§1. Історичні засади президентської поліархії

Президентська форма державного правління, назва котрої обумовлена тим, що в системі її елементів провідне місце посідає президентура, за своїм походженням є суто американським “історичним продуктом”.

У найбільш чистому вигляді буржуазні відносини розвивалися на півночі — у колоніях Нової Англії, де вже в XVIIct. утвердилася приватна власність на землю, а розвиток капіталізму в сільському господарстві відбувався фермерським шляхом, оскільки рабство тут ніколи не відігравало помітної ролі. Незважаючи на наявність у цьому регіоні деяких “материнських” феодальних пережитків, “феодалізм ніколи не існував там як система, а виступав як приречений на вимирання устрій, що перешкоджав остаточній перемозі буржуазного способу виробництва й землекористування” ⁴⁷'^s.

Буржуазні основи втілювались і в політичному управлінні новоанглійських колоній, але цей процес відбувався повільно, ^продовж усього майже двохсотлітнього колоніального періоду політичне управління американськими провінціями копіювало конституційні основи метрополії. Напередодні війни за Незалежність в Північній Америці нараховувалося вісім

королівських, три приватновласницьких і дві корпоративні колонії. Володіннями Британської корони були: Массачусетс, Нью- Гемпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерсі, Вірджинія, Кароліна, Північна Кароліна, Південна Кароліна й Джорджія.

Приватним власникам належали Пенсільванія, Делавер і Меріленд. У цих колоніях управління здійснювали губернатори або двопалатні законодавчі збори, що перебували під безпосереднім контролем представників корони (губернаторів чи Таємної ради). І тільки в невеликих корпоративних колоніях — Род-Айленді та Коннектикуту які мали внутрішньополітичну автономію, влада губернаторів була виборною.

Так чи інакше, система управління американських колоній перебувала під могутньою й владною політичною надбудовою метрополії в особі парламенту та британської корони. В англійській імперській політиці стосовно Північної Америки визначають два періоди — до і після Семирічної війни (1756-1763 рр.). У першому періоді Англія, слідуючи принципам меркантилізму та вбачаючи в Північній Америці джерело сировини для власного виробництва й ринок збуту готової продукції, не прагнула до прямого політичного контролю. Це дало змогу колоніям користуватися певною мірою самоуправлінням. Після Семирічної війни до економічного гноблення додався прямий політичний диктат метрополії. Колонії відчули чимало проявів свавілля: скасування судів присяжних, недоторканість житла і власності, скорочення повноважень ’ розпуск асамблей, створення постійної армії в мирний час, регламентація виробництва й торгівлі тощо.

У політичній теорії колоній, що склалася на той час, з’явились сумніви не тільки стосовно методів управління Англією ¹¹ американськими колоніями, але й самої британської політичне¹ системи.

Демократи спочатку мали намір лише реформувати тодішній державний лад. Перший проект союзу Північноамериканських колоній 1754 р., автором якого був Б. Франклін, передбачав створення загальноколоніального уряду на чолі з генеральним президентом, котрий би призначався та оплачувався короною, а у віданні уряду мали бути зовнішня торгівля, армія, флот, податкова політика. Законодавча влада мала належати Верховній раді, що обиралася б кожні три роки й до виключної компетенції якої, крім загальних питань, належало б оподаткування. Тобто Б. Франклін визначив необхідність обмеження виконавчої влади корони.

Т. Джефферсон пішов далі: його ідеалом стала республіка дрібних земельних власників. Критикуючи монархічну форму, він зазначав: “Традиційна аристократія багатства і статусу має поступитися місцем природній аристократії талантів і здатності”⁴⁸⁰. Тобто тут він заперечує й визнає таким, що не має права на існування, принцип спадкового переходу монархічної влади зокрема, так і взагалі будь-яку спадковість привілеїв родової аристократії.

Інший демократ — Т. Пейн — відносив Англію до держав так званої “старої системи”, а їм протиставляв держави “нової системи” правління, де народ обирає для управління справами держави людей здатних і здійснює це раціонально й свідомо. Держави старої системи” засновані на спадковому принципі передачі влади, ^a ‘нової” •— на принципах представницької системи правління. Деякі окремі демократи мали настільки велику недовіру до виконавчої влади, що взагалі пропонували її скасувати⁴⁸', ттьщість із них, однак, не підтримуючи такої пропозиції, мала свої погляди щодо організації виконавчої влади.

відкинули формулу єдиної й неподільної виконавчої влади, котрою наділялася одна особа у всій повноті, і протиставили їй ідею колегіальної виконавчої влади. Т. Джеферсон однозначно підкреслював, що керівник виконавчої влади є не правителем, а розпорядником, простим провідником волі законодавчого зібрання (президент виконавчої ради визначався лише “першим серед рівних”. — С.Б.)..

Принцип “сильної"” законодавчої влади відображений у багатьох конституціях колишніх англійських колоній, які згодом були проголошені Декларацією незалежності (написаною T Джеферсоном та затвердженою 4 липня 1776 р. Конти­нентальним конгресом), “вільними й незалежними штатами”. За винятком Нью-Йорка, Массачусетса та Нью-Гемшпира, конституції штатів закріпили республіканські форми правління, засновані на принципові поділу влади локківської моделі з верховенством законодавчої влади. Такий же підхід був практично втілений у “першій Конституції"” СІЛА — “Статтях конфедерації"” 1781 р., яка головним органом влади конфедерації визначала Конгрес, котрий формально володів усіма зовнішньополітичними повноваженнями: оголошував війну та укладав мир, посилав і призначав послів, укладав міжнародні договори, керував торгівлею з індійськими племенами тощо.

Але розроблені Т. Джеферсоном та його однодумцями теоретичні конструкції не витримали випробування часом. Її недоліки Т. Джеферсон особисто зазнав на собі, коли в 1780­1781 рр. був головою виконавчої влади Вірджинїї. Під час військових дій на території штату’ він не зміг прийняти жодного ефективного рішення, позаяк був зв’язаний прерогативами законодавчих зборів. У своїх “Нотатках про штат Вірджинія” він відзначав: “У результаті всі повноваження управління —- законодавчі, виконавчі й судові — опинилися в руках законодавчого корпусу. Не буде ніякого полегшення від того, що ні повноваження здійснюватимуться великою кількістю рук, а не однією рукою. Сто сімдесят три деспоти, безперечно, є такими ж гнобителями, як і один”⁴⁸².

Такі ж явища в роки війни за незалежність спостерігалися і в інших штатах, де створені там легіслатури захопили у свої руки

проблеми історії, теорії, практики а......................................................................... - ⁱ——.......... "...... ' ‘...

величезні повноваження, у багатьох випадках підкоривши собі не тільки виконавчу, а й законодавчу владу. Легіслатури штатів конфісковували власність, карбували монету, стягували податки, виносили вироки, безперервно змінювали й переглядали власні закони, “у низці випадків вели себе подібно до колективних.,Л83

тиранів.

Тому, узагальнюючи цей та власний практичний досвід, Т. Джеферсон у проекті Вірджинської конституції 1783 р. виступив за розширення прерогатив виконавчої влади й надання її голові права обмежувального законодавчого вета, функцій головнокоман­дувача армії та міліції, а головне — право розпускати законодавчі збори в надзвичайних випадках або переносити їх в інше місце⁴⁸⁴. Однак у цьому він був не до кінця послідовним. Під час обговорення проекту федеральної конституції 1787 р. одним із найсуттєвіших її недоліків він вважав затвердження занадто сильного, заснованого на формулі єдиної та неподільної виконавчої влади інституту президентури.

Полярної точки зору щодо структурно-функціональної конструкції виконавчої влади дотримувалися федералісти О. Гамільтон, Дж. Медісон, Дж. Джей та інші, ідейні позиції котрих викладені у збірці “Федераліст”.

У центрі всіх теоретичних конструкцій О. Гамільтона лежить положення про потужну й динамічну виконавчу владу. Він різко критикує всіх тих, хто висуває ідею про несумісність сильної виконавчої влади з республіканською формою правління. “Енергія, яка міститься у виконавчій владі, — зазначає О. Гамільтон, — є головною передумовою для встановлення доброго управління”⁴⁸⁵. Слабка виконавча влада завжди означає не тільки слабке, а й погане правління. Для уникнення цих недоліків необхідна сильна виконавча влада з чітко визначеними якостями.

Для обґрунтування висунутого ним положення про необхідність концентрації влади в одних руках О. Гамільтон використовує різні аргументи. Він, зокрема, зазначає, що складова частина енергійності та ефективності виконавчої влади полягає саме в одноосібному керівництві, досить тривалому перебуванні при владі, достатніх засобах для підтримання її згідно з завданнями повноважень⁴⁸⁶. Концентрація влади в руках однієї особи, на його думку, — це запорука її додаткової сили. А рішучість, готовність діяти, уміння берегти таємницю та оперативність — це заслуги, притаманні більше одній людині, ніж групі осіб, котрим обов’язково трапиться нагода для ідейних суперечок і неможливість виробити єдине правильне рішення, що потенційно загрожує суспільству. Те, що для законодавчої влади благо, тобто розбіжність, врешті-решт, дає рішенням виваженості, закінченості, оглядності, а для виконавчої — вада й може привести до “немічі й ₅ >487

тяганини.

У статті “Президент” О. Гамільтон пише: “Щоразу, коли двоє й більше осіб зайняті якоюсь спільною справою, завжди існує небезпека розходження думок. Якщо це буде публічна довіра чи посада, у яких вони наділені рівною гідністю й владою, виникає особлива небезпека особистого суперництва або навіть ворожості. Коли таке відбувається, це зменшує повагу, послаблює владу, руйнує плани та операції тих, хто повинен їх сумлінно здійснювати. Якщо ці напасті вразять верховну виконавчу магістратуру якоїсь країни, що складається з декількох осіб, вони можуть перешкоджати здійсненню найбільш важливих законів в умовах надзвичайного становища держави або навіть зірвати їх. Але що ще гірше, вони можуть розколоти суспільство на ворогуючі та непримиренні фракції, прихильні особам, котрі складають • „488

магістратуру.

Співавтор “Федераліста”, один з активних розробників проекту федеральної Конституції 1787 р. Дж. Медісон також був прибічником посилення центральної влади й зокрема влади глави держави — президента. Як і його сучасники, Дж. Медісон піддав критиці англійську монархію, вказавши на неефективність такої системи, коли глава виконавчої влади поєднує з цим законодавчі та судові функції. Як базовий він узяв принцип поділу влади Монтеск’є, а також принцип неподільної виконавчої влади, вважаючи правильним наділити всією її повнотою президента^4SQ. У цьому плані він послідовно розвивав ідею про те, що влада за своєю сутністю єдина, але вона розподіляється між конституційними частинами правління. Таким чином, існують не три відокремлені влади, а єдина розділена влада. Три гілки єдиної влади не можуть бути абсолютно ізольованими, оскільки це практично неможливо. Але разом із тим повноваження, які належать якомусь одному департаментові, не повинні прямо чи опосередковано здійснюватися іншими департаментами. Жоден із департаментів не може здійснювати вирішальний уплив на інші департаменти в ході здійснення ними свой повноважень. Навпаки, департаменти мають утримувати один одного в межах, встановлених для їх повноважень. А це означає, що глава держави повинен здійснювати виконавчі повноваження, конгрес — законодавчі, верховний суд — судові.

Своєрідним апогеєм теоретичної дискусії демократів і федералістів став Філадельфійський конвент, який 25 травня 1787 р. зібрався для внесення поправок до “Статей конфедерації” 1781р., положення котрих уже не відповідали соціально- політичним умовам, що склалися.

Центральним питанням Конвенту, засідання якого велися під головуванням Дж. Вашингтона, було те, як поєднати досягнутий рівень самостійності штатів із необхідністю владного й діяльного федерального уряду. Досвід “Конфедерації” показував: посилення потребує виконавча влада, за що традиційно виступали Федералісти. Проти, незважаючи на власний невдалий досвід керівника виконавчої влади штату, виступив Т. Джеферсон. Він вимагав обмежити прерогативи президента колегіальною волею виконавчого комітету. Одна особа, доводив він, отримавши за конституцією можливість свого переобрання на посаді президента, ^ПеРетворить країну на виборну монархію. До нього знов Приєднались інші демократи. Так, зокрема Р.Г. JIi та Мейсон ^ІОворили ∏p₀ неможливість проголошення президента верховним ¹°^л°внокомандувачем армії⁴⁹°.

Із пропозицією взяти за зразок британську форму правління ВистУпив О. Гамільтон, однак делегати його не підтримали, і вибір

На користь республіки. Внутрішній ії зміст, тобто 8изИачавСя СТаИ0В’ К01рІ Уос°блк)вали цю форму правління. κeP⅛rι∏trrβ На ochob* t∙3?. “віргинського плану”, складеного під та Є. Рендольфа. Представлений 3°РУ, був 4jm 3атвеРдження проект, який акумулював різні точки ВлаДи. ПобРОЗУМНИМ компР°місом у питанні організації верховної 6^ilOBbllv УДОВа останньої спиралася на принцип поділу вдади та ТеРміновіСті>СИСТЄМу с1РимУвань і противаг, котрі передбачали ^ePyτaτcbκo повноважень посадових осіб; несумісність nPafio вета °Г0 МандатУ 3 обійманням посади в апараті управління; ПаД зако На 3аконопР°екти’ право розпуску парламенту; контроль Й^і10відаль°^аВЧ0Ю влаД°ю> здійснюваний під час виборів; 6еРХовцИм Н1сть виВДих посадових осіб усіх гілок влади перед t°lχio. пРеДставницьким органом; незалежність корпусу суддів

На конституційних засадах 17 вересня 1787 р. депутати ухвалили ‰⅛flja UO котра закріпила таку форму державного

ltlcTHryu- ' ui° НЄ Мала аналог*в У світовій історії. Її структурно- ^^Конавчоу13"11"113 Та ФУнкб10нальна система законодавчої й t,°-Tiτuv влади характеризувалася низкою властивих тільки їй ^о-правових рис.

влада будувалася (хоча в Конституції ПРиНціпіЄДНЬ0 πpo Це не було вказано) на так званому “жорсткому” 0PfaHija 031 ПОД1ЛУ влаДИ- Він, на відміну від Англії’, передбачав 3aKo∏o∏ ШНЄ Та Функційнє розмежування між усіма гілками влади: давчол>, виконавчою та судовою.

законодавча влада вручалася федеральному

- Конгресу, котрий складався, як і англійський, з Сенату й Палати представників, сформованих на соціально-політичній базі. Сумісництво депутатського посадами заборонялося, законодавство.

держави (монарх) безпосередньо керував відповідальним перед ним урядом, і тому американську модель форми державного правління іноді й сьогодні спеціалісти визначають як “дуалістичну республіку”. Суттєва відмінність полягала в тому, що замість спадкового монарха главою нової держави Конституція визначила Президента, котрий разом із Віце-президентом мав обиратися (насправді двоступеневими виборами— С.Б.), як і парламент, громадянами.

Президент очолював виконавчу владу, зосередивши у своїх руках повноваження глави держави та глави уряду. Сформований Президентом уряд мав проводити визначену ним політику, перед ним же нести відповідальність за її здійснення. Члени уряду не могли бути депутатами законодавчого органу. Конституція наділяла Президента широкими повноваженнями, і це відповідало ідеї “батьків-засновників”, особливо федералістів, про те, що централізацію створює тільки урядова влада. Зокрема, як глава держави Президент США був головнокомандувачем, мав право помилування й відстрочки виконання вироків, в екстрених випадках мав право скликати палати конгресу, а також здійснювати деякі інші повноваження. Як глава уряду Президент керував поточним управлінням країною за допомогою підпорядкованого йому державного апарату. У зв’язку з цим він мав право видавати адміністративні розпорядження, котрі, однак, не могли виходити за межі законів.

4. Інший, ніж в Англії, тип поділу влад — “жорсткий” — зумовив виникнення нової системи “стримувань і противаг”, що не дозволила будь-якому з державних органів узурпувати державну владу в цілому. Оскільки така можливість “генетично” закладена в такому типові поділу влад, творці Конституції постаралися закласти такі взаємозв’язки, які б попередили не лише узурпаторські тенденції кожної з трьох гілок влади, але й забезпечили стабільність і безперервність функціонування самої Державної влади. У цьому плані всі гілки влади організовувалися за власним порядком, тобто мали своє особливе джерело. Єдиним Джерелом законодавчої й виконавчої влади було визнано народ. Усі вони мали різні терміни повноважень. Кожна зберігала певне право впливати на іншу: Президент — накласти відкладальне вето на закони Конгресу; Конгрес — двома третинами голосів в обох палатах — переборота вето, висунута проти Президента обвину­вачення в порядку імпічменту; суди мали право контролю за діяльністю будь-якої влади.

Закріплена в Конституції 1787 р. система вищих органів законодавчої й виконавчої влади заклала підвалини одного з основних, класичних видів форми державного правління, котрий, на відміну від парламентсько-європейського, що був продуктом багатолітньої історичної практики Англії й Франції, сформувався за відносно нетривалий період завдяки набутому вже Англією досвідові, досягненням американської суспільно-політичної думки 70-80 рр. ХУШ ст. та політичній практиціц війни за незалежність.

Оцінюючи політичні погляди теоретиків і практиків державного будівництва США (Т. Пейн, Т. Джеферсон, О. Гамільтон та інші), необхідно мати на увазі одну важливу обставину: вперше в історії ідеї природно-правової доктрини були конкретизовані в конституційних постановах, закріплені в конституційних документах. Якщо теорія Дж. Локка лише описала державний лад, і передусім форму правління, що затвердилася в результаті англійської буржуазної революції, то сформовані під її впливом, а також під упливем ідей Ш.-Л. Монтескь’є та Ж.-Ж. Pycco погляди американських мислителів і суспільно- політичних діячів послужили теоретичною основою для розробки Конституції США 1787 p., яка поряд з іншими елементами державного ладу закріпила юридичний прототип (модель) так званої президентської форми поліархічного (республіканського) правління.

Американська модель форми державного правління послужила зразком для багатьох країн світу, і насамперед для сусідів США ■— Мексики, Бразилії, Аргентини, Венесуели, Парагваю та інших країн латиноамериканського континенту. Пізніше вона була сприйнята більшістю африканських держав, а також деякими азіатськими країнами. Наприклад, з останніх, що конституювали таку форму правління, є Таджикистан, Туркменістан і Узбекистан. І лише у Європі форма правління американського зразка не була належним тином оцінена і сприйнята. Серед європейських держав форму правління президентського типу конституювали лише Азербайджан, Кіпр та Грузія. Тем не менш перелік сучасних так званих “президентських республік” чималий — їх, за нашими підрахунками, у світі 64. Аналіз їх загальних та особливих рис дозволяє скласти комплексне уявлення про президентський вид форми державного правління, засади котрого були закладені в CIUA більше 200 років тому.