4.2. Особливі (нетипові) парламентські поліархії з обраним главою держави

Серед держав цієї групи відзначимо насамперед Ізраїль ^44δ. Її форма державного правління в цілому відповідає класичній парламентській моделі, про що вже зазначалося.

Донедавна Уряд в Ізраїлі формувався за класичною схемою: Президент пропонував одному з членів Кнесету (парламенту), як правило, лідерові політичної партії, котра мала найбільше за кількістю парламентське представництво, упродовж певного часу сформувати Уряд. Якщо утворений у такий спосіб Уряд більшістю від складу Кнесету отримав довіру з боку парламенту, то депутат, якому було запропоновано сформувати Уряд, ставав Прем’єр- міністром. Проте за весь період існування сучасного Ізраїлю жодного разу не виникло ситуації, коли б за результатами виборів більшість місць у Кнесеті одержала одна партія. Тому всі уряди

Wj

коаліційний характер, що об’єктивно відображало іру^Т при к формуванні. Для їх подолання в 1992 р. був прийнятий Основний Закон, за яким, з 1996 р., Прем’єр-міністр став обирати безпосередньо виборчим корпусом (усіма виборцями) під ^СЯ парламентських виборів. ^Час

Отримавши мандат безпосередньо від народу, Прем’єр-міні “відібрав” в обраного парламентом Президента части повноважень. Зокрема, він дістав право призначати до половини складу Уряду не з числа членів політичної партії, яку сам він представляє, а також право розпускати Кнесет. Останнє, однак взаємогострою зброєю, оскільки реалізація прем’єром цього права (розпуску парламенту) водночас означає відставку самого глави уряду.

Це “нововведення” в системі елементів форми державного правління Ізраїлю оцінюються досить критично. Дж. Сарторі зокрема відзначає, що “прямі вибори прем’єр-міністра не є одним із видів сурогату або замінника для президентської форми правління Якщо хто-небудь бажає увести президентське правління то доведеться перебудувати весь механізм.

Нетипову форму державного правління Південно­Африканської Республіки, яку в цілому також можна схарактеризувати як парламентську, робить те, що в ній наявні елементи президентської поліархії. Це стосується насамперед посади прем’єр-міністра, котра чинною Конституцією (від 8 травня 1996 р.) не передбачена. Стаття 83 Конституції цей факт закріплює так: “Президент є главою держави й главою виконавчої влади”⁴⁴⁸ Він, як у президентській поліархії, очолює уряд — Кабінет, до складу котрого входять вще-президент, призначуваний главою Держави з числа депутатів нижньої палати Парламенту _____________________________________________________________

Національної Асамблеї, та інші члени-міністри. Останніх Президент призначає, як правило, також із членів нижньої палати. Президент водночас наділений правом усувати з посад членів Кабінету, включно й віце-президента. Він також може покласти на будь-якого члена Кабінету функції й повноваження іншого.

За іншими характеристиками, Південно-Африканська Республіка — це держава з парламентською формдю правління, про що свідчать такі її основні конституціоналізовані ознаки.

По-перше, пост Президента заміщується в так званий парламентський спосіб: Президента обирає зі свого складу Національна Асамблея кожного скликання, тобто на термін у 5 років. Одна й та сама особа не може бути обрана більше, ніж на два терміни. Нижня палата може достроково усунути Президента у випадку вчинення ним “серйозного порушення Конституції й законів чи іншого серйозного правопорушення”, ухваливши відповідне рішення більшістю у дві третини (ст.89 Конституції).

По-друге, члени Кабінету несуть колективну та індивідуальну політичну відповідальність перед Парламентом. Національна Асамблея може висловлювати недовіру всім членам Кабінету, окрім Президента, після чого останній має відправити їх у відставку.

По-третє, у Конституції також визначено, що Президент повинен розпустити нижню палату за її власним рішенням, прийнятим абсолютною більшістю депутатів. Проте існує застереження, що таке рішення може бути прийняте не раніше трьох років після проведення відповідних виборів. Національна Асамблея також розпускається в разі, якщо вона упродовж тридцяти днів після відкриття вакансії не може обрати нового Президента. *

По-четверте, право законодавчої ініціативи належить членам уряду (Кабінету) та їх заступникам, депутатам і комісіям палати. Президент та інші члени Кабінету можуть бути присутніми й виступати на засіданнях палат парламенту без права голосу. Більше того, верхня палата (Національна Рада Провінцій) може вимагати такої присутності.

Форму державного правління Швейцари, встановлену за Конституцією 1999 р. ⁴⁴⁹, слід визнати майже унікальною з-поміж поліархічних форм державного правління. Це пов’язано насамперед зі специфічністю статусу органу “верховної розпорядчої й виконавчої влади Союзу,” яким, за ст.174 Конституції, є Союзна

(федеральна) Рада. До складу Союзної Ради входить сім членів, котрі обираються Союзними Зборами (двопалатним парламентом) на термін повноважень нижньої палати парламенту (Національної Ради) — 4 роки. Характерно, що від одного й того ж кантону (суб’єкту федерації) може бути призначений тільки один член Союзної Ради. Її склад оновлюється повністю після закінчення терміну повноважень Національної Ради, і всі вакансії, що відкриваються у її складі упродовж відповідних чотирьох років, заміщуються парламентом лише на той період, що залишився до кінця терміну повноважень Національної Ради.

У структурі Союзної Ради важко виділити інститут глави держави та інститут уряду. З формальної точки зору (насамперед за назвою), у державі є пости Президента та Віце-президента. Союзний Президент (Президент Конфедерації), який, згідно зі ст.176 Конституції, обирається Союзними Зборами зі складу Союзної Ради терміном на один рік, головує в Союзній Раді.

Союзний Президент, однак, не є “класичним” главою держави: зміст його компетенції зумовлений насамперед членством у Союзній Раді і зводиться тільки до головування в ній. Характерна для одноособового глави держави компетенція у Швейцарії віднесена до Союзної Ради, котра “приймає рішення як колегія” (ст. 177). Союзна Рада представляє державу в зовнішньополітичних питаннях, підписує й ратифікує договори (ст.184); уживає заходів для збереження зовнішньої безпеки, незалежності та нейтралітету Швейцарії, для збереження внутрішньої безпеки, а в термінових випадках може застосувати війська (ст. 185).

Відповідно до ст. 178, Союзна Рада “керує союзною адміністрацією. Вона піклується про її доцільну організацію та про цілеспрямоване виконання завдань”. Саме через союзну адміністрацію, котра складається з очолюваних членами Союзної Ради департаментів (іноземних справ, внутрішніх справ, фінансів і митниць тощо), здійснюється реалізація урядової влади.

3a вищенаведеними ознаками (наявність союзної адміністрації, посад Президента і Віце-президента,-, зосередження повноважень глави держави та уряду в руках Союзної Ради) швейцарська держава нагадує президентську поліархію (республіку). Водночас форма державного правління Швейцарії містить і деякі парламентські елементи, що дало підстави декотрим авторам визначити її як “змішану республіку” з вираженим дуалістичним державним режимом ⁴⁵°. Але детальний аналіз конституційних норм, які юридично закріплюють цю систему вищих органів законодавчої й виконавчої влади Швейцарії, показує, що більш слушною є точка зору В. Шаповала, котрий вважає, що її форма державного правління “за багатьма” ознаками подібна до парламентарно-республіканської”⁴⁵¹. На це вказує таке.

1.Згідно зі ст.148 Конституції, Союзні Збори “здійснюють верховну владу в Союзі”.

2. Союзна Рада, яка поєднує функцію глави держави та уряду, формується парламентським шляхом, у той час як однією з ключових ознак “змішаної республіки” є обратны президента позапарламентським шляхом, тобто безпосередньо громадянами.

3. Союзна Рада несе відповідальність перед Союзними Зборами, але ця процедура не так чітко -відрегульована ади”, регулюються законом. І, нарешті, у п.Ь. ст.187 закріплено, до Союзна рада “регулярно подає звіт Союзним Зборам про едення нею справ, а також про становище Швейцарії”. Тобто Союзна Рада підконтрольна парламентові, але останній не має юрмального права відправити її у відставку.

4. Незважаючи на відсутність у конституції прямих норм, Союзна рада, що формується з урахуванням співвідношення артійних сил у парламенті, виступає як прямий провідник олітичної лінії парламентської більшості, орган здійснення нею арламентських рішень. Така форма взаємин Союзної Ради й проблеми історії, теорії, практики парламенту підсилює значення останнього та його роль у державному механізмі. Відсутність традиційних процедур політичної відповідальності уряду перед парламентом у цьому випадку не перешкоджає їх взаємодії. Питання такої взаємодії

— 452 вирішуються ^в межах парламентської демократи шляхом узгодження позицій головних партійно-політичних сил і практичної реалізації їх в урядовій діяльності ⁴⁵³.

Таким чином, при всій своєрідності та унікальності державного ладу Швейцарії її форма правління за своїм змістом, на нашу думку, є особливим різновидом парламентської поліархії, котру дехто із зарубіжних ⁴⁵⁴, а слідом за ними й вітчизняних дослідників ⁴⁵⁵ (вони спиралися на досвід організації влади у Франції “періоду директорії” 1794-1799 р., а також України часів “Директорії УНР”. — С.Б.) називають “директоріальною республікою”.

За своєю юридичною (курсив наш. — С.Б.) конструкцією до особливого різновиду парламентської форми державного правління ми відносимо деякі сучасні “соціалістичні республіки”.

По-перше, верховенство влади закріплено за законодавчим органом. За Конституцією Куби від 24 лютого 1976 р., верховним органом державної влади є Національна Асамблея Народної Влади. Вона, до того ж, визначена як єдиний орган, наділений установчою й законодавчою владою. Національна Асамблея формується шляхом загальних і прямих виборів терміном на п’ять років. Таким же шляхом і на такий же термін формуються Верховні Народні Збори КНДР, котрі Конституцією від 27 грудня 1972 р. (зі змінами і Доповненнями 1992 р. і 1998 р.) визнані вищим органом влади й такими, що здійснюють законодавчу владу в КНДР; а також Національні Збори В’єтнаму — “вищий представницький орган народу” та “єдиний орган, що має право приймати Конституцію і закони” (ст.83 Конституції) ^45δ, уповноважений здійснювати верховний контроль за всією діяльністю держави. 1 лише в Китаї порядок формування вищого органу законодавчої влади —

Бостан С.К. Форма правління сучасної ∂ep3κ_aβ,, Загальнокитайських Зборів Народних Представників (далі 33H∏) _c іншим. їх депутати обираються на основі багатоступеневих виборе від провінцій, автономних районів, міст центрального підпор_Яд. кування та збройних сил терміном на 5 років.

Характерною рисою законодавчої влади цих держав є те, щ₀ вищі органи здійснюють свою роботу шляхом коротких сесій, тобто непостійно, і тому для роботи між ними створюються спеціальні постійні законодавчі органи, котрі є відповідальними перед ними. У Китаї таким є Постійний комітет Загальнокитайських зборів народних представників, у В’єтнамі — Постійний комітет Національних Зборів, в КНДР — Президія Верховних Народних Зборів, на Кубі — Державна Рада.

По-друге, у цих державах наявні також окремі вищі органи виконавчої влади, які, до речі, носять загальноприйняті для парламентських (і не тільки) країн назви: Кабінет Міністрів у КНДР, Рада Міністрів — у В’єтнамі й на Кубі та Державна Рада — у КНР.

Кабінет Міністрів КНДР, згідно зі ст.117 Конституції⁴⁷, є адміністративним виконавчим органом вищого органу державної влади й загальним державним управлінським органом. Термін повноважень Кабінету Міністрів, який складається.з Прем’єра, його заступників, голів комітетів, міністрів та інших, членів, дорівнює термінові повноважень Верховних Народних Зборів. На Кубі Рада Міністрів визначена як вищий виконавчий та адміністративний орган (ст.93 Конституції)⁴⁵⁸, у межах котрої утворюється Виконавчий комітет Ради Міністрів, що складається з Глави Ради Міністрів та його заступників. Члени Виконавчого комітету контролюють і координують роботу міністерств та відомств. За невідкладністю справи Виконавчий комітет може вирішувати питання, віднесені до компетенції самого уряду.

У Китаї, відповідно до ст.85 Конституції, виконавчим органом державної влади, вищим державним адміністративним органом, “центральним народним урядом” визначена Державна Рада КНР, котра формується за характерною для деяких парламентських країн процедурою. Кандидатуру для затвердження на посаду Прем єра Державної Ради до Загальнокитайських Зборів Народних Представників подає Голова KHP (глава держави, який виконує в

представницькі функції. — С.Б.). За поданням Прем’єра, o^ch°^dh°^ _jκyroτb кандидатури інших членів Державної Ради, до 33H∏ ³^θ_τp₀∙₁∙ _окрім Прем’єра входять заступники Прем’єра, члени складу рада, міністри, голови комітетів, головний ревізор та ^^ЄрЖ1ник секретаріату^4У'. Майже такою ж є процедура ^мування Ради Міністрів В’єтнаму, що, за Конституцією, є “ иконавчим органом Національних Зборів, вищим органом ^В жавного управління Соціалістичної Республіки В’єтнам” щт 109). Відмінність полягає в тому, що кандидатуру Прем’єр- міністра для ухвалення Національними Зборами пропонує глава держава з “титулом”, нехарактерним для практики цих країн. Мова йде про Президента Соціалістичної Республіки В’єтнам, котрий разом із віце-президентом (!) обирається Національними Зборами терміном на 5 років.

По-третє, виконавча влада цих країн несе політичну відповідальність перед парламентом. Державна Рада Куби, а відтак і її Голова, котрий водночас є главою держави й главою уряду, несе відповідальність перед Національною Асамблеєю, звітуючись перед нею у своїй діяльності. Кабінет Міністрів КНДР є відповідальним перед Верховними Народними Зборами, а в період між їх сесіями — перед Президією Верховних Народних Зборів, Державна Рада KHP несе відповідальність і підзвітна ЗЗНП, а в період між сесіями зборів — перед їх Постійним Комітетом. Таку ж відповідальність несе й Рада Міністрів В’єтнаму.

Таким чином, наявність у цих державах вищого органу законодавчої влади, що формується безпосередньо або опосередковано народом, а також відповідальної перед ним воі влади показує на наявність у системі їх форм державного як _r^{j11hhs ochob}HHx парламентських рис. На відміну від Швейцарії, иенід’є™⁰' ^τY^t У ^{системі} зв’язків форми правління немає таких розп J^{mhhx елеме}нтів механізму стримувань та противаг, як чітко закон ^{ЛЄШ kohcthi}T^hhhh процедури відставки уряду й розпуску знижу ^аВЧ0Г° ⁰P^railT- Незважаючи на те, що при цьому суттєво повній. ^СЯ. ^рівень парламентського змісту” цих форм правління, ^не анулюється.

^{прем’єр-міністрові (це постійно можна спостерігати у Британському парламенті) доводиться безперервно “працювати” з депутатами від своєї партії (особливо з тими, хто сидить на “задніх лавах” і здатен не завжди підкорятися партійному керівництву. — С.Б.), думати і дбати про свого наступника, створювати для нього передумови для перемоги на наступних виборах. Незважаючи на “високий авторитет” прем’єр- міністра, його можна змусити звітуватися перед парламентом та його партією, поставивши питання про недовіру до нього. У такому ж становищі може опинитися очолювана ним правляча партія в парламенті, котра в будь-який момент має звітуватися перед виборцями, оскільки не виключена можливість,- іцо вони можуть “покарати” її (або коаліцію), проголосувавши за опозиційні партії.}

Серед окремих позитивних рис парламентської поліархії особливо слід звернути увагу на ту, що проявляється в інституті спадкового глави держави — “монарха”. Від “монарха”, його колишнього статусу, як зазначалося, у сучасних умовах залишилис І лише незначні монархічні ознаки, котрі в політичній сфері переважають і надовго, вважаємо, переважатимуть над тими, характерні для обраного глави держави — президента. '

По-перше, влада “монарха” є спадкоємною. Такий xap^aκ влади при монархії забезпечує легітимність кожного н° монарха, є дуже стабільним і зручним способом переходу ^BJ1‘ _{a g} який “працює” на спокій, згуртованість відповідного cyc∏i∙^,u^,c критичних ситуаціях. Правильне з теоретичної точки положення про терміновість президентської влади HC ^j J₀ підтверджується на практиці: у той час, як “монарх” п_одальшу “долю” не піклується, президент, обраний на два терміни (або - те гірше - на один), так чи інакше робить це.

По-Друге, будь-який глава держави тією чи іншою мірою є символом нації, і це закріплено в нормах конституції. Але якщо для президента “символ нації”— це тимчасове і, як правило, формальне явище, то для “монарха” — це фактична реальність, атрибут усього його життя. З останнім ототожнюється зовнішній образ держави, залежно від цього піднімається її авторитет і престиж. З цією метою портрети “монархів” (як показує сучасний досвід і президентів також. — С.Б.) вивішуються в людних місцях, карбуються на монетах, друкуються на грошових банкнотах, на поштових марках. Знаки уваги до “монарха” піднімають авторитет державної влади. Для “монархічних” держав характерне підкреслено поважне ставлення до особи монарха, що спрямоване на виховання поваги до держави та її інститутів.

По-третє, для сучасного “монарха” (за поодинокими винятками) характерна неперевершена репутація. Це бездоганний котра займається військової справи, президентів, котрі не дуже “чистої”

сім’янин, людина з блискучою освітою, благодійними справами, знавець мистецтва, політики. Це людина, яка, на відміну від створюються в “горнилі”, м’яко кажучи, політичної боротьби, змалку готується керувати державою.

Виходячи з цього, як показали опитування громадської думки, у більшості сучасних парламентських поліархій населення схвально ставиться до інституту “монарха”. Така його підтримка заснована й тримається на патріархальній свідомості, уявленні про те, що "кожний за себе, один монарх — за всіх”⁴⁶¹. “Монархічна” свідомість у цілому є консервативною, їй властиві терпіння, бажання зберігати усталені традиції, встановлені норми поведінки. Люди, як правило, не без підстав ототожнюють історію своєї держави й історію монархії, простежуючи її з глибокої давнини. Існування “монархічного” інституту тим самим підкреслює стабільність і непорушність усіх державних основ.

В умовах гострих соціально-економічних та політичних криз чимало політиків, партій, національних рухів вбачають у монархічній” організації влади в державі порятунок від бід, що виникають через громадянські війни, безвладдя, плутанини з ^Переданням влади тощо. У таких ситуаціях заклики повернутися до

и. “монархічної” форми звучать усе частіше. Але повернути icτopij_o назад або ж протистояти закономірностям державно-правового розвитку неможливо. “Монархія” — це рудимент колишньої eπoχ₁₁ і зазначені вищі переваги “монарха” над “президентом” зумовлені “недорозвиненістю” цього, порівняно з “монархом,” ще досить молодого інституту, котрий потребує суттєвого вдосконалення.

Заміна спадкового глави держави на обраного президента закономірно повинна відбутися в майбутньому, можливо, далекому (сьогодні ж “монарх” наповнює “скарбничку” тих позитивних рис, що в сукупності характеризують парламентську поліархію як одну з найефективніших форм правління сучасних держав. Про це, зокрема, свідчать деякі статистичні дані, наведені у статті В. Королька, присвяченій порівняльному' аналізові форм державного правління^4б2. Автор зазначає, що перед Другою світовою війною великих держав з президентською формою правління нараховувалося 18 (США, країни Латинської Америки); з них усі, окрім CUIA й Аргентини, були політично нестабільними. Держав з парламентською формою правління (головним чином у Європі) нараховувалося 25; серед них 12 були політично стабільними, 3 — переживали серйозні кризи. Держав зі змішаною формою правління було 2 (Німеччина, Фінляндія); одна з них — Німеччина (Веймарська республіка) зазнала краху ⁴⁶³.

Після Другої світової війни з 13 американських держав з президентською формою правління 10 (окрім США, Венесуели, Коста-Ріки) переживали політичні кризи. іДе більший відсоток нестабільних президентських держав в азіатському регіоні — 11 з 14. Серед 39 держав з парламентською формою правління 13 зазнавали політичних криз, а серед 10 змішаних жодна не пережила •.. 464

серйозної політичної кризи.

Дані, наведені В. Корольком, не слід абсолютизувати: вони характеризують стан на 1994 р. за американськими джерелами ⁴⁶⁵ й не охоплюють постсоціалістичних держав зі змішаною формою правління, значну частину котрих вважати стабільними важко. Тим не менш тенденція переважання держав з парламентською формою правління, за критерієм стабільності, над президентськими та змішаними показана, вважаємо, вірно. На нашу думку, не втратила також значення оцінка парламентської поліархії, що її свого часу дав відомий російський державознавець Б. Чичерін.

«Парламентське правління, — писав він, — служить ознакою політичної зрілості народу” ^4δ6.

Але парламентська поліархія, ще раз підкреслимо, є стабільною, ефективною тоді, коли максимальною мірою збігаються її юридичний та політичний зміст, усі елементи її системи врівноважені, а державний механізм, що “генерує правління”, працює злагоджено. Будь-яке порушення цієї рівноваги, котре може бути обумовлено політичними і навіть психологічними причинами, на практиці призводить до різних “відхилень” парламентської поліархії від свого юридичного прототипу. Джерелом цього зазвичай є партійна система, структура і стан якої можуть породжувати кілька видів “політичних форм” парламентської поліархії.

У країнах з дво- та багатопартійними системами політичними проявами “юридичної” парламентської поліархії можуть бути “асамблейна” та “міністеріальна” форми державного правління.

Асамблейна форма, прототипом котрої виступала породжена багатопартійною системою Франції 70-80-х рр. XIX ст. “Третя Республіка”, на думку Дж. Сарторі, характеризувалася такими ознаками: “(і) кабінет міністрів не керує законодавчим органом;

(ii) влада не є об’єднаною, а розпорошена й подрібнена;

(iii) відповідальність у цілому зникає; (і) партійна дисципліна слабка або її взагалі не існує; (v) прем’єр-міністри та їх кабінети не можуть діяти швидко й рішуче; (vi) коаліції рідко дозволяють протиріччя й завжди невпевнені в підтримці законодавчого органу; (vii) уряд не може діяти вільно й чітко проводити свою політику”⁴. Базою цього є нерозвинена партійна системи, притаманна державам із суспільствами перехідного періоду або з великою кількістю партій, представлених у парламенті. Оскільки жодна з них не має підтримки більшості, то формується коаліційний уряд. “Чим ширше партійна коаліція, котра сформувала уряд, тим цей уряд менш стійкий, тому що складніше досягти згоди між партнерами по коаліції стосовно різних політичних питань” ⁴⁶⁸. Одним із наслідків Цього є неефективна діяльність парламенту, тимчасовість, нестабільність уряду, часта його зміна, що може призвести до паралічу всієї системи влади. Тобто “асамблеєризм” є результатом порушення на практиці рівноваги в передбачуваній юридичними нормами системі елементів форми державного правління в бік

“абсолютизації” влади парламенту, котрий постійно “смикає” уряд. Після “Третьої республіки” схожі риси мала “Четверта Республіка” у Франції (це стало причиною її заміни “П’ятою”. — С.Б.). На сучасному етапі елементи “асамблеєрізму” притаманні політичним формам державного правління Італії, деяких постсоціалістичних держав.

Найбільш поширеною серед сучасних парламентських поліархій є міністеріальні їх політичні форми, можливість створення яких зумовлена наявністю двох або двох з половиною партійних систем. Зміст цього підвиду “політичної” форми полягає в тому, що в системі її елементів провідне місце посідає не парламент, а уряд (міністри, звідси й назва “міністеріальний”. — С.Б.). Це може статися при відповідній організаційній структурі та внутрішній дисципліні партії (або малої коаліції партій), котра(і), набравши необхідну більшість у парламенті, формують уряд. З юридичної точку зору, цей уряд є сукупністю державних посадових осіб, які мають виконувати покладені на них функції, з політичної ж — це сукупність високопоставлених партійних чиновників, тобто, по суті, штаб (бюро, центральний комітет тощо) на чолі з лідером цієї партії (коаліції). “Юридично парламент здійснює контроль над урядом, але на практиці уряд, котрий складається з лідерів партії, що має більшість у парламенті (відповідно, і в його нижній палаті), через цю партійну фракцію повністю контролює зоботу парламенту”⁴⁶⁹. Тобто в реальній політичній практиці ларламент стає “знаряддям” уряду.

Залежно від ролі, яку фактично відіграє прем’єр в уряді, від '.тановища, що він реально займає відносно своїх міністрів — ‘(і) перший над нерівними-, (іі) перший серед нерівних-, (ііі) перший -еред рівних ”(Дж. Сарторі)⁴⁷⁰ — міністеріальна поліархія може забути рис кабінетної або ж прем ’єрської міністеріальної форми.

Найближче до “юридичної” парламентської поліархії іеребуває “кабінетний” різновид міністеріальної форми. Його характерними рисами є те, що прем’єр-міністр займає становище першого серед рівних”, формує уряд з урахуванням точки зору іарламентських “низів”, прийняття відповідних рішень дійснюється колегіально, у відставку прем’єр іде разом зі своїм абінетом.

Становлення “кабінетної"” форми міністеріального правління пов’язане з історичним досвідом державного будівництва Великобританії останніх десятиліть XIX — сер. XX ст. Процес міністеріалізації юридичної парламентської форми розпочався в 60­70-х PP- ^ст-’ ^коли остаточно оформилися організаційні структури консервативної та ліберальної партій. Партійне будівництво супроводжувалася зміцненням насамперед внутрішньопартійної дисципліни на основі так званого (радянськими вченими. — С.Б.) принципу “бюрократичного централізму, котрий передбачав зосередження великих партійних повноважень у руках центрального апарату партії та її лідера й суворе підпорядкування йому депутатів кожної партії. Цьому сприяло уведення т.зв. інституту парламентських “батогів”, за допомогою яких підтримувалася партійна дисципліна (особливо стосовно депутатів “задніх” лав. — С.Б.) та забезпечувалися потрібні урядові результати голосування.

Применшенню ролі парламенту сприяло також обмеження свободи дискусій. У 1882 р. (після того, як ірландські депутати використали свободу дискусій для зриву надзвичайних законів. — С.Б.) палата громад прийняла білль “Про правила припинення дискусій”. Це нововведення давало урядові можливість у будь-який час порушити питання про їх припинення, якщо вони розгорталися в несприятливому для нього напрямку. Таким чином, уряд, котрий володів більшістю в палаті громад, використовуючи право законодавчої ініціативи, систему “батогів” і правила припинення дискусій, визначав напрямок роботи палати громад та підкоряв своїм інтересам діяльність законодавчого органу.

Подальший розвиток “міністеріальної поліархії"” пов’язаний з Діяльністю партій щодо вдосконалення структурно-функціональних зв’язків самої парламентської форми державного правління. У 1911р. був прийнятий “Акт про парламент”, який обмежив повноваження палати лордів. Водночас акт скоротив термін повноважень палати громад з 7 до 5 років. У результаті реформи парламенту 1911 р. “штаби” партій, що вже підкорили собі палату громад, одержали можливість утілювати в життя фінансові заходи без перешкод з боку палати лордів, де засідала в основному земельна аристократія.

У роки Першої світової війни були розширені законодавчі повноваження й фактична влада уряду. Наділяючи уряд надзвичайними повноваженнями, парламент не лише сприяв посиленню його виконавчої влади, але й передав йому владу законодавчу. Це виявилося в так званому “делегованому законодавстві”, тобто в актах, котрі уряд видавав за формальним дорученням парламенту з метою “розвитку закону”. Це призвело до втрати парламентом контролю над діяльністю органів управління. Двопартійна система ⁴⁷¹, що склалася на початку 20-х років XX ст., сприяла зміцненню провідної ролі уряду у здійсненні політичної влади, у перетворенні парламентської юридичної форми в “кабінетний” різновид міністеріальної поліархії.

Після Другої світової війни реальна влада англійського Прем’єр-міністра в уряді ще більше зміцнюється. Зі зміною його становища “першого серед рівних” на “першого над нерівними” кабінетна форма перетворюється на “прем’єрську”, яка зберігає свої позиції й сьогодні. Характерними рисами останньої є те, що Прем’єр-міністр зосереджує у своїх руках великі політичні повноваження: він формує Кабінет міністрів один; один, на власний розсуд, може відправляти окремих міністрів у відставку або ж у будь-який час домогтися розпуску парламенту. Становище “першої особи” в партії (відповідно, і в парламенті) та уряді забезпечує Прем’єр-міністрові верховенство над ними. Така своєрідна Я “узурпація влади”, яка не виходить за межі правового поля тільки завдяки багатовіковій британській демократії, характеризує “прем’єрську” систему влади, котра грунтується на правилі: “Прем’єр-міністр — перший над нерівними” як крайній вираз міністеріальної форми правління ⁴'².

Дещо слабша прем’єрська система в Німеччині ⁴⁷³, де такий » стан зумовлений: 1) наявністю “двох із половиною” партійних систем; 2) становищем глави уряду — Канцлера як “першого серед нерівних”. Міністеріалізація парламентської форми правління в Німеччині була результатом загальної для післявоєнної політичної практики тенденції посилення в законодавчо-виконавчих зв’язків урядової влади. На відміну від Британії, у Німеччині цей процес мав під собою більш конкретно визначені юридичні підстави. Серед них — рішення Конституційного Суду, котрий, оголосивши поза законом Неонацистську соціалістичну партію Рейху та

Комуністичну партію, суттєво змінив “природний розвиток” партійної системи ⁴⁷⁴. Це рішення та норма виборчого закону про п’ятивідсотковий “загороджувальний бар’єр” стали джерелом сучасної “малопартійної” системи, котра, як зазначалося, є однією з базових конструкцій прем’єрської форми в ФРН.

Прийняте в кінці 60 -х рр. XX ст. так зване надзвичайне законодавство давало урядові додаткові повноваження у сфері використання примусових заходів проти тих, хто прагне змінити конституційний правовий лад. Відповідно до цього законодавства, до конституції були внесені зміни, що визначали статус ще одного державного органу — так званого спільного (загального) комітету. Він не має постійного характеру й може бути сформований лише в надзвичайній ситуації, коли скликання повного складу Бундестагу або наявність у ньому кворуму неможливі. До такої надзвичайної ситуації віднесена констатація урядом того, що територія держави зазнала збройної агресії або перебуває під безпосередньою загрозою такої агресії. У цьому випадку Бундестаг, а коли він неспроможний, то спільний комітет проголошує стан оборони, що тягне за собою відповідну перебудову організації державного управління. Спільний комітет складається на дві третини з депутатів Бундестагу і на третину' — з членів Бундесрату. Відповідні призначення здійснюються палатами.

Державне життя Німеччини 1960-х - 1970-х рр. відбувалося при значному посиленні впливу уряду на прийняття владних рішень. Біля 80% законів приймалися парламентом за ініціативою Уряду, більше ¾ інших нормативних документів були актами суто Урядової діяльності⁴ У самому уряді суттєво зростає роль Канцлера, котрому “допомагає” Відомство федерального канцлера установи, де розроблялися й контролювалися напрямки політики У сфері права та управління, закордонних та внутрішніх справ, економіки й фінансів тощо.

Конституційне положення про те, що Канцлера Німеччини обирає парламент і він офіційно (з юридичної точки зору) не є ^Л1Дером своєї партії, сприяло його фактичному “піднесенню” над своїми міністрами. Займаючи становище “першого серед нерівних ”, ^βι∏ може не бути офіційним партійним лідером, його не можна ^В1Дправити у відставку, просто висловивши недовіру з боку ^ПаРламенту, і він залишається на своїй посаді навіть тоді, коли членів його кабінету замінюють. Тобто цей “перший” не може звільнити міністрів, але й вони не можуть відправити його у відставку” ⁴⁷⁶. Посилює владу Канцлера також конструктивний вотум недовіри, оскільки за цим конституційним положенням парламент не може відправити канцлера у відставку, висловивши йому недовіру, доки не буде призначений його спадкоємець. Але, порівняно зі становищем британського прем’єра, який спирається на свою “власну” партію в парламенті, німецький принцип лідерства слабший і причина цього полягає в його “коаліційній” підтримці.

Політичною формою парламентської поліархії ми також вважаємо так звану “соціалістичну республіку”. Як зазначалося, за своїми юридичними ознаками вона нагадує парламентську, досить близьку до моделі, конституйованої у Швейцарії. Політичні їх прояви біполярні, оскільки у Швейцарії вона спирається на багатопартійну, а в соціалістичних країнах — на однопартійну систему. Але саме факт наявності однопартійної системи не завжди може привести до “соціалістичної” якості політичної форми правління (у Японії, наприклад, Ліберально-демократична партія була при владі безперервно з повоєнних років по 1993 р.— С.Б.). Результат буде залежати від політичного режиму тієї чи іншої країни. Якщо панівне становище партія займатиме в умовах демократії, наслідки одні, коли в умовах тоталітарного (авторитарного) режимів — інші.

У “соціалістичних республіках” фактично (хоча юридично для цього не має ніяких підстав) державна влада монополізована комуністичною партією. Всі рішення державних органів ініціюються або попередньо схвалюються партійними органами, їх секретарями. У колишні часи “розвинутого соціалізму” першою політичною фііурою в державі був Генеральний секретар Компартії, котрий ніяких вищих державних посад не обіймав. Таке його становище в цілому збереглося і в нинішніх соціалістичних країнах, але воно юридично підкріплено державними посадами. На Кубі Фідель Кастро є і главою держави, і главою уряду, в Китаї —- Xy Цзіньтао одночасно є Головою KHP і головою Центральної Військової Ради КНР. Особливістю партійного будівництва останньої країни є те, що юридично в ній існує багатопартійна система: окрім КПК, діють ще 8 політичних партій. Однак усі вони

проблеми історії, теорії, практики лебагаточисельні — по декілька тисяч чоловік, і мають бути лояльними до наявного ладу та дружні Компартії. Остання, яка складається з багатьох мільйонів членів партії (за одними даними 58, за іншими — 65) є дійсним “приводним ременем” усього державного механізму, оскільки найважливіші державні справи вирішуються Політбюро або Пленумами ЦК КПК, з’їздами КПК, лотрі лише формально узаконюються представницькими устзновзми всіх рівнів.

Така система влади є суто політичною формою, тому що спирається на обумовлене комуністичною доктриною монопольне становище Компартії. З наявних на сьогодні “соціалістичних країн” тільки у В’єтнамі Комуністична партія, як і раніше, проголошується “авангардом в’єтнамського робітничого класу, силою, що керує державою та суспільством» (ст.4 Конституції). В інших державах “юридичних” підстав для цього немає. Демократизація політичного режиму, поява інших політичних партій, а там, де вони є (КНР), — активне їх включення в процес політичної боротьби за оволодіння державною владою, може навіть у нинішніх юридичних межах пожвавити парламентський зміст “соціалістичної республіки”. Це позначення, однак, вважаємо невдалим, оскільки воно дає уявлення про соціальний зміст цієї держави. Назва має бути обумовлена змістом, котрий вказує на те, кому належить реальна влада, хто є двигуном правління в державі. Оскільки таким двигуном є партократія, то політичну форму особливого підвиду парламентської поліархії, характерного для небагатьох соціалістичних країн, що залишилися (В’єтнаму, KHP та Куби), слід визначити, на нашу думку, як “партоархію ”.

Політична ж форма державного правління КНДР упритул ‘наблизилася” до монархії. Це виражається в тому, що вся Державна влада сконцентрована в руках “улюбленого керівника” Кім Чен Ipa, який, по суті, отримав її у спадок від свого батька, великого вождя” Кім Ip Сена. Цікавим є той факт, що ця монархізація” влади в державі має певні “конституційні” підстави. Попередня редакція Конституції КНДР 1972 р. передбачала, що главою держави є Президент, котрого на чотири роки обирали Верховні народні збори КНДР. До 1994 р. цей пост безперервно займав Кім Ip Сен, який очолював вищий керівний орган державної влади — Центральний народний комітет.

Після смерті Кім Ip Сена до Конституції КНДР унесені суттєві зміни. За новою редакцією, прийнятою Верховними народними зборами 10 вересня 1998 р., Кім Ip Сен оголошений “вічним президентом” КНДР, а Кім Чен Ip — “вищою посадовою особою” — Головою Комітету оборони, котрий здійснює “командування усіма політичними, збройними та економічними силами” КНДР^{4 7}. Комітет оборони став “вищим керівним органом” КНДР, який, незважаючи на його відповідальність перед Верховними народними зборами, “піднявся” над іншим державними органами. Реально ж влада в державі належить одній особі — Кім Чен Ipy, якого фактично без усякої “натяжки” можна назвати монархом. За обсягом владних конституційних та реальних повноважень йому помітно поступається глава держави сусідньої країни (Японії), котрого іменують “монархом, імператором”, а фактично, як ми вже зазначили, таким він не є.

Отже, ми дійшли висновку, що парламентська поліархія — це один із найпоширеніших видів форм правління сучасних держав, котрий являє собою засновану на “м’якому” типові поділу влади політико-правову систему вищих органів держави — глави держави, уряду та парламенту, серед яких провідну роль у здійсненні правління в державі відіграє парламент.

У парламентській поліархії поділ влади відбувається на основі концепції дифузії (дисперсії) влади, що заперечує жорсткий поділ влади. Згідно з цією концепцією, владні повноваження здійснюються різними державними органами, та посадовими особами. Між ними далеко не завжди можна провести чітку межу за інституціональним та функціональним принципами, що не виключає ієрархії між ними, котра Грунтується на відповідній системі стримувань та противаг. Останнє відображається в тому, що виконавча влада відокремлена від глави держави й реально відноситься до уряду; повноваження глави держави і глави уряду здійснюються різними особами; глава держави має право розпуску парламенту; акти, промульговані главою держави, потребують контрасигнації з боку глави уряду або відповідного міністра.

В інституціональній системі парламентської поліархії провідне місце посідає парламент, який, порівняно з главою держави має панівний уплив на уряд. Останнє виявляється в тому, що парламент формує уряд, підтримує його, а в разі необхідності відправляє у відставку, оскільки уряд несе політичну відповідальність перед законодавчим органом. Притаманною для парламентської поліархії рисою є провідна роль політичних партій у формуванні парламентів, а їх парламентських фракцій — в утворенні виконавчих органів та здійсненні державної влади. Парламент виступає в ролі своєрідного механізму, за допомогою якого політика правлячої партії або коаліції партій оформлюється офіційно. Суто партійний характер має тут зазвичай і уряд, глава котрого очолює партію парламентської більшості або, у випадках утворення коаліційного уряду, є лідером чи входить до складу керівництва однієї з партій правлячої коаліції.

Традиційним для парламентської форми правління є “слабкий” правовий статус глави держави. Він не є провідним інститутом у системі вищих державних органів, позаяк формально-юридично й ще більше фактично виведений за межі виконавчої влади, не може бути главою уряду, здійснювати контроль над ним. Символічною є також участь глави держави у формуванні уряду, котра зводиться до формального санкціонування (призначення) складу уряду та його голови, що були запропоновані партією або ж коаліцією партій, які мають більшість у парламенті. Додамо до цього й те, що глава держави не відповідальний за свої дії, оскільки його акти зазвичай контрасигнуються прем’єр-міністром або відповідним міністром, котрі й несуть відповідальність за реалізацію політичних рішень, запропонованих ними.

Згадані характерні риси парламентської поліархії створюють загальний (теоретичний) образ цього виду поліархічної форми Державного правління. У його межах, як показує аналіз теоретико- юридичних (конституційних) моделей форм правління держав, що належать до цієї групи, існує певна диференціація, яка дозволяє за певними критеріями класифікувати держави за окремими підвидами парламентської поліархії. За традиційною точкою зору, міцно закріпленою в державознавчій літературі, парламентська Ф°рма правління представлена двома видами республіканської й Монархічної форм правління: “парламентською республікою” та Парламентською монархією”. Як зазначалося, ми з цим не можемо погодитися, тому що такий поділ здійснено за зовнішнім і Другорядним у сучасних умовах критерієм, яким виступає порядок

заміщення поста глави держави. Коли ж спиратися на такі суттєві критерії, як принципи організації та функціонування вищих органів державної влади, котрі в системі створюють парламентську форму правління, то принципова різниця між зазначеними вище традиційними видами форм правління зникає. Це дає підстави для їх об’єднання під “дахом” одного й того ж виду поліархічної форми державного правління, що ним, на нашу думку, є “парламентська поліархія”.

У межах згаданого виду поліархічної форми правління держави поділяються на дві групи за порядком формування інституту глави держави. Форму правління тих держав, де її глава (як правило, президент) заміщує цей пост на основі виборчої процедури, учасником котрої обов’язково є парламент, ми пропонуємо визначати як “парламентську поліархію з обраним главою держави”; а форму правління тих держав, де досі зберігається архаїчна процедура заміщення поста через певний порядок престолонаслідування, — як “парламентську поліархію зі спадковим главою держави”. Позначати останнього як “монарха”, тобто “єдиноправителя”, на нашу думку, не можна, оскільки він уже юридично і тим більше фактично втратив свій колишній статус єдиновладного органу державної влади.

На практиці з усіх видів поліархічної форми правління парламентська поліархія характеризується найбільшою ефективністю. Це зумовлено, зокрема, тим, що в її моделі закладений такий організаційний та функціональний юридичний механізм, який максимально сприяє узгодженій діяльності законодавчої й виконавчої гілок влади. Можливі конфлікти між ним зводяться до мінімуму, оскільки обраний народом парламент і сформований ним уряд становлять єдину партійно-політичну силу. Це, однак не свідчить про те, що такі форми правління позбавлені кризових явищ. Урядові кризи — часте явище в парламентських державах, і це зазвичай подається як негативна риса розгляданої форми правління. Але ж узагальнювати й поширювати її на всю парламентську поліархію не слід, тому що такі вади мають, як правило, ті її моделі, що засновані на багатопартійній системі- Остання справді є джерелом нестабільності урядів, котрі зазнають частих криз та змін прем’єр-міністрів. Але ж водночас такі парламентські поліархії завжди мали й мають здатність швидко

долати урядові кризи шляхом “перетасування” складу кабінету міністрів, зміни складу коаліції партій без зміни прем’єр-міністра або, навпаки, відставки прем’єр-міністра без зміїш складу коаліції тощо.

Характерною рисою парламентської поліархії є “високий авторитет” прем’єр-міністра, який, по суті, є головною політичною фігурою в країні. Але, незважаючи на це, його можна змусити звітуватися перед парламентом і його партією у будь-який момент, поставивши питання про недовіру до нього. За допомогою вотуму недовіри (резолюції осуду) парламентська система дозволяє усунути прем’єр-міністра, котрий втратив контроль над парламентом або був причетний до кримінальних вчинків, тим самим уникнути ще більшої політичної кризи, якби такий прем’єр продовжував залишатися при владі. Крім того, його може усунути з посади й сама партія, до якої він належить, або інші партії можуть вийти з коаліції, що підтримувала прем’єр-міністра: може утворитися й нова коаліція, котра висуне нового прем’єр-міністра, а відтак будуть зроблені кроки на шляху до запобігання можливості поглиблення конституційної кризи. У випадку повної неможливості знайти компромісну кандидатуру прем’єра або сформувати коаліційний уряд в умовах парламентської системи, зрештою, завжди існує альтернатива — оголосити нові вибори.

Але бути стабільною, ефективною парламентська поліархія може тільки тоді, коли максимальною мірою збігаються її юридичний та політичний змісти, усі елементи її системи врівноважені, а та частина державного механізму, що “генерує правління,” працює злагоджено. Будь-яке порушення цієї рівноваги на практиці призводить до різних “відхилень” парламентської поліархії від свого юридичного прототипу. Джерелом цього зазвичай виступає партійна система, структура і стан якої можуть породжувати, наприклад, такі “політичні форми” парламентської поліархії, як “асамблейна”, де існує реальна “перевага” багатопартійного парламенту над урядом, та “міністеріальна”, де, навпаки, уряд є “поводирем” двопартпіного парламенту.

Незважаючи на деякі зазначені “відхилення”, сучасна парламентська поліархія є однією з найефективніших та гнучких Форм правління на сучасному етапі. В основі цього лежить те, що Юридична модель парламентської поліархії є результатом тривалого

історичного процесу, в ході котрого формувалася її інституціональна структура, складалася відповідна система стримувань та противаг цих інституцій, “шліфувалися” принципи їх взаємовідносин. Оскільки парламентська поліархія стала плодом не теоретичних конструкцій, а насамперед певним відгуком на практичні потреби державного будівництва багатоукладної Європи XVII-XIX ст., то найбільшого поширення вона набула тут. Інший же вид поліархічної форми правління — президентська поліархія — найбільш поширюваною виявилася в інших регіонах світу, зокрема в Америці й Африці.