Інституційне забезпечення народовладдя в демократичній державі

За умов представницької демократії практична реалізація носіями державної влади публічних інтересів надто помітно зале­жить від способів, засобів, прийомів визначення цих носіїв із ве­личезної кількості претендентів.

Демократична організація суспільної життєдіяльності, за Максом Вебером, потребує вдосконалення виборчої системи і роз­витку представницьких установ. Перше забезпечує формування ефективного політичного керівництва, друге - обмеження влади бюрократії, суспільний контроль за функціонуванням державно­го апарату. Завдячуючи такій організації суспільства досягається здатність уряду приймати рішення, добиватися їх схвалення і за­безпечувати організовану передачу влади.

Раціональність функціонування парламенту та цілеспрямо­ваного здійснення його завдань та функцій в умовах демократич­ного режиму потребує певного обмеження (локалізації) політич­ної активності громадян та їх колективів і введення цієї актив­ності у певне русло. Безумовно, не йдеться про скасування або підміну громадянської ініціативи у сфері політичних відносин. Ідеться тільки про регулятивний вплив, покликаний інституціалі- зувати політичні процеси шляхом надання визначеності, оформ- леності та стійкості об'єктивно існуючим і необхідним політич­ним явищам. Саме в процесі виборчих змагань здійснюється вибір і відбір суспільством як політичних організацій, так і осіб, які ви­значають зміст діяльності парламентів. А періодичність виборів дає змогу уникати дестабілізуючого впливу постійного перегляду їх результатів.

Однак оскільки позицію держави визначає правляче на да­ний момент угруповання політичної еліти, неминучим є й присто­сування ним до власних потреб механізмів виборювання політич­ної влади.

Утім практика зарубіжних демократій переконливо довела, що скільки-небудь далекоглядна позиція реальних претендентів на політичну владу в демократичному суспільстві має виходити з того, що їх власні інтереси обов'язково будуть захищені тільки тоді, коли державно-правове регулювання політичних процесів спрямовуватиметься на сприяння реалізації у сфері державного управління усіх без винятку найбільш вагомих суспільних інте­ресів. Існує об'єктивна зацікавленість і держави як організації в політичній самореалізації саме найбільш впливових суб'єктів полі­тичного процесу: свідоме відтіснення окремих із них на узбіччя політичного життя може викликати їх спроби реалізувати себе че­рез відверту руйнацію даного державно організованого суспільства.

Поступово в демократично організованих державах було напрацьовано цілий арсенал засобів легального і легітимного обме­ження доступу носіїв щодо маловпливових суспільних інтересів до політичної влади.

Серед них - виборча застава, яка повертається лише тим учасникам виборів, які засвідчили вагомість репрезентованих ними суспільних інтересів і довели наявність відповідного рівня су­спільної підтримки. Зокрема, у Великобританії виборча застава в 500 фунтів стерлінгів втрачається більшістю кандидатів третіх партій (здобути підтримку 1/8 виборців округу за умов жорсткого протистояння кандидатів двох провідних партій надзвичайно важ­ко). Застави передбачено у разі балотування в парламенти: Ірландії (застава 100 фунтів, повертається у разі отримання не менше 1/3 виборчої квоти), Канади (200 канадських доларів), Нідерландів (1000 флоринів, повертається у разі отримання не менше 3/4 ви­борчої квоти), Нової Зеландії (100 новозеландських доларів), Японії (2 млн єн).

Перешкодою реалізації суто приватного інтересу того чи іншого претендента є попередній збір підписів на його підтримку, покликаний виявити наявність останньої.

У багатьох випадках партії, які на попередніх виборах дове­ли свій вплив у суспільстві, звільняються від попереднього зби­рання підписів, або він суттєво полегшується. Це стимулює полі­тичну самореалізацію в суспільстві саме у формі легалізованих партій і водночас припускає появу нових партій тільки у разі, коли вони обстоюють дійсно вагомі суспільні інтереси. В Італії відпо­відно до ст. 14 і 18 Закону “Про вибори до Палати депутатів” полі­тичні об'єднання, що не були представлені в попередньому складі парламенту, зобов'язані зібрати від 350-ти до 700-та підписів. Не­зрівнянно жорсткіші вимоги в США. Нова партія для того щоб висунути кандидатів на федеральні посади має зібрати підписи: у штаті Південна Дакота 20% виборців, в Огайо - 15%, у Вашинг­тоні - 5% від загальної кількості виборців, Неваді - 5% від кількості учасників голосування на останніх президентських виборах, Те- хасі - 200 тис. підписів зареєстрованих виборців, в Іллінойсі - 60 тис., у Луїзіані - 50 тис., Каліфорнії - 43 тис. Кандидатів від демократів і республіканців або зовсім звільнено від цієї обтяж­ливої діяльності, або вона для них суттєво полегшена.

Однак чільну роль у регламентації доступу до політичної влади виразників більш вагомих суспільних інтересів відіграє за­кріплення в законодавстві тих чи інших виборчих систем, або їх поєднання.

Слід урахувати, що система подачі голосів і визначення результатів голосування як метод переведення голосів виборців у депутатські мандати суттєво впливає на партійну систе­му, ядро якої складають партії, що претендують на представ­ництво у парламенті. Моріс Дюверже, який уперше звернув увагу на цю залежність, указував, що “1) режим пропорційного пред­ставництва веде до системи багатьох партій, жорстких, незалеж­них і стабільних; 2) двотурова мажоритарна система веде до бага- топартійної системи, партії якої характеризуються “м'якою” струк­турою, схильністю до угод і відносною стабільністю; 3) мажори­тарне голосування в один тур веде до дуалістичної системи із зміною одна однією при владі великих незалежних партій”.

Розрізняють два основних типи виборчих систем - мажо­ритарні і пропорційні.

Мажоритарна виборча система - найбільш поширена і з давніми історичними традиціями виборча система, за якої го­лосування організується і здійснюється за конкретних осіб, а результати виборів визначаються відповідно до отримання особисто кандидатом (або кандидатами) більшості (фр. majorite - більшість) голосів виборців.

Виокремлюються уніномінальні (з одномандатними округа­ми) та поліномінальні (з багатомандатними округами) мажоритарні системи. Серед перших найбільш відомими є системи відносної та обсолютної більшості, серед других - системи єдиного голосу, що передається, і єдиного голосу, що не передається. Модифікації ма­жоритарних виборчих систем істотно відрізняються як за відповід­ністю поданих голосів одержаним мандатам (ступінь викривлення волевиявлення виборців), так і за результативністю голосування.

За уніномінальної системи відносної більшості (Велико­британія, США, Австралія, Нова Зеландія, Канада, Індія), коли пе­реможцем стає кандидат, який зібрав більше голосів, ніж будь-хто з його противників гарантується проведення результативних ви­борів в один тур. Однак підривається сам принцип представницт­ва: непредставленою у парламенті залишається значна, або й пе­реважна частина учасників голосування. Розподіл між політични­ми силами місць у парламенті може істотно відрізнятися від їх реального впливу в суспільстві. Зокрема, на виборах у Велико­британії 1951 р. консерватори отримали на 26 мандатів більше, ніж лейбористи, хоч голосів вони зібрали на 244 тис. менше, а після лютневих виборів 1974 р. лейбористи мали на 6 мандатів більше порівняно із консерваторами, хоч їх підтримало на 359 тис. виборців менше. У 1983 р. 7,8 млн голосів виборців отримало об’єднання ліберальної і соціал-демократичної партій, але мало тільки 23 мандати із 650, тоді як лейбористи одержали 209 ман­датів за підтримки 8,5 млн виборців. Адекватність політичного представництва свідомо приноситься в жертву дійсності й резуль­тативності виборів і формуванню здебільшого однопартійного (а, відтак, відносно стабільнішого) уряду.

Прагнення забезпечити адекватність розподілу депутатських мандатів результатам волевиявлення зумовило застосування уніномінальної системи абсолютної більшості з двома турами го­лосування (Німеччина у 1871-1918 рр., Франція). Перемога у пер­шому турі потребує підтримки з боку понад половини виборців. Переможцем у другому турі здебільшого визнається кандидат, який отримав відносну більшість голосів (це гарантує результативність виборів). Отримують можливість політичної самореалізації не тільки найбільші, а й середні за впливом партії. Водночас ускладнюється (і дорожчає) процедура виборів унаслідок їх дво- туровості: у Франції в першому турі в середньому обирається лише 1/3 депутатів.

Запровадження поліномінальних мажоритарних систем було покликане забезпечити відповідність парламентського представ­ництва окремих політичних сил їх реальному впливові в су­спільстві. Вибори за цими системами проводяться в один тур у багатомандатних округах, однак голосування здійснюється за окре­мих кандидатів.

На виборах за системою єдиного голосу, що не передається (Великобританія у 1885-1945 рр., двомандатні округи; Японія), виборець має тільки один голос, а переможцями визнаються канди­дати, які набрали відносно більше голосів. Політичні меншини отримують суттєво більші можливості для представництва в орга­нах державної влади. Водночас при розподілі мандатів кожна полі­тична партія має розраховувати на один мандат в окрузі (в іншому випадку конкуренція між однопартійцями може призвести їх до поразки), тому кількість мандатів в окрузі перебуває в межах від двох до п'яти. Система не виключає викривлення волевиявлення виборців. На виборах в Японії 1976 р. Ліберально-демократична партія здобула підтримку 41,8% виборців, проте одержала 48,7% мандатів.

Поліномінальна система єдиного голоса, що передається (уперше - Данія в 1855 р., Австралія, Ірландія, Мальта) передбачає, що кожен виборець має можливість позначити у бюлетені ступінь бажаності обрання запропонованих кандидатів.

Пропорційна виборча система - система, за якої вибори проводяться в багатомандатних округах, де балотуються кан­дидати, об'єднані в списки, і пропорційно до результатів голо­сування здійснюється розподіл мандатів між списками. Про­порційні системи розрізняються між собою правилами розподілу голосів між списками (застосування різних видів виборчих квот, загороджувального пункту (“бар'єру”) та “зрівнювальних мандатів”) і принципами визначення переможців у списках (“гнучкі” і “жорсткі” списки, можливість кумулювання голосів та панашування).

Наприкінці ХІХ ст. ці системи запроваджено в Швейцарії, Бельгії, з 1909 р. - у Швеції, 1917 р. - Нідерландах, 1919 р. - Італії, Норвегії, Німеччині, Чехословаччині, 1920 р. - Данії.

Переваги - більша, порівняно з мажоритарними системами, відповідність набраних голосів одержаним мандатам; концентра­ція уваги електорату насамперед на ідеях; послаблення лобіюван- ня місцевих інтересів.

Недоліки - збільшується кількісне представництво партій у парламенті взагалі і дрібних маловпливових організацій зокрема, загострюється внутрішньопарламентська боротьба. Попри зрос­тання складності підрахунків часто-густо неможливо досягнути абсолютної точності політичного представництва. Відносна депер- соніфікація політики (юридично виборці голосують все ж не за партії, а за списки кандидатів) в поєднанні з недовірою до партій веде до абсентеїзму, підриває сам принцип політичної участі на­селення у суспільно значущих справах.

Необхідність ознайомлення виборців не тільки з партійни­ми списками, а й особисто з кандидатами, вимагає організації ви­борів у кількох багатомандатних округах. Кількість мандатів в окремому окрузі в Західній Європі перебуває в межах від двох до 33. Лише у Німеччині та Нідерландах вся країна є одним округом. Наявність округів і необхідність проведення окремих підрахунків у кожному з них загострюють проблему розподілу обмеженої кількості мандатів між багатьма партійними списками. Для тако­го розподілу застосовуються різні види так званих виборчих квот. При цьому, наприклад, “метод Віктора д’Ондта” створює перева­ги під час розподілу мандатів впливовішим партіям, тоді як “пра­вило Сент-Лаге” і “квота Томаса Хера” більшою мірою сприяють реалізації політичних меншин.

Далеко не завжди політичні меншини в невеликих округах збирають кількість голосів, достатню для одержання хоча б одно­го мандата. Тому в Данії з 1953 р., у Швеції з 1969 р. запроваджено так звані зрівнювальні мандати на сумарну кількість усіх нероз­поділених в окремих виборчих округах голосів. Це дає змогу макси­мально точно розподілити місця між політичними силами в масшта­бах країни. Наприклад, у Швеції на парламентських виборах 1973 р. (принципово важливих, оскільки обраний на них склад риксдагу мав приймати нову конституцію) на кожен мандат припадало го­лосів: Соціал-демократична робітнича партія - 14408, Партія цен­тру - 14391, Ліва партія - комуністи - 14469.

За пропорційної системи з “жорсткими” списками (Ізраїль, Іспанія, Португалія), коли партія, виборчий блок, об’єднання ви­борців розташовують кандидатів у порядку їх важливості для себе (і саме в такій черговості кандидати визнаються обраними), відомі імена “тягнуть” за собою до парламенту посередностей, а вибо­рець не може відкоригувати список відповідно до своїх уподобань, активності окремих кандидатів тощо. Тому поширення (сканди­навські країни, Бельгія, Італія, Нідерланди) набула пропорційна система з преференціями (“гнучкими” списками). Засвідчення виборцями не тільки партійних, а й особистісних переваг дає їм змогу вплинути на визначення результатів виборів. Наприклад, від 1/3 до 1/2 бельгійців на виборах схильні віддавати перевагу саме конкретним кандидатам у партійному списку, не обмежуючись визначенням тільки прийнятного для них списку.

Найбільш крайнім засобом поєднання голосування за спи­сок і голосування за особу в пропорційних системах є дозволене в Швейцарії панашування, коли виборець має стільки голосів, скільки мандатів у даному окрузі (до 33-х) і може як обрати один із запропонованих списків, так і написати свій, включивши до нього кандидатів з різних партійних списків. Крім того, можливе куму- лювання голосів (за одного з кандидатів можна подати два голоси, зменшивши, відповідно, на одного загальну кількість кандидатів).

Оскільки найсуттєвішими вадами пропорційних систем ви­знаються розпорошеність значної частки голосів між маловпли­вовими партіями в парламенті й труднощі з формуванням стабіль­ного уряду, багатьом з них притаманна наявність загороджуваль­ного пункту (бар'єру). Парламентське представництво можуть мати лише політичні об'єднання, що набрали певну кількість го­лосів виборців: 1% в Ізраїлі, Фінляндії; 2% у Данії (або один ман­дат у будь-якому з виборчих округів), 4% у Швеції (або 12% в одно­му з виборчих округів). Слід відзначити, що запровадження про­порційної системи в країнах Східної Європи також супроводжу­валося встановленням високого загороджувального пункту: по 5% - у Словаччині, Польщі та Чехії, по 4% - Албанії, Болгарії та Угор­щині, 3% - Румунії. Проте загороджувальний пункт веде до того, що частина голосів, зібрана маловпливовими партіями, не врахо­вується, а звільнені мандати перерозподіляються між впливовими партіями. Це призводить до викривлення волевиявлення виборців, тобто того, що зумовило відмову від мажоритарних систем.

Усвідомлення того, що ідеальної виборчої системи не існує, зумовило закріплення в національному законодавстві окремих країн пропорційної системи для обрання однієї частини депутат­ського корпусу і мажоритарної - для іншої.

За різними системами часто-густо проводяться вибори до верхньої і нижньої палат. У Мексиці 100 депутатів нижньої пала­ти конгресу з 400 обираються за пропорційною системою, решта депутатів та сенаторів - за мажоритарною. В Австралії верхня палата обирається за мажоритарною системою абсолютної більшості, а нижня - за пропорційною системою єдиного голосу, що передається; в Іспанії - верхня за мажоритарною відносної більшості, а нижня за пропорційною. В Японії палата представ­ників обирається за поліномінальною мажоритарною системою єдиного голосу, що не передається, а палата радників - на 40% за пропорційною системою, а на 60% - за мажоритарною системою.

Різні системи застосовуються для обрання парламенту і місцевих інституцій. Наприклад, у Великобританії парламент тра­диційно обирається за уніномінальною мажоритарною системою відносної більшості, тоді як під час виборів органів місцевого управління застосовуються різні модифікації поліномінальної ма­жоритарної системи.

Розмаїття виборчих систем має місце в процесі обрання органів влади в суб'єктах федерації. У таких землях Німеччини, як Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар закріплено пропорційну си­стему із “жорсткими списками”, у Нижній Саксонії - пропорцій­ну систему із преференціями, Баден-Вюртенберзі й Баварії - про­порційну систему з кумуляцією голосів і панашуванням.

У Німеччині в 1949 р. було прийнято компромісне рішення щодо поєднання виборчих систем на виборах бундестагу: 60% депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості, а 40% - за партійними списками (з 1953 р. співвідно­шення 50% : 50%). Тільки в даному разі доречно говорити про “змішану систему”: для участі в розподілі мандатів потрібно от­римати або не менше 5% голосів, поданих за партійні списки, або перемогти принаймні в трьох (до 1956 р. - в одному) мажоритар­них виборчих округах (абз. 6 § 6 Федерального закону про вибори до німецького Бундестагу).

В Україні на виборах 1990 і 1994 р. застосовувалися моди­фікації уніномінальної мажоритарної системи абсолютної біль­шості. При цьому специфічність системи, прийнятої для виборів 1994 р., передбачала отримання абсолютної більшості не тільки в першому, а й другому турі голосування. Тож навіть після прове­дення протягом 1994 р. ще двох повторних виборів (кожен з двох турів) не вдалося заповнити 10% місць у Верховній Раді України.

Невдоволення безрезультативністю та неефективністю ви­борчої системи і залежністю депутатів у роботі з виборцями від позиції місцевих чиновників зумовило закріплення у ч. 2 ст. 1 та ч. 5, 11 ст. 47 Закону України “Про вибори народних депутатів України” (у редакції 1997 р.) обрання половини складу Верховної Ради за уніномінальною мажоритарною системою відносної більшості, а іншої половини - за пропорційною системою з “жорст­кими списками”, загальнодержавним багатомандатним округом і 4% загороджувальним пунктом. Для розподілу мандатів запровадже­но (дотепер використовується в Україні на пропорційних виборах як загальнонаціональних, так і місцевих) так звану “квоту Томаса Хера” (запропонована і уперше використана ще в середині ХІХ ст. ), яка визначається шляхом поділу кількості поданих голо­сів на кількість мандатів, з наступним визначенням кількості ман­датів, які надаються кожному списку кандидатів і передачею не­розподілених мандатів спискам з найбільшими залишками голосів.

Із 220-ти депутатів-мажоритарників, обраних 29 березня 1998 р., 45 отримали підтримку 10-20% виборців, які взяли участь у голо­суванні, ще 75 - 20-30%; тоді як підтримку понад 50% учасників голосування здобули усього 18 депутатів. Ці вибори виявили кадрову слабкість партій-переможців. У мажоритарних округах представ­ники КПУ одержали тільки 40 мандатів (18% проти 24,68% у за­гальнодержавному окрузі), а представники ПЗУ (5,4% в загально­державному окрузі ) - жодного. З іншого боку, від участі в розподілі мандатів у загальнодержавному окрузі було усунуто політичні партії і блоки, які отримали помітну підтримку виборців у мажоритарних округах. Зокрема, дев'ять мажоритарних мандатів здобув блок “Впе­ред, Україно!”, вісім - Аграрна партія, сім - “Національний фронт”.

Утім вже вибори 2002 р. виявили значну привабливість саме пропорційної складової для організованих політичних сил. “Наша Україна”, отримавши 23,57% голосів у загальнодержавному окру­зі, здобула 31,11% місць, розподілених за пропорційною систе­мою, але тільки 24,67% - усіх мандатів; КПУ, відповідно, 19,98%, 26,22% і 14,45%; “Виборчий блок Юлії Тимошенко”, відповідно, 7,26%, 9,78% і 4,89%; СПУ, відповідно, 6,87%, 8,89% і 4,89%; СДПУ(о), відповідно, 6,27%, 8,84% і 5,53%. Єдиною політичною силою, що відчутно посилила парламентське представництво за рахунок мажоритарних мандатів, став блок “За єдину Україну”.

Запровадження суто пропорційної системи (із зниженням загороджувального пункту до 3%) та її застосування на виборах народних депутатів України у 2006 і 2007 р. виявило і суттєві проблеми в частині забезпечення структурування парламенту, по­слідовності реалізації депутатами задекларованої політичної про­грами, зв'язку депутата і виборця. Унаслідок цього висловлюються пропозиції щодо коригування виборчого законодавства до черго­вих виборів народних депутатів України, які мають відбутися в жовтні 2012 р. (п. 15 розд. ХУ Конституції України).

Поряд із необхідністю розвивати та вдосконалювати ме­ханізм обрання загальнонаціонального представницького органу істотною проблемою функціонування парламенту є помітне зрос­тання ролі форм безпосередньої демократії. Адже прийняття за­конів на референдумі постає як своєрідна альтернатива парла­ментській процедурі законодавства.

Як зазначалося вище, позиція багатьох науковців передба­чала першість саме представницької демократії, але не прямої. Макс Вебер у класичній праці “Господарство й суспільство” при­пускав наявність прямої демократії лише за таких умов:

1) спільноти мають бути локальними й так чи інакше обме­жені кількістю членів;

2) соціальні позиції членів суспільства не повинні сильно відрізнятися;

3) управлінські функції мають бути відносно простими й стійкими.

Всенародне голосування неодноразово використовувалося у країнах з недемократичними режимами: на референдумах було схвалено франкістський Органічний закон держави в Іспанії, “пол­ковницьку” конституцію Греції і “піночетівську” конституцію Чилі. Тричі до референдумів звертався Гітлер: у 1933 р. - для виходу Німеччини з Ліги Націй, 1934 р. - для об’єднання постів фюрера і канцлера з постом президента, 1938 р. - “приєднання” Австрії.

У сучасних демократичних державах звернення прямої де­мократії з метою прийняття рішень, які мають консультативний, тим більше, - імперативний характер, достатньо жорстко регла­ментується. Ця регламентація покликана ускладнити або й уне­можливити перетворення форм прямої демократії на альтер­нативний представницьким інституціям засіб вираження політичної волі народу.

У конституційному праві зарубіжних країн застосовуються такі поняття, як референдум, плебісцит, всенародне опитування.

Референдум (лат. ad referendum - для доповіді) - всенарод­не голосування щодо конкретного законопроекту. Термін запози­чено з швейцарської політичної практики, коли народні уповнова­жені обмежувалися у вирішенні певних питань, остаточний роз­гляд яких вони повинні були представити на народні зібрання.

Плебісцит (лат. plebs - простий народ, scitum - рішення, постанова) - рішення, що приймалися в давньоримській політичній практиці плебсом і застосовувалися виключно до плебсу. Як пра­вило, плебісцитами називаються опитування щодо: 1) вжитих за­ходів; 2) зміни державних кордонів; 3) висловлення довіри (недо­віри) політичному інституту або особі. На практиці ці розбіжності можуть мати відносний характер.

Референдуми - класичний швейцарський інститут, проте відродилися вони в Швейцарії на початку ХІХ ст. як плебісцити, привнесені епохою наполеонівських війн. У сучасній Франції часів П'ятої республіки винесення Шарлем де Голлем на всенародне голосування законопроектів мало фактично (але не формально- юридично) плебісцитарний характер, оскільки подавалося главою держави як питання про довіру.

Термін “всенародне опитування” застосовується переважно до консультативного голосування, що не має обов'язкової юри­дичної сили.

Утвердження представницької демократії з часом виявило необхідність збереження і всенародного голосування для застосу­вання в окремих, виключно важливих випадках. Вважається, що вперше референдум як інститут безпосередньої демократії за умов представницької демократії застосовано в 1449 р. у Швейцарії (Берн). Проте використовувалося всенародне голосування до по­чатку ХХ ст. лише епізодично, за винятком Швейцарії (на всіх рівнях) і США (на рівнях місцевому і штатів). Після закінчення Першої світової війни інститут референдуму став конституційно- правовим інститутом у багатьох державах.

Унаслідок суттєвих відмінностей у баченні інституту рефе­рендуму установчою владою окремих держав розрізняють такі референдуми, як:

■ післязаконодавчий (ратифікаційний) і дозаконодавчий (кон­сультативний);

■ обов'язкові (імперативні) і необов'язкові (факультативні);

■ щодо внутрішньополітичних питань і міжнародних зобов'я­зань держави;

■ конституційні та законодавчі.

Розбіжності в конституційному регулюванні ролі референ­думів є достатньо суттєвими в окремих державах: ст. 3 консти­туції Франції встановлює: “Національний суверенітет належить народу, який здійснює його через своїх представників і шляхом референдуму”; тоді як Формою правління Швеції передбачено мож­ливість проведення лише консультативного референдуму (§ 4 гл. 8).

Обмежується об'єкт референдуму. У демократичних держа­вах референдум здебільшого є складовою установчої процедури: на голосування ставиться для прийняття остаточного рішення по­передньо відпрацьований текст основного закону. Та об'єктом ре­ферендуму можуть бути і норми поточного законодавства. За кон­ституцією Франції на референдум виносяться проекти законів, що стосуються організації публічної влади, або певних міжнародних зобов'язань держави (ст. 11). У Мексиці можливим є винесення на референдум законодавчих положень і регламентів (п. 2 розд. V! ст. 73). В !талії можливе проведення референдуму щодо повного або часткового скасування закону, що набув чинності (ч. 1 ст. 75). В Австрії можливим є винесення на всенародне голосування тексту закону, прийнятого парламентом, але не оприлюдненого федераль­ним президентом (ст. 43).

Установлюються обмеження предмета референдуму. У дер­жавах, де визнається право тих чи інших суб'єктів на звернення до народу за підтримкою, установлено перелік питань, що не мо­жуть бути винесені на референдум, і, відповідно, залишаються у сфері регулювання представницьких інституцій. Так, ч. 2 ст. 75 конституції !талії забороняє виносити на всенародне голосування закони про бюджет і податки, амністію і помилування, про повно­важення на ратифікацію міжнародних договорів. Крім того, Кон­ституційний суд цієї країни широко застосовує своє право визна­чати, чи відповідає конституції вимога скасувати той чи інший закон. До того ж Судом референдум традиційно розглядається як інститут, що деформує представницьку демократію. На практиці співвідношення між запропонованими і проведеними референду­мами щодо скасування окремих законів становить 15:1.

Призначення референдуму не може обійти парламент. В Австрії формальне призначення референдуму здійснюється феде­ральним президентом (ч. 3 ст. 46). Проте рішення про призначен­ня всенародного голосування має контрасигнуватися федеральним канцлером, і здійснюється за умов, чітко визначених конституцією (попередня ініціатива парламенту). В !спанії призначення рефе­рендумів віднесено до виключної компетенції держави (але не автономних утворень) (п. 32 ст. 149. 1). Референдуми щодо зміни конституції і всенародний консультативний референдум оголо­шується главою держави за поданням Голови Уряду, схваленим Конгресом депутатів (ст. 92. 2). У Франції формально ініціативу проведення референдуму можуть виявити або уряд, або Націо­нальні Збори, за поданням яких президент призначає всенародне голосування (ст. 11).

Конституцією України (ч. 1 ст. 38) передбачено проведення всеукраїнських та місцевих референдумів. При цьому проведення референдумів є обов’язковим у двох випадках. Відповідно до ч. 1 ст. 72, п. 6 ч. 1 ст. 106 та ст. 156 Конституції України Президент України “призначає всеукраїнський референдум щодо змін Кон­ституції України”. Відповідно до ст. 73 та п. 2 ч. 1 ст. 85 Консти­туції України Верховна Рада України призначає референдум “про зміну території України”.

Крім того, за ч. 2 ст. 72 та п. 6 ч. 1 ст. 106 всеукраїнський рефе­рендум проголошується Президентом України “за народною ініціа­тивою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення рефе­рендуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області”. Однак Конституцією вста­новлено обмеження проведення референдумів щодо законопроектів “з питань податків, бюджету та амністії” (ст. 74). Відтак Конститу­ційний Суд України подав наступне розуміння цих положень: “... На­род як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійсню­ючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народ­ною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Консти­туцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України” (п. 2 Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2008 від 16 квітня 2008 р.).

Сьогодні істотною проблемою є неадекватне чинній Кон­ституції України та суспільним реаліям законодавче регулювання процедури проведення як всеукраїнського, так і місцевих рефе­рендумів, на що звертав увагу Конституційний Суд України.

2.3.