§ 1. Поняття, види та правовий статус учасників справи

Одним із найважливіших питань організації адміністративного судочинства є встановлення складу та процесуального положення учасників адміністративного судочинства. Розв’язання цього пи­тання дасть змогу визначити роль кожного учасника процесу в розг­ляді адміністративної справи судом та реальний обсяг їхніх процесу­альних прав та обов’язків.

Учасниками адміністративного судочинства є особи, яких чинним законодавством України наділено процесуальними правами та обов’язками у сфері розгляду адміністративних справ адміністра­тивними судами. Інакше кажучи, це особи, які можуть вчиняти про­цесуальні дії, спрямовані на досягнення мети процесу, хоча б на одній із стадій судового процесу. З аналізу положень КАС України можна зробити висновок, що законодавець поділяє всіх осіб, що беруть уч­асть у судовому процесі, на групи на підставі наявності у них юриди­чної зацікавленості в результатах розгляду адміністративної справи.

Традиційно суд не відносять до кола учасників процесу, оскі­льки він здійснює судочинство.

Так, відповідно до положень КАСУ всіх осіб, які беруть участь у розгляді адміністративної справи, поділяють на два види залежно від зацікавленості:

1) заінтересовані особи (ними є особи - учасники справи: сто­рони і треті особи, а також органи й особи, відповідно до закону на­ділені правом звертатися до суду в інтересах інших осіб);

2) незаінтересовані особи (інші учасники судового процесу: по­мічник судді, експерт з питань права, секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач).

Зазначимо, що особи, які беруть участь у справі, мають рівні про­цесуальні права й обов’язки та зобов’язані добросовісно користува­тися процесуальними правами, що їм належать, і неухильно викону­вати процесуальні обов’язки.

При цьому набуття процесуально-правового статусу відповід­ними учасниками правовідносин відбувається лише у разі, якщо їх наділено правосуб’єктністю.

Правоздатність учасників адміністративного процесу означає їх здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністратив­ному судочинстві (ч. 1 ст. 43 КАС України).

Адміністративна процесуальна дієздатність учасників адмініс­тративного процесу полягає у здатності особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі дору­чати ведення справи представникові, належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізи­чним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно- правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь (ч. 2 ст. 43 КАС України).

Стаття 44 КАСУ визначає права та обов'язки осіб, які беруть уч­асть у справі. До прав віднесено такі:

1) ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, копії, одержувати копії судових рішень;

2) подавати докази, брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; ста­вити питання іншим учасникам справи, а також свідкам, експертам і спеціалістам;

3) подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, на­водити свої доводи й міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і мі­ркувань інших осіб;

4) ознайомлюватися з протоколом судового засідання, записом фіксування судового засідання технічними засобами, робити з них копії, подавати письмові зауваження з приводу їх неправильності чи неповноти;

5) оскаржувати судові рішення у визначених законом випадках;

6) користуватися іншими визначеними законом процесуаль­ними правами.

Також учасники справи можуть за власний рахунок додатково за­мовити та отримати в суді засвідчені копії документів і витяги з них.

Разом із тим, учасники справи зобов'язані неухильно викону­вати свої процесуальні обов'язки, до яких слід віднести такі:

1) виявляти повагу до суду та до інших учасників судового про­цесу;

2) сприяти своєчасному, всебічному, повному й об'єктивному встановленню всіх обставин справи;

3) з'являтися в судове засідання за викликом суду, якщо їх явка визнана судом обов'язковою;

4) подавати наявні у них докази в порядку та строки, встанов­лені законом або судом, не приховувати докази;

5) надавати суду повні й достовірні пояснення з питань, які ста­вляться судом, а також учасниками справи в судовому засіданні;

6) виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки;

7) виконувати інші процесуальні обов'язки, визначені законом або судом.

Інакше кажучи, зазначений перелік не є вичерпним і залежить від процесуального статусу кожного учасника адміністративного процесу. Учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловжи­вання процесуальними правами не допускається. Так, зловживанням процесуальними правами можуть бути визнані такі дії, що супере­чать завданню адміністративного судочинства (ст. 45 КАС України):

1) подання скарги на судове рішення, яке не підлягає оскар­женню, не є чинним або дія якого закінчилася (вичерпана);

2) подання клопотання (заяви) для вирішення питання, яке вже вирішено судом, за відсутності інших підстав або нових обставин;

3) заявлення завідомо безпідставного відводу;

4) вчинення інших аналогічних дій, які спрямовано на безпідс­тавне затягування чи перешкоджання розгляду справи чи вико­нання судового рішення;

5) подання декількох позовів до того ж самого відповідача (від­повідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав;

6) подання декількох позовів з аналогічним предметом і з ана­логічних підстав або вчинення інших дій, метою яких є маніпуляція автоматизованим розподілом справ між суддями;

7) подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутно­сті предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер;

8) необґрунтоване або штучне об'єднання позовних вимог з ме­тою зміни підсудності справи;

9) завідомо безпідставне залучення особи як відповідача (спів­відповідача) з тією самою метою;

10) узгодження умов примирення, спрямованих на шкоду пра­вам третіх осіб;

11) умисне неповідомлення про осіб, які мають бути залучені до участі у справі.

Якщо подання скарги, заяви чи клопотання визнається зловжи­ванням процесуальними правами, суд з урахуванням обставин справи має право залишити без розгляду або повернути скаргу, заяву чи клопотання. Суд зобов'язаний уживати заходів для запо­бігання зловживанню процесуальними правами.

Одну із провідних ролей в адміністративному процесі, безпере­чно, відіграють такі його учасники, як сторони.

Слід зазначити, що суб’єктивні права сторін в адміністратив­ному процесі можуть бути охарактеризовані такими особливостями:

1) суб’єктивні права - це можливість певної поведінки;

2) цю можливість надано особі, яка має адміністративну проце­суальну правоздатність та адміністративну процесуальну дієздат­ність;

3) ця можливість надається: а) з метою захисту законних прав, свобод та інтересів суб’єкта, який перебуває у правовідносинах з ор­ганами державної влади або органами місцевого самоврядування;

б) для вирішення у судовому порядку публічно-правових спорів, які виникають із таких правовідносин;

4) поведінка сторін адміністративного процесу реалізується в адміністративно-процесуальних правовідносинах;

5) поведінка сторін адміністративного процесу нормативно об­межується; порушення цих меж (міри можливої поведінки) визна­ється зловживанням правом;

6) процесуальні права сторін існують лише у зв’язку з наявністю відповідних юридичних обов’язків з боку іншого учасника правовід­носин і без виконання цих обов’язків не можуть бути реалізовані;

7) реалізація прав гарантується державним примусом або осу­дом щодо носія кореспондуючого обов’язку;

8) процесуальні права сторін мають юридичну природу, оскі­льки надаються адміністративними процесуальними нормами і га­рантуються державою.

Отже, під правами сторін в адміністративному процесі можна розуміти надану й гарантовану процесуальним законодавством сво­боду обирати вид поведінки, яка впливатиме на інших учасників ад­міністративних процесуальних правовідносин з метою забезпечення процесуальних інтересів позивача та відповідача у конкретній адмі­ністративній справі.

Так позивачем в адміністративній справі можуть бути грома­дяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, ус­танови, організації (юридичні особи) та суб’єкти владних повнова­жень, а відповідачем в адміністративній справі зазвичай є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено КАС України.

Зауважимо, що громадяни України, іноземці чи особи без грома­дянства, їх об’єднання та юридичні особи, які не є суб’єктами влад­них повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністрати­вним позовом суб’єкта владних повноважень у таких випадках:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднань громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднань громадян;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи при­мусове видворення за межі території України;

4) про обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зіб­рань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо) та інших випадках, установлених законом.

Крім загальних прав, якими наділено учасників справи, сторони мають і спеціальні права, які випливають з їх процесуального ста­тусу, а саме:

1) позивач має право змінити підставу або предмет адміністра­тивного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого прова­дження або не пізніше ніж за 5 днів до першого судового засідання.

2) позивач має право відмовитися від адміністративного позову на будь-якій стадії судового процесу;

У свою чергу, відповідач має право визнати адміністративний позов повністю або частково та подати відзив на позовну заяву.

Крім того, сторони можуть досягти примирення на будь-якій ста­дії судового процесу, що є підставою для закриття провадження в ад­міністративній справі. Проте суд не приймає відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову від­повідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії супере­чать закону або порушують чиїсь права, свободи чи інтереси.

Особливістю участі в адміністративному процесі сторін є те, що саме завдяки їм та їхній поведінці, волевиявленню виникає і розвива­ється вказаний процес. Однак важливо наголосити, що позивачем і відповідачем є не будь-які особи, а лише ті, між якими виник правовий спір. Також сторони адміністративного процесу є особами, які беруть участь у справі з метою захисту власних прав, свобод та інтересів.

Разом із тим, як свідчить судова практика, суб’єктний склад уча­сників публічно-правового спору до моменту постановлення рі­шення по суті не завжди залишається незмінним. Сторони судового процесу можуть бути не постійними його учасниками. Зміна учасни­ків адміністративного спору може обумовлюватись цілою низкою життєвих обставин, які заважають тій чи іншій стороні публічно- правового спору завершити конкретну адміністративну справу. При­кладом таких життєвих обставин, які перешкоджають участі конкрет­ної сторони в адміністративній справі, можуть бути смерть позивача або відповідача та ліквідація або реорганізація юридичної особи, яка була стороною адміністративного процесу. Разом із тим вибуття за таких обставин із процесу однієї із сторін не означає, що має припи­нятись розгляд публічно-правового спору взагалі, оскільки права та обов'язки сторони, яка вибула, можуть бути успадковані її правона­ступниками. У таких випадках застосовуються правила процесуаль­ного правонаступництва, регламентованого ст. 52 КАС України.

Передбачено дві дії, за наявності яких може виникати процесуа­льне правонаступництво:

1) вибуття сторони чи третьої особи із відносин, щодо яких ви­ник спір;

2) заміна сторони чи третьої особи у відносинах, з приводу яких виник спір.

Оскільки процесуальне правонаступництво - процедура три­вала, на час, потрібний для встановлення правонаступника, суд зо­бов'язаний зупинити провадження у справі в разі смерті або оголо­шення в установленому законом порядку померлою особи, яка була стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правона­ступництво, а також ліквідації органу, злиття, приєднання, поділу чи перетворення юридичної особи, які були стороною у справі (ст. 236 КАС України). Здійснення процесуального правонаступництва у часі не обмежено, тобто може статись на будь-якій стадії адміністратив­ного процесу й у межах будь-якого провадження адміністративного процесу.

Із здійсненням процесуального правонаступництва адміністра­тивний процес у принципі не припиняється, він закономірно продо­вжує розвиватися. Вступ в адміністративну справу правонаступника не перешкоджає здійсненню адміністративного правосуддя, поста- новленню рішення у справі чи підставою припинення адміністрати­вної справи взагалі. Тобто в разі процесуального правонаступництва розгляд адміністративної справи триває за загальними правилами адміністративного процесу. Цією обставиною процесуальне право- наступництво принципово відрізняється від процедури заміни нена­лежної сторони, після здійснення якої розгляд адміністративної справи починається спочатку.

Важливо, що не всі спірні публічно-правові відносини допуска­ють настання процесуального правонаступництва, оскільки правові­дносини можуть мати виключно індивідуальний характер, тобто стосуватись лише конкретних осіб. У такому разі ніхто, крім сторони, яка вибула або була замінена, не може продовжити розвиток адміні­стративної справи, для якої характерні ознаки виключної індивідуа­льності. Це стосується лише тих правовідносин, де з’ясовується пи­тання про можливість правонаступництва від громадянина до гро­мадянина, оскільки якщо ліквідується фізична особа, завжди є пра­вонаступник. Так, наприклад, не може бути правонаступництва у справі про поновлення на державній службі чи у справі про відмову у прийнятті скарги щодо накладення на особу дисциплінарного стя­гнення.

Отже, процесуальне правонаступництво - це обумовлена ви­буттям або заміною сторони процедура її заміщення особою-право- наступником, яка може успадковувати права або обов’язки сторони, що вибула чи була замінена.

Разом із тим законодавець дозволяє здійснити заміну неналеж­ної сторони (як позивача, так і відповідача) виключно в суді першої інстанції. Замінити неналежного позивача можна за згодою особи, що звернулася з позовом до суду, за умови, що це не тягне за собою зміну підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не пого­джується на заміну, то в такому разі ця особа вступає до справи як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору. Однак у разі відмови такої особи в участі в судовому розгляді справи суд по­становляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.

У тих випадках, коли позов подано до неналежного відповідача, суд може за згодою позивача змінити первісного відповідача на ін­шого (належного відповідача), не закриваючи справи. Проте за відсут­ності такої згоди суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Слід зауважити, що заміна позивача допускається до початку су­дового розгляду у справі, а заміна відповідача є можливою до ухва­лення рішення судом першої інстанції. При цьому після заміни сто­рони в справі її розгляд починається наново.

Поряд із такими основними суб’єктами адміністративного судо­чинства, як сторони, в адміністративну справу можуть вступати так звані треті особи. Відрізняє третіх осіб від решти учасників адмініс­тративної справи й водночас поєднує із сторонами наявність у цих осіб специфічної правової зацікавленості у результатах вирішення публічно-правового спору. За загальним визначенням треті особи в адміністративному судочинстві - це учасники адміністратив­ного процесу, які вступають чи залучаються до справи до закінчення підготовчого провадження або до початку першого судового засі­дання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження з метою реалізації власних специфічних інтересів, пов­ністю або частково відмінних від інтересів сторін.

Особи, які вступають у вже порушену справу за власною ініціа­тивою, подаючи адміністративний позов до однієї чи водночас до двох сторін справи отримали назву третіх осіб, які заявляють са­мостійні вимоги на предмет спору. Так, процесуальний статус третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, мо­жна набути за наявності таких двох умов:

1) наявність в особи, яка вступає у процес, самостійних вимог, відмінних від претензій та доводів сторін адміністративної справи;

2) наявність об’єктивного (дійсного) зв'язку самостійних вимог особи із спірною правовідносиною.

Процесуальні права третьої особи, яка заявляє самостійні ви­моги на предмет спору, є такими ж само, як і в позивача (див. ст. 49 КАСУ). Вона розпоряджається диспозитивними правами на предмет спору лише в межах своїх вимог. При цьому до особливостей тре­тіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, нале­жить те, що вони можуть вступати в адміністративну справу, пода­вши адміністративний позов не лише до однієї, але й водночас і до декількох сторін. При цьому вступ у справу таких осіб за їх клопотан­ням передбачає розгляд адміністративної справи спочатку.

Поряд із третіми особами, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, п. 2 ст. 49 КАС України закріплює інший вид третіх осіб - треті особи, які не заявляють самостійних вимог на пре­дмет спору.

На відміну від третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, крім того, що можуть уступити в адміністративну справу на боці однієї із сторін за клопотанням учасниками справи чи з власної ініціативи, залучаються до справи ухвалою суду, яка не може бути оскаржена. Заперечення на ухвалене рішення може бути включене до апеляційної чи касаційної скарги.

Так, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть бути залучені до участі у справі також: а) за клопотан­ням осіб, які беруть участь у справі; б) з ініціативи суду.