Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби

Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адмі­ністративних справ поширюється на спори з приводу прийнят­тя громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (п.

Одне з основних завдань адміністративного суду у вирішенні спорів, що виникають з відносин публічної служби, — це захист гарантованого ч. 2 ст. 38 Конституції України права рівного до­ступу громадян до державної служби, а також до служби в орга­нах місцевого самоврядування. Відокремлення відносин публіч­ної служби від трудових відносин, а отже, виведення їх з-під юрисдикції загальних судів можна пояснити тим, що вони станов­лять предмет конституційного та адміністративного права [177].

Поняття публічної служби розкрито в п. 15 ст. 3 КАС, за якою публічна служба — діяльність на державних політичних поса­дах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служ­ба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади АРК, органах місцевого самоврядування [177].

Зазначеними процесуальними нормами законодавець відніс до адміністративної юрисдикції спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з пуб­лічної служби. На думку М. Д. Савенка, адміністративні суди не повинні розглядати спори, що виникають з приводу прийняття громадян на державну службу, службу в органах місцевого са­моврядування, її проходження, звільнення зі служби. Він вва­жає, що державна служба — це професійна діяльність певної групи населення, яка здійснюється за трудовим договором від­повідної форми. Виконання державної служби державними службовцями регулюється законодавством про працю, а також Законом України «Про державну службу», який встановлює особ­ливості ’їх праці.

Під час виконання державним службовцем обумовленої тру­довим договором роботи в органі державної влади, органі місце­вого самоврядування між ним і органом, де він працює, виника­ють трудові правовідносини. Спори в таких правовідносинах пов’язані не тільки з вирішенням питань щодо законності рішень, дій чи бездіяльності певних посадових осіб, а й із понов­ленням порушеного права. Зокрема, в разі оспорювання припи­нення державної служби суд, за умови задоволення вимог по­зивача, повинен поновити його на службі, стягнути на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу, а також ви­рішити питання про відшкодування відповідному органу шко­ди, заподіяної незаконним припиненням чи переміщенням по службі незаконно звільненого службовця. М. Д. Савенко вважає, що такі спори за своєю природою є цивільно-правовими і повин­ні розглядатися судами загальної юрисдикції в порядку цивіль­ного судочинства. До компетенції адміністративних судів має бути віднесено спори щодо рішень, дій чи бездіяльності держав­них службовців, пов’язаних з виконанням цілей і функцій дер­жави, що впливають на права і свободи інших осіб, які не є пра­цівниками відповідного органу і не перебувають у підпорядку­ванні посадових осіб цього органу [227]. З цього приводу Д. Д. Лилак зазначає, що в будь-якому разі служба за контрак­том не є публічною, однак строкова служба в армії у зв’язку з ви­конанням військового обов’язку є публічною.

Незважаючи на таке бачення науковців і природу цих відно­син законодавець відніс до компетенції адміністративних су­дів розгляд спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

М. І. Цуркан обстоює позицію саме такого визначення належ­ності спору до адміністративної юрисдикції і підкреслює, що адміністративна юрисдикція — це інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади, яка завжди домінує у відносинах із пересічним громадянином, оскільки «озброєна» потужним управлінським апаратом та важелями примусу. Особ­ливої актуальності набуває такий захист у спорах самих поса­довців (кандидатів на посаду) з приводу їх прийняття на публіч­ну службу, її проходження, звільнення зі служби. Такі спори у переліку юрисдикції адміністративних судів зазначені наступ­ними після спорів фізичних чи юридичних осіб із суб’єктами владних повноважень щодо рішень (нормативно-правових ак­тів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності останніх. Науковець вважає, що така ієрархія обумовлена де­кількома причинами.

По-перше, поширення компетенції адміністративних судів на спори щодо прийняття, проходження, звільнення зі служби сприяє забезпеченню конституційного права громадян на рів­ний доступ до державної служби.

По-друге, законодавець наголошує на особливостях публічної служби, суть яких є предметом регулювання адміністративного, а не трудового права.

По-третє, без гарантій судового захисту прав самих публіч­них службовців неможливо забезпечити права пересічних гро­мадян, інтересам яких присвячена служба.

Визначення понять публічної служби та суб’єктного складу її учасників має ґрунтуватися на тому, що держава, суспільство — це сукупність різноманітних організаційних утворень, які для виконання своїх завдань користуються послугами працівників. Діяльність останніх є службовою і певною мірою публічною [284, с.

Р. О. Куйбіда вважає, що поняття публічної служби у КАС розкрито через перелік різновидів цієї служби. Так, під публіч­ною службою розуміють діяльність на державних політичних посадах, професійну діяльність суддів, прокурорів, військову службу, альтернативну (невійськову) службу, дипломатичну службу, іншу державну службу, службу в органах влади APK, ор­ганах місцевого самоврядування. Науковець підкреслює, що таке визначення терміна «публічна служба» дається лише для цілей KAC, хоч у доктрині сутність цього терміна може мати ін­ше навантаження. Наприклад, це поняття теоретично може охоплювати і роботу працівників бюджетних установ (лікарів, учителів тощо), державних та комунальних підприємств, нота­ріусів тощо [177, с. 392].

Професор О. В. Петришин до публічної служби відносить державну, муніципальну службу та службу в недержавних орга­нізаціях (громадських організаціях, політичних партіях та на­віть — на приватних підприємствах) [216]. На його думку, для публічної служби характерні такі ознаки:

1) зайняття посади у відповідних органах і організаціях неза­лежно від форм власності і конкретних організаційних струк­тур;

2)службова спрямованість діяльності, що полягає у діяльно­сті не на себе, а на обслуговування чужих інтересів;

3) професійність службової діяльності, тобто здійснення такої діяльності на постійній основі, що потребує певних знань і на­ступності, та є основним джерелом матеріального забезпечення працівника [216].

Статтею 1 Закону України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ «Про державну службу в Україні» (далі — Закон № 3723-ХІІ) да­но визначення державної служби в Україні як професійної діяльності осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держа­ви та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [20, с. 490]. Це поняття має бути базовим визначенням для пуб­лічної служби у розумінні KAC України. Не можемо погодитися з науковцями, на думку яких поняття публічної служби розкрито в п.

Отже, з цього визначення випливають основні ознаки особи публічної служби:

1) діяльність у державних органах та їх апараті;

2)перебування фізичної особи на посаді в цих органах та їх апараті;

3) діяльність, спрямована на виконання завдань і функцій держави;

4) одержання заробітної плати за рахунок державних коштів.

Такі ознаки притаманні всім складовим публічної служби, про що йдеться в п. 15 ст. 3 КАС. Водночас, для визначення дея­ких видів публічної служби можуть бути й інші факультативні ознаки, які лише доповнюють наведені ознаки, наприклад встановлений ранг (клас, чин) відповідній особі публічної служ­би, наявність належної освіти, вік тощо.

Однією зі складових публічної служби в розумінні КАС Украї­ни є діяльність на державних політичних посадах. Цей термін уперше вжито в Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади», ч. 4 ст. 1 якого, зокрема, закріплено, що посада Прем’єр-міністра Украї­ни, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міні- стрів, міністрів за характером повноважень, порядком призна­чення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців, вста­новлених Законом № 3723-ХІІ. Згодом законодавець у ч.

М. І. Цуркан зауважує, що, застосувавши використаний у За­коні та Указі принцип віднесення посад до політичних, можна дійти висновку, що до державних політичних посад належать також інші, які визначені Конституцією та законами України і які обіймаються через обрання на них народом або призначаю­ться всенародно обраними носіями влади на визначений строк для реалізації політичної програми. Це посади Президента України, народних депутатів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, голів об­ласних рад [283, с. 440].

Професійну діяльність суддів і прокурорів визначено, насам­перед, відповідними статутними законами — Законом України від 7 липня 2010 р. «Про судоустрій і статус суддів» [42] та Зако­ном України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» [37].

Військова служба у Збройних Силах України та інших вій­ськових формуваннях є державною службою особливого харак­теру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров’я і віком громадян України і пов’язана із захис­том Вітчизни. Альтернативною є служба, яку запроваджено за­мість проходження строкової військової служби і яка має на ме­ті виконання обов’язку перед суспільством [177, с. 393].

Дипломатична служба — це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої по­літики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном [21].

Р. О. Куйбіда та В. І. Шишкін відносять до публічної служби також будь-яку іншу державну службу, що у найзагальнішому вигляді визначено як професійну діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Це служба в апараті Вер­ховної Ради України, Секретаріаті Президента України, в орга­нах виконавчої влади, інших державних органах, апаратах су­дів тощо [177, с. 393].

Визначення служби в органах влади АРК у законодавстві від­сутнє. Під службою в органах влади АРК Р. О. Куйбіда та В. І. Шишкін пропонують розуміти діяльність осіб, які займають посади у Верховній Раді АРК, Рахунковій палаті Верховної Ради АРК, Раді міністрів АРК, міністерствах та республіканських ко­мітетах АРК, інших органах влади АРК. Такою службою доціль­но визнавати і діяльність депутатів Верховної Ради АРК.

Служба в органах місцевого самоврядування — це професій­на, на постійній основі діяльність громадян України, які займа­ють посади в органах місцевого самоврядування, що спрямова­на на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів ви­конавчої влади, наданих законом.

Р. О. Куйбіда та В. І. Шишкін вважають, що для цілей КАС до служби в органах місцевого самоврядування необхідно відноси­ти також діяльність депутатів місцевих рад, статус яких визна­чено Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р. [177, с. 393]. На нашу думку, віднесення всіх депутатів місцевих рад до осіб, які проходять публічну службу, в розумінні КАС є помилковим. Оскільки такими є лише ті депу­тати, які перебувають на відповідних посадах, пов’язаних зі статусом депутата місцевої ради, наприклад голова ради, за­ступник голови ради, секретар ради та інші. Якщо ж депутат місцевої ради не перебуває на таких посадах, то його діяльність не можна віднести до публічної служби як такої, а лише до пуб­лічної діяльності, оскільки в останньому випадку відсутні дві ознаки такої служби — перебування на посаді та отримання за­робітної плати (місцевого бюджету) за таке перебування і діяль­ність. Хоча слід погодитися, що діяльність таких депутатів є публічною, але це не означає, що вони перебувають на публіч­ній службі. Крім того, ці депутати можуть займатися приват­ною, підприємницькою діяльністю, що є неприпустимим для державного службовця. Отже, з метою визначення належності спорів із приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби до адміністратив­ної юрисдикції необхідно встановити, чи дійсно цей спір сто­сується публічної служби в розумінні КАС, а для цього слід вико­ристовувати запропоновані нами визначення поняття публічної служби в розумінні КАС та ознаки цього поняття.

Правознавці стикаються ще з однією проблемою при визна­ченні належності таких спорів — це встановлення початкових і кінцевих меж цього спору. Сама процесуальна норма (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС) вказує на стадійність публічної служби. До першої стадії необхідно віднести спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, до другої — її проходження, а до третьої — звільнення з публічної служби. Деякі фахівці в галузі права вва­жають, що існує також четверта стадія проходження публічної служби, на якій призначається, перераховується пенсія цим службовцям, а також надаються інші пільги після їх звільнення з публічної служби.

До першої стадії спорів належать спори за позовом громадя­нина, який претендував на посаду відповідного службовця, але суб’єкт владних повноважень відмовив йому в цьому. Крім того, на цій стадії можуть оскаржуватися такими громадянами рішення відповідних конкурсних комісій щодо визначення пе­реможця конкурсу.

До другої стадії спорів належать спори щодо правовідносин, пов’язаних з проходженням не лише служби — притягнення до дисциплінарної відповідальності, надання відпустки, переве­дення на іншу посаду, а й з умовами проходження служби — оплати праці службовця, надання форменого одягу тощо.

До третьої стадії спорів належать спори про оскарження ак­тів щодо звільнення з публічної служби, стягнення заробітної плати та розрахункових коштів при звільненні, а також спори з приводу вирішення питань щодо нарахування та виплати різ­них надбавок, допомоги під час звільнення.

До четвертої стадії спорів належать спори, пов’язані з нара­хуванням і отриманням пенсії державними службовцями. Од­нак віднесення таких спорів до відносин публічної служби вва­жаємо помилковим, оскільки в таких спорах відповідачем є органи пенсійного забезпечення, а в спорах щодо публічної служби відповідачем виступає орган, в якому проходить службу позивач.

Отже, нами з’ясовано, що для визначення належності такої категорії справ необхідно встановити два спеціальних критерії, а саме: чи пов’язані спірні правовідносини з публічною служ­бою та чи випливає цей спір із встановлених законодавством стадій публічної служби.

На наш погляд, третьою ознакою таких спорів є те, щоб у та­ких спорах відповідачем був орган, в якому проходить службу позивач, або орган, причетний до прийняття та звільнення з публічної служби. Коли ж відповідачем є інші організація, під­приємство, установа, то в такому разі спори не належать до ком­петенції адміністративних судів. Так, справа за позовом судді до BAT «Маріупольгаз» про 50-відсоткову знижку плати за займане нею та членами її сім’ї житло, комунальні послуги, яка передба­чена ст. 44 Закону України від 15 грудня 1992 р. № 262 «Про ста­тус суддів», розглядалася в порядку цивільного судочинства [50]. Тобто справа стосувалася умов проходження служби позивачем на посаді судді, але оскільки відповідачем у справі є не орган, в якому позивач проходить службу, а приватне підприємство, то такий спір віднесено до спорів цивільної юрисдикції.

Вважаємо також, що до спорів, які випливають із публічної служби, належать спори за позовом органу, в якому проходить службу відповідач, до останнього про відшкодування шкоди, яку завдано службовцем, або інші спори.

Також це є справи про припинення повноважень посадової особи у разі порушення нею вимог несумісності, встановлених Конституцією та законами України. Такі справи суд розглядає лише у випадках, визначених Конституцією чи законом. Зав­дання суду під час розгляду таких справ — перевірити наявність обставин, що є підставою для дострокового припинення повно­важень посадової особи, щоб не допустити свавільного припи­нення цих повноважень. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 180 КАС позовна заява про дострокове припинення повноважень народ­ного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несу­місності подається до окружного адміністративного суду. Отже, у цих справах позивачем може бути суб’єкт владних повнова­жень, а відповідачем — особа, яка перебуває на публічній службі [177, с. 395]. Однак зауважимо, що це лише ті спори, які випли­вають із публічної служби.

Аналіз наведеного показує, що встановлення належності за­значених спорів має певні складнощі. Сьогодні інститут публіч­ної служби в законодавстві є порівняно новим, потребує науко­вого вивчення та обґрунтованих підходів у формуванні тео­ретичних критеріїв, ознак публічної служби. На нашу думку, визначальним у цьому є те, щоб спірні правовідносини випли­вали з публічної служби в розумінні КАС. Сторонами в таких спорах обов’язково повинні бути особа, яка проходить службу, та суб’єкт владних повноважень, де особа проходить службу. Однак у такому визначенні є важливий аспект: позивачем мо­же бути особа, яка претендує на зайняття посади у публічній службі, тобто ще не є державним службовцем. Вважаємо, зако­нодавець повинен внести відповідні зміни до КАС з метою ви­значення належності до компетенції адміністративних судів усіх спорів, які випливають з публічної служби, а не лише тих, що передбачені в п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС.

3.3.