Основоположні засади організації здійснення правосуддя у системі гарантій прав людини

Згідно зч. 2 ст. 3 Конституції України права і свободи люди­ни та ’їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяль­ність.

Однією з базових гарантій прав і свобод людини і громадяни­на є можливість їх захисту у незалежному, неупередженому, компетентному судовому органі. Відповідна гарантія закріпле­на на конституційному рівні у ст. 55 Основного Закону України, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його пра­ва чи свободи порушені або порушуються, створено або ство­рюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод (див. п. 2 Рішення КСУ у справі за конституційним зверненням громадян Проценко Раїси Микола­ївни, Ярошенко Поліни Петрівни та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) від 25 груд­ня 1997 р. № 9-зп) [76]. Згідно зі ст. 7 Закону України від 7 лип­ня 2010 р. № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» кожному (всім суб’єктам правовідносин) гарантується захист їх прав, свобод і законних інтересів незалежним і неупередженим су­дом, утвореним відповідно до закону.

Для забезпечення всебічного, повного та об’єктивного розгля­ду справ у розумні строки, встановлені законом, в Україні діють суди першої, апеляційної та касаційної інстанцій і Верховний Суд України. Кожен має право на участь у розгляді своєї справи у визначеному процесуальним законом порядку в суді будь-якої інстанції. Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридич­ні особи мають право на судовий захист в Україні нарівні з гро­мадянами і юридичними особами України. Крім того, згідно зі ст. 8 цього Закону ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у суді, до підсудності якого вона віднесена процесуальним законом.

Конституційні права і свободи людини і громадянина є таки­ми, що діють безпосередньо. Вони визначають цілі і зміст зако­нів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються захистом право­суддя. Виходячи із зазначеного принципу та гарантування Кон­ституцією України судового захисту конституційних прав і сво­бод судова діяльність має бути спрямована на захист цих прав і свобод від будь-яких посягань шляхом забезпечення своєчасно­го і якісного розгляду конкретних справ (п. 1 постанови Плену­му ВСУ від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Консти­туції України при здійсненні правосуддя») [58].

На можливості оскарження дій або бездіяльності представ­ників органів влади наголошено в Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що була рати­фікована Україною 17 липня 1997 р. і сьогодні вважається вті­ленням західної правової традиції, спільних правових принци­пів та цінностей, основоположне значення серед яких надаєть­ся захисту прав і свобод людини [293, с. 7]. Так, за ст. 13 Кон­венції кожному, чиї права і свободи порушуються, гарантовано право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчине­не особами, що діяли як офіційні особи.

Слід зазначити, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, посадових і службових осіб має статус самостій­ної конституційної гарантії (ч. 2 ст. 55 Конституції України), що свідчить про визнання надзвичайної важливості цього напряму здійснення правосуддя і є підставою для віднесення спорів, предметом яких є рішення, дії чи бездіяльність органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, до окремої категорії справ.

Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення наведеній конституційній нормі, підкреслив, що ч. 2 ст. 55 Кон­ституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто гро­мадянин України, іноземець, особа без громадянства, має га­рантоване державою право оскаржити в суді загальної юрис­дикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу держав­ної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і служ­бових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без гро­мадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність пору­шують або утискають права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійс­ненню, а тому потребують правового захисту в суді. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від то­го, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи ви­щого рівня стосовно того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешко­джає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду [77].

Отже, права, свободи та законні інтереси людини і громадя­нина мають визнаватися тією цінністю, на захист і забезпечен­ня якої спрямована діяльність судової системи України, адже «захист і розвиток прав людини і основних свобод є ідеалом і цінністю демократичного суспільства» [230, с. 36]. Реалізація такого ціннісного орієнтиру відбувається через систему вимог, які набувають статусу принципів і відображають соціальну зна­чущість судового захисту прав людини. На цих основоположних засадах, що покладені в основу функціонування системи гаран­тування і захисту прав і свобод людини, мають базуватися судо­ва система і здійснення функції правосуддя. В юридичній літе­ратурі висловлюється слушна думка, що для адміністративного судочинства цілком зрозумілою є спрямованість принципів на виконання основного завдання — захист прав, свобод та інте­ресів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин [226, с.

Система основоположних засад, відповідно до яких має здій­снюватися правосуддя, передбачає вимоги організаційного ха­рактеру та інституційні (змістові) вимоги, яким за своїм змістом мають відповідати акти правосуддя, що є результатом судової діяльності. Ці основоположні засади, або принципи, відіграють роль системоутворюючих чинників, що виражають сутність су­дової влади та її призначення в суспільстві, слугують фундамен­том, на якому ґрунтуються устрій судової системи і процедура вирішення судом юридично значущих справ [205, с. 13]. Так, право на справедливий суд за нормами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.) містить інсти- туціональні та процесуальні елементи. Перші охоплюють вимо­ги суду як установи (незалежний, неупереджений, створений на підставі закону), другі — мінімальні вимоги стосовно процедури судового розгляду (гласність, забезпечення наданих процесу­альним законом прав осіб — учасників судового розгляду, зма­гальність, «розумний» строк розгляду справи, виконання оста­точного судового рішення тощо).

Однак це не єдина можлива класифікація принципів, на основі яких має здійснюватися правосуддя. Так, деякі дослід­ники пропонують виокремлювати серед принципів адміністра­тивного судочинства ті, що відображають сутність адміністра­тивного судочинства як форми здійснення правосуддя (верхо­венство права, законність, поділ влади, незалежність суддів); принципи, що відображають сутність адміністративного судо­чинства як процесу з його окремими самостійними стадіями, такі принципи відображають власне хід судочинства (правова рівність, доступність і гарантованість судового захисту, мова судочинства, гласність судового процесу та його повне фіксу­вання технічними засобами, диспозитивність, змагальність, ак­тивна роль суду, офіційність, швидкість розгляду адміністра­тивних справ, обов’язковість судових рішень, апеляційне та касаційне оскарження) [226, с. 67—71]. Проте, на наш погляд, така класифікація принципів правосуддя занадто звужує при­роду цих основоположних засад, обмежує її суто процедурною стороною, залишаючи поза увагою той факт, що особливості в процедурі певного виду провадження зумовлені змістовими особливостями, самою природою спору, що підлягає розгляду в межах цього виду провадження, а отже, принципи судочинства мають відображати перш за все змістовий аспект вирішення таких спорів.

Одним із перших міжнародних актів, в якому було закріпле­но принципи здійснення правосуддя, стала Загальна деклара­ція прав людини, прийнята Організацією Об’єднаних Націй 10 грудня 1948 р. У цьому акті (статті 7, 8, 10, 11) проголошено універсальні для всіх держав світу принципи правосуддя, зо­крема принципи рівності перед законом, презумпції невинува­тості і права на справедливий і відкритий судовий розгляд ком­петентним, незалежним і неупередженим судом, заснованим відповідно до закону. Ці принципи були розвинуті і доповнені положеннями Міжнародного пакту про громадянські та полі­тичні права від 16 грудня 1966 р. (статті 6, 9, 10 та ін.).

У зазначених міжнародних актах стандарти правосуддя роз­глядаються разом з іншими питаннями, що потребують міжна­родно-правового регулювання. Тому з огляду на значущисть по­будови в кожній державі ефективної судової системи міжна­родна спільнота прийняла відповідні акти, присвячені організа­ції та функціонуванню судової влади. До них належать «Основні принципи незалежності судових органів», прийняті VII Конгре­сом ООН з попередження злочинності і поводження з правопо­рушниками (Мілан, 1985 р.), які були схвалені Резолюцією Гене­ральної Асамблеї ООН 29 листопада 1985 р. Ці принципи були конкретизовані і доповнені іншим спеціалізованим міжнарод­но-правовим актом, що іменується «Процедури ефективного здійснення основних принципів незалежності судових органів» (прийнято Економічною та Соціальною Радою ООН (ЕКОСОР) 24 травня 1989 р.).

Слід виділити такі принципи організації правосуддя, закріп­лені на рівні міжнародних стандартів:

— забезпечення кожному, хто має намір у судовому порядку захистити свої права і інтереси, реалізацію цього права шляхом утворення розвинутої мережі судів, наближених до населення і наділених повноваженнями розгляду справи у повному обсязі по суті;

— забезпечення розгляду справи незалежним, неупередже- ним судом, створеним відповідно до закону, у компетентності якого впевнена особа, що звертається до суду за захистом своїх прав і інтересів.

— реалізації права особи на оскарження рішень та перегляд справи вищим судом (у випадках, передбачених внутрішнім за­конодавством) шляхом утворення мережі судів, наділених пов­новаженнями перегляду справ в апеляційному або касаційному порядку;

— відповідного процесуального порядку розгляду і вирішен­ня спору, що визначається особливістю його предмета.

Значну увагу приділено становленню системи правосуддя і на регіональному рівні. Зокрема, для європейських держав, що входять до Ради Європи, таким актом є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, прийнята у Римі 4 лис­топада 1950 р., та Протоколи до неї, у тому числі Протокол № 7, а також рішення Європейського суду з прав людини, який на­ділений правом тлумачення положень Конвенції і Протоколів до неї. Важливе значення на європейському континенті має такий регіональний акт, як Рекомендація № K.(94)12 Кабінету міні­стрів Ради Європи державам-членам щодо незалежності, діє­вості та ролі суддів, прийнята 13 жовтня 1994 р.

Наведені принципи застосовуються і на національному рівні. Особливе значення має принцип верховенства права, який за­кріплений Конституцією України. Його виняткове значення в системі правозахисту підтверджується тим, що він є гарантією забезпечення прав людини безпосередньо на підставі Основно­го Закону держави та загальновизнаних міжнародних стандар­тів. Проте практична реалізація цього принципу нерідко спри­чиняє певні труднощі, а тому потребує його конкретизації у галузевому законодавстві, зокрема у відповідних процесуаль­них кодексах [219].

У зв’язку з цим слід зазначити, що принцип верховенства права закріплено тільки в КАС. Проект нового КПК серед засад кримінального процесу також називає законність та дотриман­ня принципу верховенства права, проте відповідна стаття за­конопроекту визначає зміст лише принципу законності.

Статтею 8 КАС передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності дер­жави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуван­ням практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, супе­речливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини [296].

Концепція вдосконалення судочинства для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стан­дартів, затверджена Указом Президента України від 10 травня 2006 р. № 361/2006, серед принципів здійснення судочинства називає такі:

— принцип доступності правосуддя. Вільний доступ до пра­восуддя є конституційним правом особи і основою справедли­вого судочинства. Принцип вільного доступу до правосуддя пе­редбачає обов’язок судів не відмовляти у розгляді справ компе­тентної юрисдикції з метою захисту порушеного права, свобод та інтересів особи, територіально зручне місцезнаходження су­дів, наявність достатньої кількості судів і суддів на території України. Судові витрати, які несе особа, не повинні бути пере­шкодою для судового захисту її прав. Отже, вимогу про доступ­ність правосуддя буде додержано лише тоді, коли буде створено ефективну систему надання правової допомоги, особливо мало­забезпеченим. Однією з важливих умов доступності правосуддя є поінформованість особи про організацію і порядок діяльності судів; правосуддя не стане доступним, якщо система судів ли­шатиметься для особи складною та незрозумілою щодо визна­чення компетентного суду для вирішення її справи. Водночас, доступність правосуддя не виключає можливості для особи ви­рішити свій спір у позасудовому порядку. Держава повинна сприяти розвитку таких недержавних інституцій, як третейські суди, посередники (медіатори) тощо, які допомагають залагоди­ти спір, не доводячи його до суду;

— принцип справедливої судової процедури. Вимога справед­ливої судової процедури є визначальним складником верховен­ства права. Таку процедуру має бути створено на засадах за­конності, рівності учасників процесу перед законом і судом, змагальності, диспозитивності, гласності, відкритості та обо­в’язковості виконання судових рішень. Будь-яке відхилення від цих засад можливе лише у передбачених законом випадках. Правосудність судового рішення визначається згодою з ним сторін, а також наявністю права на оскарження та перегляд рішення в суді вищої інстанції. Правила судочинства не повин­ні бути обтяжені формальностями. Для забезпечення права осо­би на швидке поновлення своїх прав, особливо у нескладних справах, судову процедуру доцільно спростити там, де таке спрощення не порушуватиме інтересів сторін у справедливому вирішенні справи. Одночасно треба передбачити ефективні ме­ханізми для запобігання недобросовісному використанню учас- никами судочинства своїх процесуальних прав, а також відпо­відальність за невиконання процесуальних обов’язків;

— принцип незалежності, безсторонності та професіоналіз­му суддів. Організація судової системи і судочинства має запо­бігати будь-яким спробам чинити тиск на суддів та виникнен­ню найменших сумнівів щодо неупередженості та професіона­лізму суддів. Система добору кандидатів на посаду судді, її пре­стижність і авторитет мають забезпечувати формування висо­кокваліфікованого і високоморального корпусу суддів. Спеціа­лізація судів і суддів повинна стати однією з гарантій якісного, професійного вирішення судових справ. Механізм відповідаль­ності суддів має гарантувати ефективне і своєчасне реагування на прояви їхнього свавілля чи некомпетентності;

— юридична визначеність, однаковість судової практики і відкритість судових рішень. Судові рішення мають відповідати критеріям юридичної визначеності та однаковості практики. Цього необхідно досягати незалежно від якості законодавства, яке, не виключено, може містити прогалини, бути нечітким або суперечливим. Суд, застосовуючи положення закону, повинен ураховувати цілі та намір законодавця, інтерпретувати його з урахуванням принципу верховенства права. Відкритий доступ до судових рішень має стати однією з найефективніших форм контролю громадськості за діяльністю судової влади, що сприя­тиме однаковому застосуванню законів і передбачуваності ре­зультатів вирішення аналогічних справ. Мають бути передбачу­ваними і юридичні наслідки ухваленого судового рішення для особи. Обмеження щодо відкритості судових рішень може вста­новлюватися лише законом;

— ефективність судового захисту. Вирішення справи в суді без невиправданого і необґрунтованого зволікання є запорукою ефективного захисту особою своїх прав. Водночас, судовий за­хист, як і діяльність суду, не може вважатися дієвим, якщо су­дові рішення не виконуються або виконуються неналежним чи­ном і без контролю суду за їх виконанням [208, с. 42—46].

Вимоги організаційного характеру мають бути спрямовані на створення механізмів забезпечення реалізації названих вище інституціональних (змістових) вимог, яким має відповідати про­цес здійснення судочинства. Визначальну роль серед них віді­грають принципи побудови судової системи. Це такі принципи, як територіальність, спеціалізація, інстанційність [194, с. 112]. У межах цього дослідження найбільш актуальним є принцип спеціалізації у побудові судової системи.

Як справедливо зауважується в юридичній літературі, прин­цип спеціалізації у побудові судової системи є одним із факто­рів забезпечення права на правосуддя, оскільки ця вимога по­в’язана з необхідністю розгляду справи компетентним судом. Поняття «компетентний суд» має дві складові. По-перше, це суд, уповноважений здійснити правосуддя. По-друге, це суд, у ком­петентності якого впевнена особа, яка до нього звертається. Да­лі збільшувані розгалуженість і поглибленість сучасної системи права, неухильне зростання обсягу і різноманітності відносин, що потребують правового врегулювання, зобов’язують державу зважати на дію зазначеного чинника впливу на організацію і функціонування судових систем. Це реалізується шляхом засто­сування принципу спеціалізації. Одним із головних критеріїв спеціалізації є предмет спірних правовідносин (адміністратив­ні, трудові, соціальні, фінансові) і властива йому відповідна процесуальна процедура. Поряд з цим існують й інші критерії: вік (справи щодо неповнолітніх), визначена сфера певних пра­вовідносин (сімейні справи), рід діяльності (справи щодо вій­ськовослужбовців) тощо.

Організаційно принцип спеціалізації реалізується шляхом як «внутрішньої», так і «зовнішньої» спеціалізації. «Внутрішня» означає спеціалізацію в межах суду загальної юрисдикції одно­го або декількох суддів на розгляді певної категорії справ (сімейних, щодо неповнолітніх, адміністративних, трудових то­що). «Зовнішня» спеціалізація передбачає утворення окремого суду (судів), наділеного повноваженнями здійснювати право­суддя лише за певною, чітко визначеною категорією справ. Існують чимало варіантів «зовнішньої» спеціалізації: від утво­рення спеціалізованого суду лише на рівні нижчої ланки судової системи з переглядом справ в апеляційному порядку апеляцій­ними судами загальної юрисдикції до утворення окремих гілок спеціалізованих судів зі своїми апеляційними та вищими суда­ми, які функціонують окремо від системи судів загальної юрис­дикції.

Конкретні форми реалізації принципу спеціалізації унікальні для кожної держави, тому що є результатом її історичного роз­витку, традицій, рівня розвинутості правової системи і соціаль­но-економічного стану суспільства.

Так, європейські держави, які нещодавно увійшли до Ради Європи або до Європейського Союзу, мали вирішити завдання реалізації принципу спеціалізації у побудові судової системи. Розуміючи важливість відповідності судових систем міжнарод­ним стандартам, більшість цих держав виходила з того, що «зов­нішня» спеціалізація є радше результатом політичної доціль­ності та економічної спроможності створити і утримувати ще одну гілку судової системи, а «внутрішня» спеціалізація — це об’єктивна необхідність, що без надмірних витрат (фінансових, організаційних, кадрових, ресурсних) здатна забезпечити ре­алізацію права людини на правосуддя, яке здійснюється компе­тентним, фаховим судом. Отже, існування окремих гілок спеці­алізованих судів у своїй більшості є результатом історичного розвитку конкретних держав, а спеціалізація суддів у межах су­ду загальної юрисдикції є поширеним способом реалізації між­народних вимог у сучасних умовах [194, с. 43].

Упродовж XX ст. багато європейських держав самостійно вдосконалили організацію судового вирішення адміністратив­них спорів. Головними складовими такої еволюції були консти­туційне затвердження статусу адміністративного правосуддя, інтеграція адміністративних судових органів у судову владу та зближення процедури цивільних і адміністративних судових органів [159, с. 358].

Україна, наслідуючи досвід країн, правові системи яких за­сновані на спільних з нашою державою цінностях, у Концепції судово-правової реформи, затвердженій Постановою Верхов­ної Ради України від 28 квітня 1992 р., серед основних принци­пів судово-правової реформи також передбачила «поступове здійснення спеціалізації судів» (розділ II Концепції). Проте, як справедливо наголошується в юридичній літературі, після при­йняття у 1996 р. Конституції України зазначений акт втратив значення програмного документа для судової реформи, оскіль­ки чимало його положень не відповідали вимогам Основного Закону України. Крім того, в ході судової реформи виникло ба­гато нових проблем, які потребують концептуального вирішен­ня [116, с. 224].

До таких проблем можна віднести:

— неповне врахування конституційних принципів в орга­нізації системи судів загальної юрисдикції;

— перевантаженість судів;

— залежність суддів від голів судів та виконавчої влади;

— невисокий рівень кваліфікації і безвідповідальність бага­тьох суддів;

— недостатнє фінансування судової влади.

У зв’язку з процесом євроінтеграції важливим питанням є виконання Україною міжнародних зобов’язань стосовно досяг­нення ефективності і стабільності інституцій, які забезпечують верховенство права. Провідне місце серед цих інституцій зай­має судова гілка влади [176, с. 3], одним із найбільш актуальних питань організації ефективного функціонування якої сьогодні є розроблення шляхів здійснення принципу спеціалізації. Повно­та реалізації конституційних принципів організації системи правосуддя та потенціалу започаткованих трансформацій судо­вої системи значною мірою залежатиме від вибору процесуаль­но-правових механізмів.

У свою чергу, вибір таких механізмів зумовлюється особли­востями моделі функціонування судової системи, що актуалізує наукове дослідження проблеми вироблення адекватної концеп­ції та створення на її основі відповідної оптимальної моделі [223, с. 3].

Це завдання було названо одним із першочергових у Концепції вдосконалення судочинства для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затвердженій Указом Президента України від 10 травня 2006 р. № 361/2006. Так, зокрема, у пункті 2 названого документа зазначається, що існуюча система судів загальної юрисдикції неповною мірою від­повідає конституційним засадам організації правосуддя. Нера­ціональні побудова системи судових установ та розподіл між ними юрисдикції нерідко призводять до розгляду спору різними судами одного рівня та несправедливого обмеження права на оскарження судових рішень в окремих категоріях справ. Дотепер не завершено формування цілісної системи адміністративних су­дів, обов’язком яких є захист прав і свобод особи в її відносинах із суб’єктами владних повноважень, оскільки мережа окружних ад­міністративних та апеляційних адміністративних судів має бути значно ширшою від тієї, що існує нині.

Викладене підтверджує той факт, що запровадження в Укра­їні адміністративної юстиції стало одним із найважливіших кроків на шляху проведення судової реформи [212, с. 2—5]. Од­нак створення системи спеціалізованих судів не є гарантією до­тримання конституційного принципу спеціалізації у побудові системи судів загальної юрисдикції, оскільки ключовим чинни­ком у цьому питанні є чітке розмежування належності справ до юрисдикцій відповідних спеціалізованих судів.

1.2.