§2. Поняття президентської поліархії

Американський прототип — “вашингтонська” модель президентської форми державного правління, як зазначалося, у подальшому була запозичена багатьма іншими країнами, але жодна з них, незважаючи на тривалий час, не змогла кардинальним чином змінити збудовані Конституцією 1787 р.

Президентський вид форми державного правління, як і парламентський, безперечно, також є поліархічним, оскільки грунтується на деконцентрованій системі влади, обумовленій відповідним типом “поділу влади”. На відміну від зарубіжних дослідників, де “цей поділ влади нелегко сформулювати”⁴⁹¹, вітчизняні вчені визначають його як “жорсткий” ⁴⁹². Побудова механізму здійснення державної влади саме на його засадах є однією з ключових ознак президентської форми державного правління.

Зміст американського, жорсткого “поділу влади”, на відміну від “м’якого” британського, полягає в максимальному організаційному та функціональному відокремленні органів законодавчої й виконавчої влади ⁴⁹³.

Правовий статус законодавчої влади, що в США представлена Двопалатним Конгресом, закріплений у ст. І Конституції 1787 р. Найважливішою перевагою Конгресу було визначено законодавство. Ніяка інша влада, ніякий інший державний орган подібної влади не мають. Це право в принципі має універсальний характер, тобто закон може бути прийнятий з будь-якого питання. Але це повинен бути справді закон, а не такий акт, що підмінює Управлінське рішення. Закон — це акт, що містить найбільш загальні правила (норми), котрі регулюють ту чи іншу сферу суспільних відносин. Якщо ж у формі закону намагаються вирішувати оперативні питання управління, підмінити видання загальної норми індивідуально визначеною, яка може бути застосована лише до конкретного випадку, то мова йде ∏p₀ вторгнення у сферу діяльності виконавчої влади.

антиконституцшного, тобто протиправного характеру.

На відміну від законодавчих органів парламентських країн, парламенти в президентських поліархіях самі пропонують і приймають закони. Мандат члена парламенту несумісний із посадою члена уряду. За логікою жорсткого “поділу влади”, покладеного в основу Конституції США, формально виключається наявність у президента та інших носіїв виконавчої влади права законодавчої ініціативи в парламенті. Такий підхід є протилежним прийнятому за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти вповноважені депутати й уряд як вищий орган виконавчої влади, і саме за урядовою ініціативою приймають переважну більшість законів. Більше того, у конституційній практиці США визнано, що президент, члени кабінету та інші посадові особи в системі виконавчої влади не мають навіть права доступу в палати парламенту (крім випадку, коли президент виступає з посланнями на спільному засіданні палат). Представники виконавчої влади, як правило, можуть брати участь у роботі комітетів та комісій палат парламенту (але не в засіданні палат), вони готують найбільш важливі й суттєві законопроекти базою, і іншими можливостями). Однак у класичному варіанті президентської поліархії виконавча влада юридично позбавлена права законодавчої ініціативи й повинна шукати різних шляхів для винесення законопроекту на розгляд палат. Урядовий законопроект може бути змінений і доповнений парламентаріями без згоди уряду.

(володіючи для цього і необхідним апаратом, і інформаційною

У наступній ст. П сильній законодавчій владі Конституція США “протиставила” сильну виконавчу владу на чолі з президентом.

Термін “президент” походить від латинського praesident “той, хто сидить попереду, головує”. Є припущення, що за часів античності президентами називали тих, хто головував на різних зборах, і вірогідно, що від цього первісного значення виникла така посада, як президент сенату ⁴⁹⁵.

Ще однією ознакою, що відрізняє президентську поліархію від парламентської, є те, що прерогативою президента є формування Уряду, саме президент на власний розсуд призначає та звільняє членів кабінету міністрів. “Звісно ж, президенти можуть підбирати міністрів прийнятним для парламенту способом (у США призначення членів кабінету потребують згоди Сенату, що не передбачає їх політичної відповідальності. — С.Б.), але навіть у Цьому випадку члени кабінету міністрів призначаються президентом. Аналізований критерій не порушується, якщо парламентові надані повноваження обговорення кандидатів на

и,- посади міністрів або навіть у тому випадку, коли після обговорення в парламенті міністра виводять зі складу уряду.

Згадана ознака доповнюється тим, що сформований президентом уряд ним же й очолюється. Відсутність посади прем’єр-міністра є зовнішньовідмінною рисою президентської цоліархії, де глава держави є одноосібним носієм виконавчої влади. Ст. 2 Конституції містить припис, відповідно до котрого “виконавча влада належить президентові Сполучених Штатів”. Вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, вповноважені президентом і діють, по суті, на основі делегованих ним повноважень. Конституцією встановлено право президента “витребувати думку в письмовій формі від керівників виконавчих департаментів”, тобто міністрів. Наведений припис сприяв запровадженню на практиці засідань кабінету. Водночас кабінет не можна сприймати як колегіальний орган: кожен із членів кабінету виконує роль фактично помічника президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет як дорадча структура при президентові.

Одна з найважливіших ознак президентської поліархії виявляється в набагато ширших, порівняно з главою парламентської держави, повноваженнях президента. У США наділення Президента широкими повноваженнями відповідало ідеї “батьків- засновників” (особливо федералістів) про те, що централізацію створює тільки урядова влада. Зокрема, як глава держави Президент “є головнокомандувачем армії та військово-морського флоту Сполучених Штатів та міліції окремих штатів, коли вона призивається на дійсну службу Сполучених Штатів; він може вимагати від керівника кожного виконавчого департаменту письмового викладу думки з будь-якого питання, що стосується його компетенції; він має право відстрочувати виконання вироків, помилування за злочини, скоєні проти Сполучених Штатів, за винятком засудження шляхом імпічменту”⁵⁰⁰.

Він має право, за порадою і згодою Сенату: а) укладати міжнародні угоди за умови, що їх схвалять дві третини присутніх сенаторів; б) призначати послів та інших повноважних представ­ників і консулів, суддів Верховного суду, а також усіх інших урядовців Сполучених Штатів, про призначення яких у Конституції немає інших настанов і посади яких засновані законом.

Як глава уряду Президент керує поточним управлінням країною за допомогою підпорядкованого йому державного апарату. У зв’язку з цим він мав право видавати адміністративні розпорядження, котрі, однак, не повинні виходити за межі законів.

Ще однією ключовою ознакою президентської поліархії є те, що в законодавчо-виконавчих зв’язках її відсутні характерні для парламентських форм риси: 1) парламентська відповідальність уряду, тобто парламент (або нижня палата) не може висловити недовіру урядові й тим самим змусити його піти у відставку; 2) можливості виконавчої влади достроково розпустити парламент (нижню палату) і призначити позачергові парламентські вибори. Відсутність у президента повноваження розпускати парламент ще ідеологи Конституції США розглядали як таке, що могло б деформувати побудовану ними врівноважену систему між органами законодавчої й виконавчої влади та зумовити визнання провідної ролі виконавчої влади (президента). Вони стверджували, Що ненадання президентові права дострокового припинення повноважень парламенту “компенсується” відсутністю в останнього повноважень щодо визначення кадрового складу виконавчої влади, зокрема, прав контролювати діяльність Урядовців, котрі призначаються президентом, і приймати рішення ⁿPo звільнення їх з посад⁵⁰¹.

Закладений у Конституції США “жорсткий” тип поділу влади, Що передбачав самостійність та незалежність кожної з зазначених гілок влади, на практиці міг би призвести до неузгодженості, конфронтації, паралічу або узурпації влади. Оскільки така

Eocmau С.К. Форма правління сучасної держави ∙ можливість “генетично” закладена в зазначеному типові поділу влад, творці Конституції постаралися виробити взаємозв’язки, які б попередили не тільки узурпаторські тенденції кожної з трьох гілок влади, але й забезпечили стабільність і безперервність функціонування самої державної влади. У цьому плані всі гілки влади організовувалися за власним порядком, тобто мали своє особливе джерело.

Передбачене Конституцією США вето визначалось як відкладальне, що й закріплювалось у статті, де йдеться про організацію та діяльність органу законодавчої влади. Прийнятий палатами конгресу законопроект передається для промульгації Президентові. Якщо упродовж десяти днів після його отримання Президент підпише його або утримається від підписання, законопроект стає законом. Водночас у межах того ж терміну глава держави може використати своє право вета. При цьому він надсилає до Конгресу послання, у якому викладено його заперечення. Для подолання президентського вета потрібно повторне прийняття закону в обох палатах більшістю у дві третини голосів їх складу.

Практика застосування вета американськими президентами відзначається різноманітністю. Упродовж першого після прийняття конституції століття президенти Дж. Адамс (1787-1801 pp.), Т. Джефферсон (1801-1809 pp.), Дж.К. Адамє (1825-1829 рр.), У.Л. Гаррісон (березень-квітень 1841 р.), 3. Тейлор (1349-1850 рр.), М. Фільмор (1850-1853 рр.) та Дж.А. Гарфільд (березень-липень 1881 р.) це своє конституційне право фактично не використовували. Цього не можна сказати про наступний період, коли право вета застосовувалося досить активно. При цьому безпосередньо політична практика внесла корективи в передбачений юридичними

нормами порядок здійснення процедури вета. Усі законопроекти, подані на промульгацію пізніше, ніж за десять днів до закінчення сесії конгресу, і не розглянуті президентом, вважались автоматично відкинутими, і такий вид вета отримав назву “кишенькового”. Враховуючи, що в конгресі США, як і в більшості інших парламентів, на кінець сесії накопичується багато справ, “кишенькове вето” було ефективним засобом упливу президента на законодавчий процес.

Після Дж. А. Гарфільда право вета президенти

використовували досить часто: С.Г. Клівленд за два терміни перебування у влади (1885-1889 рр. і 1893-1897 рр.) 346 разів застосував відкладальне вето й 238 разів “кишенькове”, за що отримав прізвисько “вето”; Ф.Д. Рузвельт (1933-1945 рр.) — 372 рази застосовував відкладальне і 263 рази “кишенькове” вето, у Г. Трумена (1945-1953 рр.) “показники” були відповідно 180 і 70, у Д.Д. Ейзенхаура (1953-1961 рр.) — 73 і 108⁵⁰². Однак у 70-80-і роки

XX ст. суди, визначивши практику “кишенькового вета” неконституційною ^s°³, поставили заслін на шляху його

використання.

Визначальною рисою президентського вета СІЛА є його загальний характер. Вето поширюється на весь законопроект, навіть якщо глава держави не згоден із його окремими положеннями. Іншими словами, якщо він не хоче промульгувати будь-яку частину законопроекту, то повинен відкинути весь акт. Вето може бути застосоване до будь-якого законопроекту, окрім таких, котрі вносять зміни до Конституції⁵⁰⁴. Загальний характер президентського вета зменшує можливості використання його через те, що конгрес може сформулювати в одному законі як бажані для президента положення, так і ті, котрі неприйнятні для нього. Використовуючи таку тактику, законодавчий орган певною мірою зв’язує виконавчу владу в її намірі використати вето. Зауважимо, що в більшості штатів губернаторам надане право вибіркового вета; таким же правом наділені глави держав і в більшості президентських республік Латинської Америки^5О5.

Право вета президента на прийняті парламентом законопроекти — це “двосічна зброя”, надмірне використання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й порушити

и; наявний у державному механізмі баланс між його найважливішими ланками. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засіб компромісного узгодження позицій між цими ланками, як інструмент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес.

Імпічмент, передбачений Конституцією США, проводиться за класичною для двопалатних парламентів процедурою. Нижня палата Конгресу США виступає в ролі слідчого та обвинувача. Для цього вона створює комітет з розслідування, і на основі його доповіді приймає рішення про обвинувачення. Порушену в такий спосіб справу на закритому засіданні розглядає верхня палата, рішення приймається двома третинами її складу. Наслідком може бути усунення з посади й позбавлення права обіймати “почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі Сполучених Штатів” будь-якої федеральної посадової особи, якщо її, згідно зі ст.2 (розділ четвертий) Конституції, буде викрито у “зраді, хабарництві або інших тяжких злочинах і провинах”. На цьому, однак, юридичні наслідки скоєного не закінчуються: у подальшому проводять розслідування загального характеру, справу передають до звичайного суду і винний несе покарання. Порядок імпічменту, що використовується в СІНА, у цілому характерний для більшості інших президентських поліархіи.

Встановлені між цими органами взаємозв’язки як у минулому, так і сьогодні мають на меті запобігти посиленню одного з них за рахунок іншого й перешкодити одній із частин системи діяти в протилежних напрямках. Подібна збалансованість державної системи ускладнює нововведення, але в той же час перешкоджає можливості узурпації влади з боку будь-якого з названих органів. У відомому рішенні United States v. Richard Nixon, винесеному в липні 1974 p., Верховний суд CIIIA пояснив: “Конституція не тільки зоззосередила владу для кращого забезпечення свободи, але вона також припускає, щоб на практиці роззосереджена влада була >6’єднана в ціле для ефективного управління. Конституція наказує, Цоб гілки влади були водночас відділені одна від одної та. -.. „508

ізаємозалежні, були автономними та взаємодіяли одна з іншою

Узагальнюючи вищенаведене, можемо виділити ознаки цієї ової для держави епохи громадянського суспільства структурно-

_інс1Игуціональної системи органів законодавчої та очолюваної президентом виконавчої влади.

1. Система вищих органів законодавчої й виконавчої влади, котрі утворюють форму правління президентської держави, побудована на засадах притаманного для неї “жорсткого” типу поділу влади й системи стримувань та противаг, що йому відповідає. Це виражається в тому, що:

1.1) ця система складається з двох організаційно відокремлених інститутів, котрі представляють виконавчу й законодавчу влади:

а) виконавча влада, яка уособлюється главою держави та

керованим ним урядом, не має права:

- законодавчої ініціативи;

- розпуску парламенту;

- сумісництва своєї посади з депутатським мандатом;

б) законодавча влада не бере участі у формуванні уряду;

в) відсутні інститути парламентської відповідальності уряду та контрасигнування актів глави держави.

1.2) стримування та противаги в законодавчо-виконавчих зв’язках забезпечуються:

а) правом президента накласти вето на прийняті парламентом закони;

б) правом парламенту притягати президента до відповідальності, використовуючи процедуру імпічменту.

2. Провідну роль у соціально-політичному управлінні державою відіграє урядова влада на чолі з президентом (виконавча влада), звідки й походить саме назва президентської. Це виражається у значному впливі президента на уряд:

а) президент формує склад уряду;

б) уряд несе політичну відповідальність виключно перед президентом, котрий може відправити у відставку весь уряд або його окремих членів.

3. Правовий статус глави держави, його фактичний вплив на уряд — основного “реалізатора” правління в державі —- характеризується як “сильний”. Це забезпечується тим, що:

а) президентура утворюється позапарламентським шляхом і має таке ж джерело формування, як і законодавчий орган. Президента шляхом загальних виборів обирають громадяни;

б) президент поєднує повноваження глави держави і глави уряду. Як глава держави він має суттєві повноваження у сфері зовнішньої та внутрішньої політики, а як глава уряду — здійснює поточне управління країною в межах прийнятих парламентом законів.

Таким є “набір” ознак, що характеризують президентську форму поліархічного правління. Дж. Сарторі перелік цих ознак доводить до трьох основних: “Політична система є президентською тоді і тільки тоді, коли глава держави (президент) (і) обирається на основі загальних виборів; (іі) протягом встановленого терміну правління президента не можна позбавити влади парламентським голосуванням; (ііі) дійсно призначає глав або інших керівників уряду⁵⁰⁹. У разі виконання цих трьох умов ми, поза всяким сумнівом, маємо чисту систему президентського правління”⁵¹⁰.

Синтезуючи наведені ознаки, можемо сформулювати дефініцію президентської форми державного правління. Президентська поліархія — це заснована на ‘‘жорсткому ” типові поділу влади політико-правова система вищих законодавчих та виконавчих органів держави, серед яких провідну роль у здійсненні правління в державі відіграє сформована, очолювана та відповідальна перед обраним позапарламентським шляхом президентом виконавча влада.

Президентська форма державного правління за своєю поширеністю посідає друге після парламентської поліархії місце. За нашими підрахунками, у сучасному світі таких держав 64. З них: 32 — в Африці, 20 — в Америці, 8 — в Азії, 3 — у Європі та одна в Океанії’ (Див.: Таблиця Б.1). Перелік сьогоднішніх так званих “президентських республік” чималий, і аналіз їх юридичних (конституційних) моделей дає нам уявлення про загальні, такі, що збігаються з класичним “вашингтонським” прототипом, риси, а також про обумовлені різними чинниками певні особливості конституційних моделей сучасних президентських поліархій.