§ 1. Разработка теоретических положений и понятийного аппарата в исследуемой области

В общей теории права понятие правового регулирования получило достаточно глубокое и подробное освещение. По проблемам правового регулирования и его механизма опубликовано большое количество научных работ^{[1] [2] [3].}

Л

бованиями и позволениями, содержащимися в нормах права . Механизм правового регулирования как совокупность правовых средств, используемых в процессе реализации регулятивной функции права, не совпадает с механизмом управления,

-э

который включает в себя цели, функции, принципы и методы . Право способствует организации такого управленческого процесса, который обеспечивает обоснованность и своевременность управленческих воздействий, согласованность и упорядоченность всех его элементов. Право играет значительную роль в определении главной и промежуточных целей развития, функций, полномочий и взаимоотношений всех звеньев социального управления и должностных лиц. Недооценка юридических аспектов управления крайне отрицательно сказывается на его эффективности, приводит к возникновению элементов дезорганизации и безответственности^{[4] [5] [6].}

Право имеет большое значение для организации эффективного учета персонала в кадровых службах органов внутренних дел, которые, являясь рабочими органами проведения в жизнь кадровой политики государства, всю деятельность строят на правовой основе. В научной и специальной литературе по управлению персоналом понятие «кадровая политика» трактуется по-разному.

Мы разделяем позицию ученых (Л. М. Колодкина, А. В. Фатулы, В. А. Яц- кова и др.), которые рассматривают кадровую политику как определение стратегической и тактической линии, выявление научных принципов подбора, расстановки и обучения работников, установление целей, задач, направлений, форм и методов кадровой работы, а также требований к кадрам в конкретно- исторических условиях^[8].

Как справедливо подчеркивается в монографии «Управление и проблема кадров», работа с персоналом больше, чем какая-либо область социального управления, требует правовой регламентации, которая выступает как одна из основных гарантий соблюдения прав работников.

Рассматривая общность правовых норм в работе с персоналом в органах внутренних дел как сложный правовой институт, профессор Л. М. Колодкин выделяет в нем в качестве особых правовых комплексов восемь правовых субинститутов: права и обязанности (компетенция) субъекта управления по работе с кадрами; прохождение службы; денежное содержание и вещевое довольствие; рабочее время и время отдыха; служебная (трудовая) дисциплина; обучение персонала; пенсионное обеспечение; учет и отчетность^{[9] [10]. Термин «правовой субинститут» введен в юридическую науку С. С. Алексеевым, который определяет его как органическое образование относительно самостоятельного характера, формирующееся внутри институтов и представляющее собой разросшуюся ассоциацию правовых предписаний; правовые институты, в составе которых относительно обособ-}

-э

ляются субинституты, называются сложными .

По характеру правовых предписаний нормы, регулирующие управленческие отношения в работе с персоналом, могут быть подразделены на материальные, которые регулируют саму сущность управленческих отношений; процессуальные, регламентирующие порядок реализации, применения права, а также нормы организационно-технические, которые опосредствуют технику работы с персоналом (делопроизводство, порядок хранения архивных документов и т. д.)^[12].

Общими принципами, на которых строится государственная служба, являются подотчетность и подконтрольность, отсутствие привилегий и правоограничений, полное равноправие граждан. Под принципами в юридической литературе понимаются основные теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Будучи научными выводами, они реализуются через управленческую практику и определяют основные направления управленческой деятельности^{[13] [14] [15]. Все аспекты и признаки, характеризующие государственную службу, присущи и службе в органах внутренних дел. Принципы государственного управления и государственной службы, в том числе и в органах внутренних дел, достаточно глубоко и подробно освещены в научной и специальной литературе, что освобождает нас от необходимости детально рассматривать}

-э

этот вопрос . Под прохождением службы понимается изменение служебноправового положения лиц рядового и начальствующего состава, которое определяется юридическими фактами (прием на службу в органы внутренних дел, назначение на должность, служебное аттестование, присвоение специальных званий, откомандирование, увольнение и др.) .

Рассмотрение основных функций кадровых служб (прогнозирование и планирование потребности органов внутренних дел в работниках различных категорий; анализ количественного и качественного состава работников, планирование работы с персоналом; отбор кадров, их расстановка и продвижение по службе, планирование карьеры сотрудников; организация служебного аттестования и профессиональной подготовки; обеспечение своевременного присвоения специальных званий и другие)^[16] позволит определить необходимый минимальный состав сведений о работниках, а также конкретизировать задачи учета персонала в кадровых службах, что имеет большое значение при проектировании автоматизированной системы учета на базе ЭВМ.

В теории социального управления различают перспективное, текущее и специальное планирование^{[17] [18] [19].}

Определение потребности в кадрах предполагает также наличие сведений о состоянии работы с персоналом за последние 5-10 лет (о тенденциях в динамике количественного и качественного состава работников), об источниках комплектования (как внешних, так и внутренних), о текучести и сменяемости кадров и их причинах и др.³ Кроме того, прогнозирование и планирование потребности органов внутренних дел в кадрах необходимо увязывать с изменениями параметров преступности, с эволюцией факторов внешней среды (социально-экономических, демографических и пр.)⁴.

Организация учета персонала играет значительную роль в решении вопросов отбора и расстановки кадров путем их перемещения по службе, которые являются центральными в работе с персоналом. Отбор кадров, под которым понимается процесс поиска, изучения и оценки кандидатов с целью определения их пригодности для выполнения функциональных обязанностей по соответствующим должностям, складывается из следующих основных этапов: определение источников комплектования и выявление кандидатов на должность; сбор информации о кандидатах и ее обработка по определенной системе; сопоставление качеств кандидатов с требованиями, предъявляемыми должностью, на которую они отбираются, и их оценка; сравнение кандидатов на одну должность и выбор наиболее подходящего для замещения данной должности; назначение кандидата на долж- ность^[20].

Развитие научной и информационной основы для оптимизации принятия решений по расстановке кадров требует совершенствования учета персонала в кадровых службах на базе профессиографии, под которой понимается психологическое описание профессии, отражающее цели и задачи данного вида труда, его условия и организацию, а также психофизиологические особенности отдельных элементов трудовой деятельности. Результатами профессиографии являются специфические модели специалиста - профессиограммы, представляющие собой перечень научно обоснованных требований, которым должен соответствовать работник, выполняющий служебные обязанности по занимаемой им должности.

требования (в профессионально-волевой и сенсомоторной сферах), которые в сол

временных условиях приобретают все более важное значение . Исследователи проблем организации учета персонала отмечают, что профессиограмма, представляющая профессионально-квалификационную модель работника, всегда беднее реальной действительности, подчеркивают, что разработка профессиограмм является основой научного подхода к отбору и расстановке кадров^{[21] [22] [23].}

Необходимо отметить, что слово «учет» происходит от русского «учитывать» (или «учесть») и означает действие по начету, вычету или взысканию за неверный счет. Отсюда «учтенный» - к учету относящийся, а учетчик - тот, кто делает учет кому, чему. В современном русском языке под учетом понимается регистрация с занесением в списки или иные учетные документы лиц или предметов,

Л

входящих в состав кого- (чего-) либо .

Ряд ученых считают, что учет - это только регистрация, запись отдельных фактов и процессов социально-хозяйственной деятельности общественной жизни . Однако регистрация не охватывает все содержание учета. Поэтому, на наш взгляд, приведенное определение является чрезмерно узким и не раскрывает его сущности и содержания.

Некоторые авторы рассматривают учет как способ непрерывной регистрации и измерения различных социальных процессов, явлений, фактов, каждая единица которых подсчитывается^[24]. Регистрация (фиксация) данных, их измерение и подсчет, какими бы они ни были по содержанию, являются хотя и важными, но лишь составными частями учета, который включает в себя, на наш взгляд, также сбор, хранение информации о зарегистрированных фактах или явлениях социальной жизни, а также переработку и выдачу потребителю нужных сведений.

Мы разделяем позицию Г. М. Воскресенского, который считает, что представление об учете будет неполным, если отбросить из технологического процесса учета моменты поиска и выдачи необходимой информации.

Полагаем, что учет является одним из видов практической деятельности работников кадровых служб и состоит из комплекса взаимосвязанных, протекающих в определенной последовательности операций (сбор, регистрация, обработка, хранение и передача данных), которые представляют собой основные операции с информацией. На планомерный характер учета и его роль в управлении сложными системами указывается в работах по другим видам учета^[27]. В теории криминалистики некоторыми авторами учет рассматривается как сложная информационная система^[28]. Но с позиции теории управления, на наш взгляд, было бы правильнее считать его подсистемой, составной частью информационной системы, в которую входят также персонал, обслуживающий ее функционирование, используемые технические средства и некоторые другие компоненты.

В научных работах по организации учета персонала многие авторы затрагивают проблему определения качеств, профессионально значимых и необходимых для равных категорий работников для условно успешного выполнения ими служебных обязанностей. Причем «амплитуда колебаний» при определении такого «регистра качеств» у различных авторов достаточно велика. Так, известный американский инженер, организатор и исследователь Фредерик Уинслоу Тейлор (1856-1915 гг.) предлагал предъявлять всего девять требований к работнику (ум, образование, специальные или технические познания, такт, энергия, решительность, честность, рассудительность и здравый смысл, крепкое здоровье). Причем он подчеркивал, что людей, обладающих только тремя из вышеуказанных ка- честв, можно в любое время нанять за рабочую плату. При наличии четырех из этих качеств вы должны уже лучше оплачивать его; человека, обладающего пятью из этих качеств, уже трудно найти, а человека с шестью, семью, восемью из этих качеств найти почти невозможно^[29]. С другой стороны, болгарский ученый

Л

Ф. Генов расширил перечень требований до семисот качеств , что, видимо, также не является пределом, принимая во внимание многогранность человека как личности и постоянное обогащение языка новыми терминами по мере развития общества. Большинство ученых (Ф. Ф. Аунапу, Н. Ф. Пушкарев, А. М. Омаров, И. Б. Скоробогатов, М. Д. Утюжников и др.) выделяют от 15 до 50 наиболее существенных качеств работника, однако единства в их определении и профессиональной значимости, а также общепринятой методики их оценки нет. Причем необходимо отметить, что перечень свойств и качеств работников органов внутренних дел не может быть универсальным, общим для различных служб и уровней должностного положения.

Фиксация в документах учета персонала сведений о награждениях и поощрениях работников, а также дисциплинарных взысканий, наложенных за проступки, вызвана необходимостью этих данных для анализа состава кадров и состояния работы с ними, при решении вопросов, связанных с присвоением специальных званий, аттестованием сотрудников, перемещением их по службе, увольнением из органов внутренних дел и др. Вопросы информационного обеспечения дисциплинарной практики в органах внутренних дел, в том числе учет поощрений и дисциплинарных взысканий в кадровых службах, подробно рассмотрены в диссертаци-

-э

онном исследовании В. С. Зайченко , что освобождает нас от их освещения в данной работе.

Таким образом, вышеприведенные учеты позволяют руководителю территориальных органов внутренних дел на основании имеющихся данных осуществлять профилактику дисциплинарных правонарушений и преступлений среди личного состава. Иными словами, приведенные учеты в данном случае выступают в качестве инструментов руководителя, который может использовать содержащиеся в них сведения для мониторинга состояния законности, правопорядка и служебной дисциплины среди личного состава, а также изучения личности подчиненных ему сотрудников в целях выявления у них профессиональной деградации и деформации, а также раннего «диагностирования» девиантности. В целом ведение учетов и умелое их использование являются составной частью профилактической деятельности руководителя в указанной сфере. Учеты могут также использоваться в процессе осуществления служебных проверок, рассмотрения жалоб и заявлений в отношении сотрудников, допустивших нарушение законности и иные проступки.

Организационно-управленческая деятельность руководителя территориального органа внутренних дел имеет под собой правовую почву, которая состоит из нормативных правовых актов Республики Таджикистан, непосредственно регулирующих его деятельность. В целом все законодательные акты обязательны для руководителя, но не все из них могут иметь отношение к указанной деятельности. Поэтому перечислим лишь те нормативные правовые акты, которые составляют правовую основу деятельности не только руководителя, но и подчиненного ему личного состава. К ним относятся:

- Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г.;

- закон Республики Таджикистан «О милиции» от 17 мая 2004 г. № 41;

- Положение о Министерстве внутренних дел Республики Таджикистан от 28 декабря 2006 г. № 592;

- Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел Республики Таджикистан (далее - Положение о прохождении службы) от 5 апреля 2005 г. № 137;

- Дисциплинарный устав органов внутренних дел Республики Таджикистан от 7 сентября 2006 г. № 424;

- инструкция «О порядке проведения служебных проверок по фактам нарушений законности, служебной дисциплины и иных правонарушений, совершенных лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Таджикистан» от 12 апреля 2006 г. № 240;

- указ Президента Республики Таджикистан от 14 ноября 2012 г. № 1369 «О Правилах проведения перемещения (ротации) руководящего состава органов внутренних дел Республики Таджикистан»;

- Стратегия реформы милиции на 2013-2020 годы от 19 марта 2013 г. № 1438;

- приказ МВД Республики Таджикистан от 1 января 2006 г. № 1 «О вежливом обращении сотрудников органов внутренних дел и служащих Внутренних войск с гражданами»;

- приказ МВД Республики Таджикистан от 17 июля 2007 г. № 679 (в ред. от 13.11.2007) «Об утверждении Инструкции «О порядке приема, регистрации, учета, разрешении заявлений, сообщений, иных сведений о преступлениях и происшествиях в органах внутренних дел»;

- приказ МВД Республики Таджикистан от 22 декабря 2006 № 440 (в ред. от 17.07.2007) «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организации их приема в органах внутренних дел и структурных подразделениях МВД Республики Таджикистан»;

- приказ МВД Республики Таджикистан от 20 марта 2006 г. № 200 «Об утверждении Положения о наставничестве в органах внутренних дел Республики Таджикистан»;

Данный перечень не является исчерпывающим. Перечисленные нормативные правовые акты имеют непосредственное отношение к обеспечению правопорядка в органах внутренних дел Республики Таджикистан. Они выступают в качестве инструментов, устанавливающих правовую основу и обеспечивающих дисциплину служебной деятельности.

Другие законы и подзаконные акты (ведомственные и межведомственные) Республики Таджикистан, регулирующие деятельность органов внутренних дел и различные правоотношения в процессе выполнения сотрудниками функциональных обязанностей, также призваны обеспечивать правопорядок в рядах органов внутренних дел, при этом носят общий характер и обязательны для всех госслужащих и граждан.

В отдельную группу можно выделить международно-правовые нормы в области защиты прав и свобод человека, борьбы с правонарушениями и полицейского сотрудничества, ратифицированные Парламентом Республики Таджикистан, соблюдение которых также входит в обязанности сотрудников органов внутренних дел.

Соблюдение перечисленных нормативных правовых актов, заложенных в них требований, является обязательным в повседневной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Кроме того, сотрудники органов внутренних дел в своей повседневной деятельности имеют дело также и с другими законами и подзаконными актами, соблюдение которых также является обязательным. Нарушение этих норм влечет за собой правовую ответственность сотрудников милиции, которая реализуется на базе указанных документов.

Таким образом, нормативные правовые акты регламентируют организацию деятельности по обеспечению правопорядка в органах внутренних дел Республики Таджикистан и в совокупности составляют правовую основу данной деятельности. Иными словами, законные и подзаконные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, устанавливают дисциплину и правопорядок в данной системе. Именно нарушение данных норм и является фактом, который служит основанием применения меры реагирования в отношении виновного лица в установленном законом порядке.

Дисциплинарный устав органов внутренних дел Республики Таджикистан (далее - Дисциплинарный устав) является основным и специальным документом, который обеспечивает правопорядок в этих органах и является обязательным для исполнения их сотрудниками.

Данный Устав определяет:

- сущность служебной дисциплины в органах внутренних дел Республики Таджикистан (преамбула);

- обязанности сотрудников по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины (п. 5);

- обязанности и права руководителей (начальников) по поддержанию служебной дисциплины (ст. 7);

- обязательность исполнения приказов и распоряжений руководителя (начальника);

- порядок применения мер поощрения;

- порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий;

- порядок учета мер поощрения и дисциплинарных взысканий;

- порядок обжалования дисциплинарных взысканий.

Размышляя о роли и значении нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел, А. Д. Сафронов отметил, что служебнодисциплинарные отношения формируются на основе нормативных требований правового и нравственного характера и обеспечиваются регламентированными административным правом процедурами и этическими предписаниями, включая ритуалы и традиции органов внутренних дел, имеющие по преимуществу воинский генезис^[30].

К сотрудникам органов внутренних дел в силу особенностей их оперативно - служебной деятельности предъявляются особые требования, соответствие которым является показателем их профессионализма. В связи с этим сотрудники органов внутренних дел должны постоянно следить за происходящими изменениями, вносимыми в нормативный материал, что способствует правильной правоприменительной деятельности.

Таким образом, Дисциплинарный устав в системе нормативных правовых актов является основным документом, который непосредственно регулирует правоотношения среди личного состава органов внутренних дел, в частности в сфере поддержания служебной дисциплины и деятельности руководителей подразделений по обеспечению законности и соблюдению правопорядка личным составом. Конституция Республики Таджикистан является правовой основой, на которой базируется рассматриваемый Устав и другие вышеперечисленные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел.

Для определения эффективности действующих Дисциплинарного устава и Положения о прохождении службы и наличия либо отсутствия необходимости внесения в них каких-либо изменений и (или) дополнений нами было приведено анкетирование. В результате, на вопрос: «Существует ли необходимость внесение поправок в Дисциплинарный устав органов внутренних дел и Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел Республики Таджикистан, если да, то в какой части этих нормативных документов и что требуется изменить либо дополнить?», сотрудники органов внутренних дел единогласно ответили, что подобной необходимости нет, поскольку указанные документы в достаточной степени регулируют деятельность руководителей территориальных органов внутренних дел и всего личного состава, необходимо лишь улучшить качество их практического применения.

Согласно Дисциплинарному уставу органов внутренних дел Республики Таджикистан служебная дисциплина в органах внутренних дел - соблюдение сотрудником установленных законодательством Республики Таджикистан, Присягой сотрудника органов внутренних дел Республики Таджикистан, этим Уставом, контрактом, а также приказами и распоряжениями Министра внутренних дел Республики Таджикистан, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных сотруднику прав (п. 2).

Служебная дисциплина в органах внутренних дел Республики Таджикистан обеспечивается:

- личной ответственностью каждого сотрудника за выполнение своих служебных обязанностей;

- соблюдением сотрудником порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных ему прав, правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел (подразделения), условий заключенного с сотрудником контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, правил ношения форменной одежды;

- неукоснительным исполнением сотрудником приказов и распоряжений руководителя (начальника), отданных в установленном порядке и не противоречащих федеральным законам;

- соблюдением требований к служебному поведению сотрудников;

- поддержанием сотрудником уровня квалификации, необходимого для выполнения служебных обязанностей;

- воспитанием сотрудников, формированием у них высоких личных и деловых качеств, сознательного отношения к выполнению служебных обязанностей;

- ответственностью руководителя (начальника) за состояние служебной дисциплины среди подчиненных;

- осуществлением повседневного контроля со стороны прямых и непосредственных руководителей (начальников) за выполнением подчиненными служебных обязанностей;

- обоснованным применением руководителями (начальниками) в отношении подчиненных мер поощрения и дисциплинарных взысканий;

- уважением руководителем (начальником) чести и достоинства подчиненных.

Исполнение и соблюдение требований нормативных правовых актов субъектами права, в данном случае - сотрудниками органов внутренних дел, и есть обеспечение законности, правопорядка и дисциплины.

Необходимо отметить, что категории «законность», «правопорядок» и «дисциплина» по своему характеру хоть и имеют общие черты, но все же по содержанию отличаются.

Так, под законностью принято понимать режим общественной жизни, основанный на системе требований по соблюдению законодательства (нормативноправовых актов) всеми государственными органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и гражданами. Законность предполагает две стороны: 1) содержательная сторона - справедливость и обоснованность законов; 2) формальная сторона - выполнение, реализация закона^[31].

Законность обладает следующими основными принципами, которые обеспечивают его реализацию: а) единство; б) всеобщность; в) верховенство; г) недопустимость противопоставления законности и целесообразности; д) гарантированность прав и свобод человека и гражданина; е) связь законности и культуры; ж) презумпция невиновности^[32].

Правовое понятие дисциплины включает в себя различные ее виды: трудовую, государственную, в т. ч. воинскую и служебную, а также плановую, финансовую, корпоративную, общественную, партийную и т. д. Хорошо налаженные дисциплинарные отношения власти и подчинения в органах внутренних дел обеспечивают постоянную, надежную и устойчивую организационную связь между субъектом и объектом управления. Дисциплина означает неукоснительное соблюдение лицами рядового и начальствующего состава установленных законодательством правовых актов, присяги, контракта о службе, приказов Министерства внутренних дел, прямых начальников (командиров) порядка и правил выполнения возложенных на них обязанностей и осуществления предоставленных им полно- мочий^[33].

Дисциплина в подразделениях территориальных органов МВД обеспечивается также грамотным применением руководителем властных полномочий, включая взыскания и поощрения, профессиональным мастерством и высоконравственным авторитетом, стремлением и готовностью личного состава территориальных органов подчиняться правомерным приказам и распоряжениям начальников. Для формирования дисциплинарных властеотношений в территориальных органах

МВД большое значение имеет личная примерность руководителя в бескорыстном исполнении долга, служении закону, народу и справедливости.

Служебная дисциплина и законность взаимозависимы. Сотрудник милиции, выполняя служебные обязанности, должен соблюдать процессуальные правила и тактические приемы, предусмотренные либо допускаемые законами и иными правовыми актами. Все требования законности, обращенные к государственным служащим, и, в первую очередь, проходящим военную и милитаризованную службу, составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, дисциплинарные нормы, в отличие от предписаний законности, могут основываться и на моральных требованиях, служебных обрядах, ритуалах, этикете и традициях, прямо не регламентированных правовыми предписаниями^[34].

Следовательно, законность, являясь принципом деятельности органов внутренних дел, от каждого сотрудника требует корректного выполнения требований законов и подзаконных актов, включая ведомственные нормативные. Нарушения законности, допускаемые сотрудниками милиции в процессе осуществления повседневной правоохранительной деятельности, в отличие от дисциплинарных проступков, всегда отрицательно сказываются на обеспечении правопорядка и ущемляют права, свободы, законные интересы граждан и организаций^[35].

Говоря о соотношении категории дисциплины и законности, следует подчеркнуть их тесную взаимосвязь. При выполнении оперативно-служебных обязанностей сотрудник органов внутренних дел должен соблюдать дисциплинарные и процессуальные правила. Все требования законности, предъявляемые государственным служащим, в том числе сотрудникам органов внутренних дел, составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, дисциплинарные нормы могут основываться и на моральных требованиях, служебных обрядах, ритуалах, этикете и традициях, которые прямо не регламентированы нормативными документами.

Д. Дьюи: «Дисциплина означает власть над своими возможностями, управление имеющимися ресурсами для осуществления предпринятой деятельности. Понять, что надо сделать, а затем приняться за это, не откладывая дела в долгий ящик, используя необходимые средства - вот, что значит быть дисциплинированным»^[36].

Г. Гейне: «Не быть подчиненным никакому закону значит быть лишенным самой спасительной защиты, ибо законы должны нас защищать не только от других, но и от себя самих»^[37].

П. И. Стручка: «Первым условием законности является сам закон».

М. Монтессори: «При выработке дисциплины должно строго придерживаться начал метода. Ее не добиться словами. Для подготовки дисциплины необходимы ряд сложных действий, каких требует энергичное поведение истинного воспитательного метода. Дисциплина всегда достигается косвенными средствами. Цель ее достигается не тем, что развиваем деятельность в спонтанной работе. Работу эту нельзя предлагать произвольно, и именно здесь выступает на сцену наш метод: это должна быть работа, которую человек инстинктивно желает, работа, к которой его естественным образом влекут его скрытые наклонности или к которой индивид восходит шаг за шагом. Только такая работа дисциплинирует личность и открывает перед ней безграничную возможность роста»^{[38] [39].}

И. Кант: «Дисциплинированность - значит, обезопасить себя от того чтобы животная природа человека, будем ли рассматривать как отдельную особь или как член общества, не шла в ущерб его чисто человеческим свойствам. Следователь-

4

но, дисциплина есть только укрощение дикости» .

А.С. Макаренко: «Дисциплина - это результат воспитания, режим - это средство воспитания. Поэтому режим может иметь различный характер, в зави- симости от обстоятельств. Каждый режим должен отличаться целесообразностью, определенностью, точностью... Главная цель режима - накопление правильного дисциплинарного опыта, и больше всего нужно бояться неправильного опыта. При правильном режиме не нужны наказания, и вообще их нужно избегать, как излишних поощрений. Лучше во всех случаях надеяться на правильный режим и терпеливо ждать его результатов»^[40].

Т. Гоббс: «Только в государстве существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким масштабом могут служить законы каждого государства»^[41].

Следует отметить, что в теории права понятия права и закона неоднозначны. Критериями разделения этих понятий служат разные основания. Прежде всего их различают в зависимости от объема. В понятие закона включаются только акты высшей представительной власти, тогда как содержательную сторону права составляют и иные нормативные правовые акты (указы, постановления, распоряжения, инструкции и др.), а также нормы международного права и международные договоры, правоотношения и правосознание^{[42] [43].}

Вторым основанием разграничения права и закона служит их происхождение, природа. Закон, как было отмечено выше, принимается высшими представительными органами государства. Право же, по мнению ряда авторов, носит естественный характер, предшествует закону, является объективными общественными отношениями, в том числе и до их урегулирования законом⁴.

Третьим основанием проведения различия между правом и законом является их содержание. К содержанию закона относят нормативные предписания, принятые законодательной властью, а к праву - нормативно закрепленную и реализованную справедливость^{[44] [45] [46].}

Думается, что не все из приведенных подходов к разграничению права и закона вносят ясность в решение этой проблемы. Такое положение привело к тому, что и в теории, и на практике эти понятия смешиваются и нередко определяются одно через другое. Например, традиционным понятием законности является точное, безусловное и неуклонное или точное и строгое соблюдение и выполнение требований права всеми гражданами и организациями, где исполнение закона определяется как исполнение права. И. М. Зайцев считает, что законность - это от-

Л

ношение общества к праву . А. В. Наумов определяет закон как нормативный акт, принятый законодательной властью и содержащий в себе правовые нормы и т. д.

Обратимся для этого теперь к понятию закона. «Закон - это нормативноправовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном, особом порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей

-э

права и регулирующий наиболее важные общественные отношения» .

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что соотношение права и закона является соотношением общего и части. Закон следует признать важнейшей частью права, представляющей собой совокупность общеобязательных нормативных предписаний, сформированную высшими органами законодательной власти государства, обеспечивающего их исполнение.

Как отмечает А. Т. Боннер, в этом понятии принято выделять три элемента, к которым относятся следующие: общеобязательность права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни в режиме законности^[47].

Г. В. Минх считает, что законность - это требование строгого и неуклонного следования юридическим предписаниям, независимо от отношения к ним^[48].

Э. В. Кузнецов, не приводя определения понятия законности, в то же время полагает, что ее содержание охватывает не только область реализации права, но и область его создания, поскольку «нельзя говорить о процветании законности, если исполняются акты несправедливые, противоречащие общим человеческим интересам», а основа законности, т. е. непосредственно правовые нормы, прежде всего зависит от того, кем и как она создается^[49].

Но в большинстве случаев, традиционно о содержании законности говорят как о точном и неуклонном исполнении законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Думается, что все вышеприведенные определения и подходы к понятию законности являются дискуссионными. Рассмотрим их подробнее.

Так, в определении, которое предлагает А. Т. Боннер, в содержание законности включается общеобязательность права. Но, как было показано выше, понятия права и закона не совпадают. Поэтому общеобязательность права можно было бы признать элементом законности лишь в случае расширительного толкования этого понятия. Далее, в содержание законности вряд ли следует включать идею законности, поскольку идея - это представление, отражающее действительность в сознании человека (людей), выражающее его (их) отношение к ней, но не элемент самой действительности, социального явления. И, наконец, последний предлагаемый элемент законности не совсем понятен, поскольку автор не раскрывает его содержание и, кроме того, пытается, на наш взгляд, раскрыть содержание законности через понятие законности.

Структурное содержание законности наиболее удачно определено, по нашему мнению, С. С. Алексеевым, который к требованиям законности относит следующие элементы: регулирование всех общественных отношений, нуждающихся в юридическом опосредовании только законом, т. е. всеобщность права;

верховенство конституции и закона; равенство всех перед законом, наличие механизма реализации права и его качественное применение^[50].

Представляется что законность - это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь: требования точно и неуклонно соблюдать законы всеми, к кому они адресованы; требования соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов - конституционный закон обладает высшей юридической силой, закон Съезда народных депутатов выше закона Верховного Совета, закон Верховного Совета выше постановления правительства; требования того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал (непререкаемость закона).

Это главные требования, составляющие содержание законности. Они могут быть сформулированы непосредственно в законах, провозглашаться официальными властями или выражаться как-то иначе. Если они только провозглашаются, но не выполняются, законность будет формальная. Если названные требования проводятся на деле (независимо от того, как они выражены и как часто о них говорят), законность - реальная^{[51] [52].}

По мнению А. Д. Сафронова, в соответствии с законодательством Российской Федерации «...ответственность в сфере публичных, а конкретнее административных, правоотношений должна быть сугубо персональной, индивидуализированной» . Мы разделяем его мнение о том, что групповая или солидарная негативная ответственность, обширно практикуемая в последние годы в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (данная тенденция наблюдается и в МВД Республики Таджикистан), в действительности может быть признана правомерной только в сфере частных правоотношений^[53]. В случае неустановления конкретной формы и степени вины отдельного лица в правонарушении, совер- шенном в административно-политической сфере, в частности, при исполнении обязанностей государственной службы, юридическая ответственность недопустима. Если руководитель территориального органа внутренних дел привлекается к ответственности по принципу объективного вменения, что совершенно неправомерно, то это влечет нарушение субъективных прав человека в системе публичных правоотношений, в том числе в конституционной, уголовно-правовой и процессуальной сферах.

Отметим, что привлечение сотрудников органов внутренних дел к какой- либо ответственности влечет за собою соответствующее наказание (взыскание). Прежде чем рассматривать правонарушения сотрудников территориальных органов МВД Республики Таджикистан необходимо исследовать криминологическую и деликтологическую природу и механизм совершения противоправных деяний и их правовых последствий, т. е. юридическую ответственность и наказание. Углубленный правовой, морально-этический и философский анализ правонарушений позволяет раскрыть их сущность и выработать соответствующие меры противодействия.

Раскрывая понятие правонарушения, следует отметить, что сущность - это главная, внутренняя присущая ему характеристика, позволяющая выделить его среди иных актов поведения, указывает на родовые свойства и признаки данного деяния^[54].

Под правонарушением в широком смысле этого термина понимается антиобщественное и противоправное деяние, караемое законом^[55]. Иными словами, правонарушение - это родовое понятие, которое предполагает совершение деяния, нарушающего какие-либо нормы права. Кроме того, под этим термином понимается юридический факт, предусматривающий противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности^[56]. В зависимости от характера деяний и санкции за их совершенные правонарушения делятся на проступки и преступления^[57], которые рассмотрим детально.

Юридической наукой разработано понятие состава правонарушения, которое предусматривает описание его признаков по наличию объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны, каждый из которых в свою очередь имеет понятийную структуру, обусловливающую его сущность. При этом необходимо подчеркнуть, что независимо от того, какое это правонарушение (проступок либо преступление), оно должно обладать этими признаками (свойствами). В настоящем исследовании нас интересует только состав преступления, так как его наличие и является условием наступления уголовной ответственности лица, тогда как проступки, хоть и являются видами правонарушения, но в силу малозначительности причиняемого ими вреда, влекут иную, менее жесткую ответственность, вид которой определяется характером совершенного деяния (проступка).

Как уже отмечалось, проступки являются разновидностями правонарушений и обладают всеми теми свойствами, которые были приведены выше при описании сущности правонарушения. Однако в отличие от преступлений, они не представляют большой общественной опасности и, соответственно, не влекут применения наказаний, а караются лишь наложением взыскания.

Дисциплинарные проступки - это правонарушения, совершаемые в сфере служебных отношений, которые нарушают, главным образом, порядок отношений подчиненности по службе. Эти проступки посягают на обязательный порядок деятельности определенных коллективов людей (рабочих, служащих, учащихся, военнослужащих и др.), ослабляя трудовую, служебную, воинскую, учебную и иную установленную нормативными правовыми актами дисциплину.

Г ражданские проступки - правонарушения, которые совершаются в области имущественных, а также неимущественных отношений, представляющих для человека духовную ценность. Такие правонарушения выражаются в нанесении юридическим или физическим лицам имущественного (материального) вреда, состоящего в неисполнении обязательств по договору, в распространении сведений, порочащих их честь и достоинство^[58], и т. д.

Административные проступки посягают на установленный законом общественный порядок, на отношения в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, не связанные с выполнением служебных обязанностей. К примеру, это могут быть нарушения правил дорожного движения, противопожарной безопасности, санитарной гигиены и пр.

Наиболее опасным видом правонарушения является преступление, под которым понимается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством под угрозой наказания (ч. 1 ст. 17 УК РТ^{[59] [60], ч. 1}

-э

ст. 14 УК РФ ). Деяние может выражаться как в форме действия, так и в бездействии. Размышления, умозаключения, не сопровождающиеся деятельностью, проявляющиеся вовне, преступлением не признаются.

Понятие ответственности по своей природе широкое и каждой наукой трактуется в зависимости от предмета ее исследования. Существуют также различные формы ответственности, одной из которых является юридическая, в свою очередь делящаяся на разновидности.

В научной литературе встречаются различные определения понятия ответственности - как общее явление, так и ее юридическая форма. Наиболее полное описание этих понятий дано в сборнике очерков по актуальным проблемам гражданского права под редакцией российского ученого В. А. Белова, в котором данный вопрос рассматривается подробно^[61]. В частности, приводятся некоторые подходы к определению ответственности, их анализ и обобщение. Так, понятие ответственности представлено в следующих аспектах: 1) взятые в динамике правовые отношения между правонарушителем и госорганами; 2) атрибут и свойство обязанности на стадии ее реализации, когда она не исполняется добровольно; 3) реагирование, ответная реакция на правонарушение; 4) мера государственного принуждения; 5) «реализующаяся особая обязанность отвечать, возникшая на основе особого юридического факта - правонарушения»; 6) обязательство испытывать лишения личного, организационного или имущественного порядка; 7) юридическая обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права.

Под юридической ответственностью понимается мера правового принуждения за правонарушение, предусмотренное санкцией нарушенной нормы, которая применяется к правонарушителю компетентным правоохранительным органом либо уполномоченным должностным лицом в установленном процессуальном по- рядке^[62].

В общей теории права в зависимости от характера совершенного правонарушения выделяют такие виды юридической ответственности по отраслевой принадлежности, как дисциплинарная, административная, гражданская и уголовная^[63]. Они приведены в данной последовательности по мере тяжести правонарушения и соответственно ужесточения санкций за их совершение. Существуют также и

-э

другие классификации юридической ответственности . Для полного раскрытия сущности юридической ответственности рассмотрим в отдельности каждый ее вид по отраслевому принципу.

Так, под административной ответственностью понимается «вид юридической ответственности, назначаемой в административно-процессуальном порядке лицам, совершившим административное правонарушение, выражающейся в официальном признании деяния лица административным правонарушением, применении административных наказаний», предусмотренных санкцией нарушенной нормы административно-правового законодательства Республики Таджикистан и

Российской Федерации, «возложении в необходимых случаях обязанности возместить причиненный имущественный ущерб»^[64].

Как видно из определений указанных видов юридической ответственности, в этой системе правовых последствий уголовная ответственность является самой суровой мерой реагирования.

Уголовная ответственность - один из видов юридической ответственности, правовое последствие совершения преступления, заключающееся в применении к виновному государственного принуждения в форме наказания. Привлечение к уголовной ответственности означает возбуждение уголовного дела, последующее расследование и судебное разбирательство^{[65] [66].}

Как уже было отмечено, юридическая ответственность является мерой, и в

3

этом контексте она выступает разновидностью государственного принуждения . Существуют и другие виды мер, которые реализуются в правовых рамках. К ним относятся: меры защиты, меры пресечения, принудительные меры воспитательного воздействия, принудительные меры медицинского характера, реквизиция^[67] и пр.

Рассматривая общетеоретические аспекты юридической ответственности, следует отметить, что каждый из вышеперечисленных видов ответственности наступает в качестве правового (юридического) последствия, т. е. является мерой реагирования на соответствующее правонарушение. Обязательным элементом в механизме возникновения того или иного вида юридической ответственности выступает наличие правонарушения^[68], характер и степень тяжести которого предопределяет и обусловливает наступление вида ответственности.

Таким образом, исследуя сущность института юридической ответственности, мы рассмотрели ряд базовых аспектов, которые служат фоном для его возникновения и реализации. Некоторые из этих аспектов, хотя и не имеют непосредственного отношения к данному институту, но соприкасаются с ним. При этом без этих факторов, образующих правовую платформу, сложно раскрыть природу (сущность) юридической ответственности, так как своим существованием она «обязана» именно им. Кроме того, сама картина данного института будет не полной, если не указывать на причинно-следственные связи, а также исторически сложившееся правовое пространство человечества.