Теоретичні засади діяльності парламенту як державного інституту

У самому загальному розумінні парламент можна визна­чити як загальнодержавний представницький орган влади. Сам термін запозичено з практики Франції, де так називалася судова інституція.

Однак назву було використано для загальнодержавного пред­ставницького органу Англії, починаючи з 1275 р. (уперше склика­но в 1265 р.). Не дуже шаноблива назва - місце, де говорять - напрочуд точно визначило майбутню роль парламенту як раціо­нального засобу узгодження суспільних інтересів шляхом викла­ду й обговорення відповідних питань.

Попри використання назви “парламент” в Англії, перша євро­пейська станово-представницька установа виникла значно рані­ше (ХІІ ст.) в Іспанії під назвою “Кортеси”. Для станово-представ­ницького органу Франції використовувалася назва “Генеральні штати”. Однак найбільш життєздатною виявилася назва англій­ського парламенту, яка й стала використовуватися як узагальнююче поняття для усіх загальнонаціональних представницьких установ.

Перші загальнонаціональні представницькі установи мали винятково становий характер (тільки в Англії - і становий, і тери­торіальний). Адже відповідно до тодішніх уявлень не могли пере­бувати на одному рівні представники відмінних за суспільною роллю корпорацій - станів - духовенства, дворянства, заможного міщанства. Подекуди навіть для представництва різних верств дворянства створювалися окремі палати. Саме внаслідок цього із середини ХІУ ст. оформилася двопалатна структура англійського парламенту. Представники діяли винятково за дорученням своїх виборців, звітували перед ними про свою діяльність та могли бути достроково відкликаними. Імперативність мандата визнавалася цілком логічною складовою такого представництва.

Первинною причиною виникнення представницьких уста­нов стала потреба схвалення обраними уповноваженими збиран­ня загальнодержавних податків.

Осмислення місця та функцій парламенту було досить склад­ним і суперечливим процесом. Зокрема, Джон Локк у загальнові­домій праці “Два трактати про врядування” визнаючи необхідність виокремлення законодавчої влади і визнаючи цю владу верхов­ною, вважав можливість здійснення цієї влади як однією особою, так і кількома. Однак перевага надавалася таким органам законо­давчої влади, склад яких повністю або частково складався б з пред­ставників. При цьому тільки за народом та його представниками резервувалося право встановлення податків: “Бо якщо хто-небудь претендуватиме на право оподатковувати народ своєю владою і без згоди на це народу, той, таким чином, зазіхає на основний за­кон власності й підриває мету уряду”. Саме ця обставина розгля­далася як ключова для участі у здійсненні законодавчої влади по­ряд із спадковим монархом і зібранням спадкоємної знаті також зібрання представників народу, обраних на певний термін.

Шарль-ЛуїМонтеск ’є у роботі “Про дух законів” також ви­знавав можливість здійснення законодавчої влади монархом або “установою”. Утім далі він писав: “Унаслідок того, що у вільній державі кожна людина, яка вважається вільною, має управляти собою сама, законодавча влада повинна б належати там усьому народу.

■ виборів у територіальних округах;

■ загальності активного виборчого права;

■ виокремлення верхньої палати (зі спадкової знаті) з конт­рольними функціями;

■ відмови від імперативного мандата.

Ключовою функцією представницького органу названо ство­рення законів та спостереження за тим, як ці закони виконуються. При цьому законодавчій владі не надавалося право зупиняти владу виконавчу, яку Монтеск'є вважав обмеженою за своєю природою.

Жан-Жак Руссо вважав законодавчу владу серцем держави. Йому належать слова, що “мудрий законодавець не починає з на­писання добрих законів, а досліджує попередньо, чи зможе народ їх винести”. Однак в його розумінні належність суверенітету тільки народу означає, що представники народу одержують імператив­ний мандат і мають відповідним чином діяти.

Позиція цих мислителів важлива тим, що вони значною мірою своїми думками готували трансформацію станового пред­ставництва в представництво народне. Адже генеральні штати у Франції в 1789 р. скликалися ще винятково з традиційним завдан­ням - знайти гроші до державної скарбниці. Однак невдовзі з них народилося Національне Зібрання. Практика державотворення в повсталих Північноамериканських штатах та революційній Фран­ції не тільки йшла в руслі реалізації висловлених раніше мірку­вань, вона стала основою для нових узагальнень.

Емануїл-Жозеф Сієс розробив концепцію парламенту як органу народного представництва і спробував пояснити причини розвитку представницьких установ. Усупереч Руссо, але як і Мон- теск'є, Сієс віддавав перевагу саме представницьким інституціям, а не безпосередній демократії.

Олександр Гамільтон, обстоюючи запроваджену в США двопалатність конгресу, сформулював основні завдання верхньої палати:

■ стримувати запальність і необачність нижньої палати;

■ запобігати впливу народних пристрастей на вирішення дер­жавних справ;

■ дбати про стабільність уряду;

■ забезпечувати інтереси суб'єктів федерації.

Саме він уперше висловив міркування, що двопалатність потрібна не тільки для стримування нижньої палати, а й для кра­щого представництва інтересів окремих територій.

Натомість упродовж ХІХ ст. і першої половини ХХ ст. осмис­лення суспільної ролі та покликання парламенту відбувалося в контексті процесів надання виборчого права все новим верствам населення та поступового перетворення парламентів у реальні органи народного представництва.

Джон Стюарт Мілль у праці “Роздуми про представницьке правління” стверджував, що народне представництво має бути організоване на принципах справедливості й доцільності, а для цього воно має бути пропорційним. Він суттєво інакше, ніж Монтеск'є оцінював відносини парламенту та виконавчої влади: “Коли народ не бачить достатньої ціни і не має достатньої схильності до пред­ставницьких установ, він навряд чи втримає їх довго. У будь-якій країні виконавча влада є саме тією, у якої сила безпосередньо в ру­ках і яка перебуває в прямому контакті з народом; вона більше, ніж будь-яка інша влада, уособлює сподівання і страх народу, в ній же сполучаються благодійницька і каральна сила уряду... Тому, якщо інші влади, призначені для утримання її в межах, не мають опори в сильних почуттях і думці нації, то виконавча влада завжди знайде засіб або діяти, незважаючи на інші влади, або ж примусить їх слу­жити собі, і може бути впевнена, що її завжди підтримають.

Утім розширення виборчого корпусу не усіма сприймалося однозначно. Бенджамен Констан негативно ставився до нього, оскільки вважав, що законодавча влада має належати поміркова­ним і обережним людям. І дійсно, тривалий час у світі виборче право було неодмінною складовою високого соціального статусу особи, оскільки сформульована у першій половині ХІХ ст. кон­цепція виборчої (спеціальної) дієздатності виходила з того, що можливість надавати шляхом виборів мандат на вирішення питань загальнодержавного або місцевого значення можуть винятково ті, хто довів свою здатність порядкувати суспільними справами. Як писав Франсуа Гізо, виборчою здатністю є здатність сприймати і передавати суспільний розум, тож володіти нею можуть тільки заможні верстви. Виборче право не надавалося підданим (грома­дянам), які не відповідали формальним обмежувальним вимогам (цензам) щодо майнового стану, статі, віку, освіти, сімейного ста­ну, осілості, судимості тощо. Відповідно, у першій половині ХІХ ст. законодавство найбільш розвинених держав визнавало виборця­ми до тодішніх представницьких установ, як правило, чоловіків - власників нерухомого майна віком 25-30 років.

Зростання корпусу виборців являло собою тривалий, посту­повий і суперечливий процес надання виборчих прав окремим групам осіб. Наприклад, в Англії до парламентської реформи 1832 р. виборчі права мало усього 5-7% населення держави. Але навіть після другої парламентської реформи 1867 р. до списку виборців у 1868 р. було включено 2,5 млн осіб із 30 млн. У Франції після Липневої революції 1830 р. відбулося збільшення корпусу виборців до 166,5 тис. осіб. Та надання виборчого права всім чоловікам, старшим за 21 рік, після повалення Липневої монархії у 1848 р. збільшило електорат до 11 222 тис. осіб.

Виборче право жінкам було надано вперше в Новій Зеландії (1893 р.), Фінляндії - 1906 р., Данії - 1915 р., Німеччині - 1919 р.

Відносно недавно - у 60-70-ті рр. ХХ ст. - у розвинених країнах відбулося зниження вікового цензу на виборах до 18 років. Однак у Швейцарії та Японії він і дотепер становить 20 років.

Загальність виборчого права передбачає, як правило, вклю­чення до виборчого корпусу на виборах органів державної влади усіх дієздатних громадян даної держави. Однак загальне правило може мати і винятки. Наприклад, в Італії сенатори “обираються загальним і прямим голосуванням виборців, що досягли двадцяти п'яти років” (ч. 1 ст. 58 конституції).

Одним із цензів, що зберігають донині своє значення, є ценз осілості - вимога постійного проживання впродовж певного тер­міну в межах відповідного виборчого округу або й держави. Ценз унеможливлює передвиборчу міграцію і створення штучної більшості в окремих виборчих округах. У США він складає один місяць (Федеральний Акт про виборче право 1970 р.), в Австралії, у Німеччині і в Японії - три, у Бельгії і Франції - шість, у Канаді та Фінляндії - 12 місяців, Норвегії - 5 років.

Практика функціонування представницької демократії на­очно виявила, що загальність виборчого права не означає адекват­ного представництва суспільних інтересів. Унаслідок економіч­ної нерівності членів суспільства надзвичайно складним завдан­ням виявилося забезпечення такого агрегування цих інтересів у загальний (публічний) інтерес, яке б виключало його підміну окре­мими приватними інтересами.

Карл Раймунд Поппер у праці “Відкрите суспільство та його вороги” зазначав, що гроші стають небезпечними для демокра­тичного суспільства за умов, “коли на них можна купити владу, безпосередньо чи шляхом поневолення економічно слабких, котрі змушені продавати себе, щоб вижити”. Тож ставилося завдання забезпечити моральність політики за допомогою правової систе­ми та громадської думки, не очікуючи “доки економічні потрясін­ня якимось дивом створять для нас новий економічний світ, а нам тільки залишиться зняти стару політичну оболонку”.

Загострилася проблема поєднання демократичного харак­теру суспільства із професійністю впорядкування в ньому су­спільних відносин. Безперечною перевагою репрезентативної (представницької) демократії є те, що вона забезпечує поділ праці між виборцями і політиками, яких вони обирають. Як писав Йозеф Алоїз Шумпетер: “Демократичний метод є така сукупність інсти- туціональних засобів прийняття політичних рішень, за допомо­гою яких здійснюється загальне благо шляхом надання самому народу права розв’язувати проблеми через вибори індивідів, які збираються для того, щоб виконати його волю”.

Таким чином, поступово утвердилося розуміння парламен­ту як загальнонаціонального представницького органу, обраного на демократичних виборах, який структурно може складатися з кількох палат, і чиїми основними функціями є формування і вира­ження в законах загальнодержавної волі, контроль за практикою реалізації цих законів, установлення податків та зборів, прийнят­тя бюджетів і контроль за їх виконанням.

Здійснення інших функцій визначається місцем та роллю парламенту в державному апараті. Парламентаризм (у його кла­сичному розумінні) - організація державної влади, за якої саме через парламент, як єдиний загальнонаціональний представниць­кий орган народ, безпосередньо або опосередковано передає ман­дат на здійснення державного управління і вирішення інших пи­тань загальнодержавного значення. При цьому парламент несе відповідальність за здійснення цих функцій. Натомість в умовах президенціалізму вплив парламенту на формування структур ви­конавчої влади є обмеженим або відсутнім, він не несе відпові­дальності за здійснення державного управління.

Слід відзначити, що певне зростання ролі конгресу в прези­дентських та суперпрезидентських республіках, як і помітне зро­стання впливу виконавчої влади на функціонування парламенту навіть у парламентарних республіках (так звана “канцлерська рес­публіка”), зумовили і спробу більш широкого розуміння поняття “парламентаризм”. Останній визначається як система “взаємодії держави й суспільства, для якої історично характерними є визнан­ня провідної, а в наш час - особливої і суттєвої ролі вищого і по­стійно діючого представницького органу в здійсненні державно- владних функцій” (Володимир Шаповал). Поза сумнівом є й те, що у світі саме розвиток представницької демократії впродовж ос­танніх 150-ти років був чільним чинником еволюції державного апарату в цілому. Водночас історично поняття “парламентаризм” (як і “президенціалізм”) покликане було відображати саме особ­ливу роль парламенту в системі органів державної влади, зумов­лену визначальним впливом на формування, функціонування та відповідальність уряду. І донині чимало дослідників воліють ко­ристуватися цим поняттям саме в його традиційному розумінні.

2.2.