Інституційний розвиток місцевих органів виконавчої влади

В Україні проблема місцевих органів виконавчої влади ви­никла практично з моменту проголошення її незалежності. Вільне і відкрите обрання місцевих рад у 1990 р. та наступне формування виконкомів цих рад зумовило неможливість ефективного представ­ництва держави на місцях: ради і виконкоми орієнтувалися пере­дусім на інтереси місцевого електорату.

Тому ще під час передвиборчої кампанії 1991 р. Леонідом Кравчуком було задекларовано намір з метою забезпечення розбу­дови державності створити ієрархічно організовану систему місце­вих органів виконавчої влади. Переконлива перемога на виборах забезпечила можливість узаконити в березні-квітні 1992 р. систе­му місцевих державних адміністрацій (МДА), сформованих на організаційній основі виконавчих комітетів відповідних рад та очолюваних представниками Президента України.

Представництво глави держави на місцях не обов’язково мало супроводжуватися концентрацією у представників розпоряд­чо-виконавчих функцій. Зокрема, представники Президента РФ у регіонах Російської Федерації наділялися виключно функціями інформувати главу держави і уряд про стан справ на місцях. Однак за цієї моделі представники глави держави практично позбавлені можливості скільки-небудь помітно впливати на перебіг соціаль­но-економічних та політичних процесів у регіонах. Можливим було і формування місцевих органів виконавчої влади, підпорядкова­них уряду, - така практика є найбільш поширеною у світі взагалі і європейських демократіях зокрема. Але за такої моделі організації влади Президент України позбувся б надто потужного важеля впливу на суспільно-політичні та соціально-економічні процеси в державі.

Відмова від місцевих державних адміністрацій, заміна їх виконкомами відповідних рад на чолі із обраними загальним го­лосуванням головами рад, зафіксована в Законі України “Про фор­мування місцевих органів влади і самоврядування” (лютий 1994 р.), підкреслила помітне звуження політичного впливу Президента України Леоніда Кравчука та намагання позбавити його опори на місцях напередодні президентських виборів.

Обраний у 1994 р. главою держави Леонід Кучма почав ужи­вати заходи для повернення впливу на місцеві органи влади. Вже у серпні 1994 р. він підпорядкував собі голів місцевих рад з метою “забезпечення керівництва структурами державної виконавчої вла­ди на місцях”. А з прийняттям Закону України “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”, який став основою укладе­ного між Президентом України і Верховною Радою України Кон­ституційного Договору, інститут місцевих адміністрацій було відновлено й формально. МДА було створено на основі викон­комів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у Києві та Севастополі рад.

Конституція України у ч. 1 ст. 118 визначає місцеві державні адміністрації як органи, що здійснюють “виконавчу владу в обла­стях і районах, містах Києві та Севастополі”. Та оскільки обласні та районні ради не мають власних виконавчих органів (мають тільки виконавчий апарат для забезпечення діяльності самої ради), то усі виконавчі та розпорядчі функції самоврядування на рівні областей і районів покладено саме на МДА (ч. 1 ст. 14 Закону Ук­раїни “Про місцеві державні адміністрації”).

Функціям, реалізацію яких покладено на МДА, притаман­ний помітно виражений дуалізм. Це простежується вже у визна­ченні функціонально-предметного аспекту діяльності МДА в ст. 119 Конституції України.

З одного боку, місцеві держадміністрації мають забезпечи­ти на відповідній території:

1) виконання Конституції та законів України, актів Прези­дента України, уряду, міністерств і відомств;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод гро­мадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально- економічного та культурного розвитку, охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і етнічних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку.

З другого боку, завданнями місцевих держадміністрацій є:

1) підготовка та виконання відповідних обласних і район­них бюджетів;

2) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

3) взаємодія з органами місцевого самоврядування.

Порівняння положень ст. 44 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (склад делегованих повноважень) із повноваженнями, визначеними у Законі України “Про місцеві дер­жавні адміністрації”, виявляє їх значний збіг. Загалом, за оцін­кою С.Серьогіної, 16 повноважень дублюються повністю і 12 - частково.

Відповідно до виконуваних функцій формується структура місцевих державних адміністрацій. До неї входять:

■ керівництво МДА (голова, перший заступник і заступники голови);

■ апарат МДА;

■ управління, відділи та інші структурні підрозділи МДА;

■ консультативні та дорадчі органи (колегія, громадська рада тощо).

Голови МДА призначаються главою держави за поданням Прем'єр-міністра України на строк повноважень Президента Ук­раїни, однак їх повноваження можуть бути достроково припинені - за ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” (за­галом у 15-ти випадках). Порядок призначення голів МДА та їх заступників регламентується постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни № 1065 від 22 листопада 2010 р., керівників структурних підрозділів МДА - постановою Кабінету Міністрів України № 1374 від 29 липня 1999 р. (із змінами).

У текст Основного Закону свого часу було закладено певну колізію. Відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 106 голів місцевих державних адміністрацій Президент України призначає за поданням Прем ’єр- міністра України, натомість за ч. 4 ст. 118 - за поданням Кабіне­ту Міністрів України. Приймаючи в 1999 р. Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, Верховна Рада України виріши­ла цю колізію у ч. 2 ст. 8 таким чином: “Голови місцевих держав­них адміністрацій призначаються на посаду Президентом Украї­ни за поданням Кабінету Міністрів України... ”. А ч. 3 ст. 8 перед­бачила порядок внесення відповідних кандидатур на розгляд уря­ду. Натомість 7 жовтня 2010 р. законодавець поклав відповідні функції на Прем’єр-міністра одноособово.

Голови місцевих держадміністрацій є одноособовими керів­никами, які приймають необхідні рішення і несуть відповідальність за виконання покладених на них завдань та здійснення відповідних повноважень, репрезентують МДА у відносинах з іншими держав­ними органами та органами місцевого самоврядування, громадськи­ми об’єднаннями, підприємствами, установами, організаціями та окре­мими громадянами, виступають розпорядниками коштів у межах за­тверджених бюджетів, здійснюють інші повноваження.

Головою МДА з метою правового, організаційного, мате­ріально-технічного та іншого забезпечення діяльності МДА, підго­товки інформаційних, аналітичних та інших матеріалів, перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень МДА, надання ме­тодичної та іншої практичної допомоги місцевим держадмініст­раціям та органам місцевого самоврядування утворюється апарат МДА в межах виділених бюджетних коштів. Апарат МДА очолює керівник апарату.

У структурі апарату обласних державних адміністрацій (ОДА) виокремлюються відділи (сектори): адміністрування Дер­жавного реєстру виборців, забезпечення діяльності керівництва, взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи, гос­подарського забезпечення, загальний, інформаційно-комп’ютер­ного забезпечення, кадрової роботи, контролю, мобілізаційної роботи, організаційний, режимно-секретної роботи, роботи із звер­неннями громадян, фінансового забезпечення, юридичний, з пи­тань запобігання та протидії корупції.

До складу апарату РДА входять відділи (сектори): ведення Державного реєстру виборців, взаємодії з правоохоронними орга­нами та оборонної роботи, з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю, загальний відділ, організаційно-кадро­вої роботи, у справах преси та інформації, фінансово-господарсь­кого забезпечення, юридичний, контролю, мобілізаційної роботи.

Функціональними (структурними) підрозділами МДА є го­ловні управління, управління, відділи, служби, інспекції та архі­ви. Перелік структурних підрозділів МДА визначає голова держ­адміністрації на основі рекомендаційного переліку, затверджено­го постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 1 серпня 2007 р. (табл. 3.2). Голова МДА за погодженням з відповідним

Таблиця 3.2

Співвідношення структурних підрозділів МДА на рівні області і району

центральним органом виконавчої влади має право утворювати у межах граничної чисельності, установленого фонду оплати праці працівників і видатків на утримання адміністрації структурні підрозділи, не передбачені рекомендаційним переліком. Під час формування структури МДА мають дотримуватися загальні ви­моги, визначені Кабінетом Міністрів України (постанова № 179 від 12 березня 2005 р.).

З метою забезпечення цілісності здійснення виконавчої вла­ди структурні підрозділи МДА підзвітні та підконтрольні як голо­вам МДА, так і органам виконавчої влади вищого рівня. Зміст діяльності структурних підрозділів МДА значною мірою визна­чається Типовими положеннями, які розробляються відповідни­ми центральними органами виконавчої влади та затверджуються постановами Кабінету Міністрів України. На основі типових по­ложень розробляються і головою МДА затверджуються положен­ня про структурні підрозділи відповідної держадміністрації.

Голови МДА відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві держадміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня (ч. 5, 7 ст. 118 Конституції України). У ч. 3 ст. 30 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” встановлено, що голови обл­держадміністрацій інформують главу держави та уряд і щорічно звітують перед ними про виконання покладених на МДА повно­важень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, еко­логічне та інше становище на відповідній території.

Голови обласних державних адміністрацій, Голова Ради Міністрів АР Крим за наявності передбачених законодавством підстав можуть порушувати питання перед Президентом України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відпо­відних районних державних адміністрацій. У разі визнання міністер­ством, іншим центральним або місцевим органом виконавчої влади роботи відповідного структурного підрозділу МДА або їх керівників незадовільною міністр чи керівник іншого центрального або місце­вого органу виконавчої влади звертається з вмотивованим подан­ням до голови відповідної МДА. Голова місцевої державної адміні­страції зобов'язаний розглянути це подання і не пізніше ніж у місяч­ний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.

Водночас МДА підзвітні і підконтрольні відповідним радам у частині виконання повноважень, делегованих їм цими радами (ч.

Основні проблеми розвитку місцевих органів виконав­чої влади загальної компетенції

1. Недостатнє забезпечення місцевими державними адміні­страціями саме функції представництва держави. Відповідальність місцевих державних адміністрацій за вирішення соціально-еко­номічних і гуманітарних питань розвитку території в багатьох випадках позбавляє їх можливості займати неупереджену держав­ницьку позицію, об’єктивно інформувати державні органи вищо­го рівня про стан справ на місцях. Крім того, керівники держадмі­ністрацій призначаються переважно із представників місцевих еліт, тож у центральних органах державної влади вони згодом наполег­ливо лобіюють передусім місцеві інтереси.

2. Складність стабільного представництва держави головами держадміністрацій унаслідок політизації цих посад. Фактично при­значення здійснюється під впливом переважно політичних чинників. Призначення голів МДА на термін повноважень Президента Украї­ни зумовлює нестабільність їх становища за умов реальності зміни глави держави. Тож наприкінці 2004 р. абсолютна більшість голів МДА виявила бажання очолити відповідні ради, унаслідок чого цей інститут на деякий час втратив свою функціональність.

3. Покладання відповідальності на голів МДА за представ­ництво держави на місцях не узгоджується з істотним збільшен­ням кількості та чисельності територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Відображенням істотних негараздів є Указ Президента України № 542/2010 від 16 квітня 2010 р. “Про деякі питання забезпечення здійснення по­вноважень місцевими державними адміністраціями”.

4. Потребує вдосконалення регулювання статусу МДА в м. Києві та врегулювання його щодо МДА в м. Севастополі. Київ - ська міська та районні в м. Києві держадміністрації є одночасно виконавчими органами Київської міської та районних в м. Києві рад. Скоріше пристосованим до поточної політичної ситуації є вста­новлення в Законі України “Про столицю України - місто-герой Київ” положень:

1) про призначення голови КМДА Президентом України (ок­ремою статтею, щодо якої відсутнє офіційне тлумачення Консти­туційного Суду України);

2) про призначення Президентом України голів райдерж- адміністрацій у м. Києві у разі неутворення районної у м. Києві ради.

Найбільшою проблемою є те, що функціонування системи МДА в нинішньому вигляді фактично означає позбавлення вико­навчих структур місцевого самоврядування в областях, районах, м. Києві та Севастополі. Формування виконавчих органів місце­вого самоврядування в цих адміністративно-територіальних оди­ницях означатиме і радикальну зміну ролі та функцій МДА.