорів; скликання Парламенту; розпуск Палати представників; оголошення загальних парламентських виборів; підтвердження призначень та відставок державних міністрів та інших посадових осіб відповідно до закону, а також повноважень і вірчих грамот послів та посланців; підтвердження загальних і часткових амністій, пом’якшень та відстрочок покарань і відновлення у правах; дарування нагород; підтвердження ратифікаційних грамот та інших дипломатичних документів відповідно до закону; прийом іноземних послів і посланців; здійснення церемоніалу”⁴¹². Однак цей, здавалося б, досить широкий перелік повноважень може бути реалізований тільки під “наглядом уряду”, який, контрасигнуючи відповідні рішення, бере на себе значну частину повноважень глави держави й несе за це відповідальність. З огляду на зазначене досить показовим є припис, за яким Імператор не може “здійснювати владу над урядом” (ст.4).

В основі усунення глав держав з парламентсько-поліархічною формою правління від безпосередньої реалізації свой повноважень, від відповідальності нібито стоїть феодальний принцип, за яким “монарх не може бути неправий, і його дії не можуть бути неправомірними”. Фактично ж значна частина його повноважень легітимно “узурпована” парламентом і особливо урядом. За сучасним “монархом” залишені ті його повноваження та права, котрі суттєво на державну владу не впливають, а лише створюють певний монархічний антураж. Серед них — наявність у спадкового глави держави спеціальних особових прав, пільг та привілеїв, зокрема права на певні символічні атрибути влади (корона, мантія, скіпетр і держава) й титул. Найбільш поширеним серед групи цих Держав є титул “король”. Поряд із ним використовуються “імператор”, “великий герцог”, “князь” тощо, до яких зазвичай додають різні почесні іменування, назви територіальних володінь та вказівки на династичні зв’язки.

Особу “монарха” конституції, як правило, визнають недоторканою. Це означає, що він не може бути звинувачений у порушенні норм права і є непідсудним, а посягання на його особу зараховують до тяжких злочинів.

Одним із особових прав сучасного “монарха” є право на державне утримання за рахунок так званого цивільного листа — особливої статті в державному бюджеті, де визначені кошти на його утримання, а також його найближчих родичів та двору. Знаменним слід визнати зміст такого положення, яке відображене у двох статтях Конституції Японії. Так, у ст.88 записано: “Усе майно імператорської родини є власністю держави. Усі витрати імператорської родини повинні затверджуватися Парламентом як частина бюджету”. Ст.8 проголошує: “Ніяке майно не може бути передане імператорській родині чи отримане нею, і ніякі дарунки не можуть бути прийняті нею інакше як відповідно до резолюції Парламенту”. На основі цих статей Конституції, прийнятої в 1946 році, здійснювався процес “підриву” політичної та економічної позиції японської монархії. Згідно з “Законом про господарство імператорського двору” 1947 р., майно імператорської сім’ї було передане державі, імператорська земельна власність і капітали у вигляді акцій компаній націоналізовані. Прибутки імператорської родини обмежувалися бюджетними асигнуваннями, затверджуваними парламентом. Було ліквідоване старе Міністерство імператорського двору. Натомість створено Управління імператорського двору, що діяло при канцелярії Прем’єр-міністра й займалося рішенням питань, пов’язаних із повсякденним веденням справ імператора та імператорського дому, організацією імператорського церемоніалу, утриманням та охороною імператорської власності. Начальник цього управління призначався Прем’єр-міністром за схваленням Імператора. Тобто влада колишнього монарха суттєво обмежувалася не тільки Ч. • 413

юридично, але и економічно.

Хоча інші глави, особливо у європейських державах у матеріальному становищі не такі “безправні” (щорічна сума коштів

про надання монархові кимось “зарплатні” в певних межах, зводить нанівець монархічну суть цієї посади. Глава держави, котрий справді є монархом, дозволу на використання тієї чи іншої суми з “державної” скарбниці зазвичай ні в кого не просить. Це ще один аргумент на користь нашої позиції, що глави цих держав і політично, і економічно не є монархами, а лише “найнятими” (справді на тривалий термін) на державну службу особами.

Дещо специфічним у групі парламентсько-поліархічних держав зі спадковим главою держави є правовий статус глав держав колишніх домініонів Великобританії, а нині — членів Співдружності. Особливістю форми правління цих держав є те, що номінальним главою держави визначений “монарх” Великобританії, а формально — призначений ним за поданням “місцевого” уряду представник, який має титул генерал- губернатора. При цьому взаємини між генерал-губернатором, урядом і парламентом, а також організація парламенту та уряду в багатьох деталях змодельовані з британського досвіду. Серед них три найбільш великих та розвинутих країни світу: Австралія, Канада, Нова Зеландія й низка країн басейну Карибського моря та Океанії (Багами, Барбадос, Нова Гвінея-Папуа, Ямайка тощо).

В Австралії Генерал-губернатор, котрий (за поданням австралійського Кабінету) призначається терміном на п’ять років, формально наділений широкими повноваженнями: право розпуску нижньої палати парламенту “за порадою Прем’єр-міністра”, право розпуску обох палат у разі конфлікту між ними, право вета на закони, прийняті парламентом та деякими іншими правами. Але практично всі його рішення мають бути контрасигновані урядом. Генерал-губернатор очолює Федеральну виконавчу раду, яка має за мету надавати йому “допомогу в управлінні державними справами” (ст.62 Конституції). До складу Ради в повному складі входять міністри та інші особи, котрі призначаються Генерал-губернатором. Однак на практиці виконавчу владу здійснює Кабінет, який засідає за головуванням Прем’єр-міністра й без участі Генерал- губернатора. Засідання Кабінету та його рішення вважаються

неформальними. Найважливіші з цих рішень набувають офіційної форми як рішення Федеральної виконавчої ради й видаються як акти Генерал-губернатора в раді⁴'⁴.

Майже таким, як в Австралії, є статус Генерал-губернатора в Новій Зеландії. Відмінність полягає в тому, то свої повноваження щодо виконавчої влади він здійснює через Виконавчу раду, а в законодавчій сфері акти парламенту можуть набувати чинності й без його підпису.

Порівняно з Австралією та Новою Зеландією, правовий статус Генерал-губернатора в Канаді більш обмежений. Він також призначається на п’ять років, але його призначення здійснюється британським главою держави за пропозицією глави канадського уряду, що фактично не може бути відхиленою. Окрім цього, за вимогою Прем’єр-міністра Канади Генерал-губернатор може бути достроково зміщений з посади формальним рішенням британського монарха.

Обсяг та зміст повноважень Генерал-губернатора є досить типовими для глав держав за умов парламентських форм правління. Він скликає нижню палату, виступає зі спеціальною промовою на спільному засіданні палат при відкритті сесії парламенту (аналог — тронна промова британського та деяких інших європейських монархів), промульговує прийняті парламентом закони тощо. Генерал-губернатор може достроково розпустити Палату Громад, але робить це він тільки за поданням Прем’єр-міністра. Усі акти й рішення Генерал-губернатора мають бути контрасигновані Прем’єр-міністром та відповідним міністром. За Конституційним законом 1867 р., виконавча влада покладена на британського монарха (ст.9)⁴'⁶. Але це положення є звичайною конституційною формальністю, що є досить характерним для державно-правової практики країн, котрі запозичили британську конституційну модель.

Аналізуючи інші зв’язки в системі елементів форми правління парламентських держав зі спадковим главою держави, доходимо висновку, що загалом вони відповідають притаманній для цих форм правління загальній схемі. Але водночас у деяких державах є й певні відхилення від неї, деякі конкретні прояви, що відображають специфіку державно-правового розвитку цих країн.

Передусім звернемо увагу на наявність у деяких країнах такої. _r∏∏yniι, як Державна рада. У Норвегії існування Державної ради ^lβ по сугі, конституційною формою існування самого уряду, до її кдаду входять, окрім самого Короля, Прем’єр-міністра, не менше еми інших членів. Останніх призначає глава держави, однак у воєму виборі він зв’язаний тим, яка політична партія або коаліція партій має більшість місць у парламенті. Хоча Державна Рада є певною формою організації виконавчої влади, здійснення останньої зосереджено на Прем’єр-міністрові та інших членах уряду, оскільки вони контрасигнують усі акти Короля (§31 Конституції)⁴¹⁷.

У Люксембурзі Державна рада відіграє суттєву роль у законодавчому процесі. До її складу входить 21 особа, призначувані довічно главою держави. До її компетенції входить здійснення юридичної експертизи законопроектів, запропонованих від імені Великого Герцога. Водночас Державна рада може активно впливати на остаточні результати законодавчого процесу. Згідно зі ст.59 Конституції, “усі законопроекти мають бути повторно проголосовані, якщо Палата у відкритому засіданні за погодженням із Державною радою не вирішить інакше'⁵⁴¹⁸. Між двома відповідними голосуваннями має пройти не менше трьох місяців. У такому випадку Державна рада виконує роль своєрідної другої палати парламенту.

До найбільш важливих функцій Державної ради в Нідерландах віднесено консультування (попередній розгляд) з питань прийняття конкретних законів та актів глави держави, ратифікації міжнародних договорів, а також розгляд адміністративних спорів. Головою Державної ради є сам Король, хоча зазвичай її роботу координує заступник голови, призначуваний з членів Ради. Усіх членів Державної ради призначає безстроково Король. Членами Ради, як правило, є відставні державні діячі, політики та ін.⁴¹⁹.

Певні особливості має процедура формування уряду в Іспанії, котра передбачає так звану презумпцію довіри. Кандидатура глави Уряду пропонується Королем нижній палаті парламенту, і палата, заслухавши його політичну програму, має висловити довіру кандидатові на посаду Голови Ради Міністрів. Відповідне рішення приймається абсолютною більшістю голосів. Після цього Король здійснює формальне призначення глави уряду, а за поданням

Бостан С.К. Форма правління сучасної ∂ep3_κaeiι інших його членів. Повноваження не деталізуються, однак слід акцентувати ¾ Основним законом інституті Делегованого

останнього — конституційно передбаченому законодавства. Парламент у певних випадках може делегувати урядові свої '

законодавчі повноваження уряду, котрий надзвичайних і термінових випадках” має право видавати декрети, закони, що в подальшому все ж таки мають бути затверджені парламентом.

Серед інших особливостей можна відзначити наявність у Ліхтенштейні права законодавчої ініціативи: з одного боку' __________________________

Князя, а з іншого — народу, коли законопроекти можуть бути внесені до Ландтагу від імені тисячі виборців. Своєрідністю відзначаються в цій державі структура й діяльність уряду. За Конституцією Ліхтенштейну, “управління всіма справами держави, за винятком шкільної справи, має здійснювати Уряд, котрий відповідає перед Князем і перед Ландтагом” (cτ.78)⁴²⁰. Питаннями шкільної освіти опікується окремий державний орган — Державна шкільна рада, яку очолює глава уряду.

У Конституції Люксембургу передбачено спеціальну процедуру притягнення членів уряду до кримінальної відповідальності за схожі злочини, котра може бути ініційована парламентом. За клопотанням останнього, гїіава держави може тільки помилувати засудженого в такий спосіб члена уряду. У Нідерландах встановлений принцип несумісності депутатського мандата й посади члена уряду, а члени уряду в Норвегії, хоч і мають право брати участь у засіданнях парламенту (зокрема, у парламентських дебатах), однак голосувати не можуть.

Таким чином, схарактеризований вище підвид форми державного правління в цілому відповідає загальним ознакам парламентської форми правління. Стосовно віднесення її до поліархії можуть виникнути деякі сумніви, пов’язані з правовим статусом глави держави, джерелом її влади. Щодо його правового статусу, то ми показали, що він не є монархом у повному розумінні цього слова, а лише спадковим главою держави, обіймаючи одну з вищих державних посад (найбільш слабких) тієї полісистеми влади, що утворює форму державного правління. Так що в такому сенсі цей її підвид є поліархічним, точніше триархічним. Окрім цього, ' Зрелом провідного органу в цій системі — парламенту (прямо) та Формованого ним уряду (опосередковано) — є громадяни-виборці. Оскільки останніх за своєю чисельністю також багато, то за джерелом влади система органів форми правління без усяких питань вже на ²Z₃ є поліархічною.

Єдине, що постає питання, пов’язане з джерелом влади інституту глави держави. Зрозуміло, що колишня аргументація, а саме визнання “божественності” влади в сучасних умовах є незадовільною. Аналіз конституцій “монархічних” держав останніх часів свідчить, що в цьому питанні “монархічність” значно звужена й залежить від вищого представницького органу державної влади. Показовою в цьому плані є прийнята 17 лютого 1994 р. Конституція Бельгії. Стаття 33 закріплює положення (воно характерне для більшості сучасних т.зв. “монархічних” держав), за яким “уся влада похідна від народу” і здійснюється вона “так, як це встановлює Конституція”, а ст.105, проголошує, що “король не має іншої влади, окрім тієї, що надана йому Конституцією та спеціальними законами, прийнятими на підставі Конституції”⁴²¹. Тобто так звана “монархічна” влада теж похідна від народу і, що в сучасних умовах є закономірним явищем, за своїм джерелом також є поліархічною. Яскравим свідченням цього є §48 Конституції Норвегії, у котрій закріплено, що “коли королівська династія перестає існувати, а престолонаслідник не буде призначений, нові Королева або Король обираються Стортингом” ⁴²². З огляду на вищенаведене жодних сумнівів щодо поліархічного його джерела та змісту не викликає інший підвид парламентської форми державного правління — з обраним главою держави, де всі відповідні (законодавчо-виконавчі) ^γwkh влади походять від народу.