Государственно-правовая политика в области кадрового состава государственного аппарата

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, вместо сложной, запу­танной и бессистемной структуры аппарата приказов и воевод Петр I создает новый государственный аппарат, положив тем самым начало переходу от традиционной для России организации управления к адми­нистративной системе, построенной с учетом европейского опыта.

Петр I проводил государственно-правовую политику в области кад­рового состава государственного аппарата по следующим направлениям.

Во-первых, комплекс петровских реформ предопределил норматив­ное оформление государственной службы, об этом свидетельствуют Указ Петра I от 2 марта 1711 г. «Об учреждении Правительствующего Сената», Указ Петра I от 19 июня 1719 г. «О присяге на верность служ- бы»[106]. Особое место в правовом регулировании государственной службы принадлежало «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и при­дворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступление в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»[107] (см. приложение). «Табель о рангах» является особым правовым явлением в истории России. При создании документа разработчики опи­рались на русскую практику, челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц) и иностранное законодательство. Если «Судебники» 1497 и 1550 гг. были сугубо русским творением, основанным на традициях, идущих от «Русской Правды» и более древних источников, то «Табель» представляет собой документ, составленный на базе изучения и заим­ствования опыта законодательства европейских абсолютистских госу­дарств.

Одним из нормативных актов, регулирующих вопросы государ­ственной службы данного периода, стал «Генеральный регламент» рабо­ты правительственных учреждений (1720 г.)[108].

Во-вторых, основным направлением деятельности в процессе прове­дения государственно-правовой политики в области кадрового состава государственного аппарата стало то, что при назначении на государ­ственные должности Петр I руководствовался не происхождением, а профессиональными качествами кандидата. Основная цель, которую ставил перед собой Петр I, состояла в разрыве с предшествующими тра­дициями управления, воплощенными в системе местничества, и уста­новлением нового принципа назначения на государственную долж­ность - принципа профессионализма. Так, право стать сенатором предо­ставлялось лицам, обладавшим собственными достоинствами, заслуги предков во внимание не принимались. У этих людей ценились ум, слу­жебное рвение, образование и т.д.[109]

В перечень общих качеств государственных служащих «Устав о службе гражданской» включал «верность к службе», «радение о должно­сти», «усердие к общему добру», «добрую волю в отправлении поручен­ного», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». Право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при успешной службе и «доброй нравственности», о чем говорил общий порядок чинопроизвод­ства. Таким образом, уже в то время правовые документы закрепляли моральные требования к государственному служащему и ставили цель нравственного воспитания должностного лица.

При продвижении чиновников по службе полагались на их личные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт. Признак знат­ности происхождения, доминировавший в прошлом при замещении гос­ударственных должностей, утратил былое значение. Служебную карьеру стало возможным сделать каждому чиновнику, опираясь на знания, слу­жебные достижения и способности.

В-третьих, государство стало уделять внимание этической стороне государственной службы. Так, в «Табели» закреплены этические требо­вания к поведению государственного служащего того времени. Напри­мер, в п. 3 говорится: «Кто выше своего ранга будет себе почестей тре­бовать или сам возмет выше данного ему ранга, тому за каждой случай платить штрафу 2 месяца жалованья», а в п. 19 указано на то, что лицо должно вести подобающий его рангу уровень жизни: «...напоминаем мы милостиво, чтоб каждый такой наряд, экипаж и либрею имел, как чин и характер его требует». Здесь же названы санкции, которые применялись в случае нарушения данного требования. В «Табели» выдвигаются тре­бования достойного поведения государственных служащих и соблюде­ния субординации в церкви, при дворе во время аудиенций, съездов и во время других официальных мероприятий. Этические требования распро­странялись и на жен служащих: «Все замужные жены поступают в ран­гах по чинам мужей их. И когда они тому противно поступят, то имеют они штраф заплатить такой же, как бы должен платить муж ее был за свое преступление»[111].

В-четвертых, была определена стройная система государственных служащих. В «Табели» устанавливалось 14 рангов (классов, классных чинов, 1 -й - самый высший) по трем видам: военные (армейские и мор­ские), штатские и придворные. 1-й класс был исключительным (за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек). Таким образом, «Та­бель» разделила государственную службу на гражданскую, военную и придворную. Предусматривались еще и высшие, почетные звания: статс- секретарь Его Величества, член Государственного Совета, сенатор, по­четный опекун. Форма обращения к чиновнику - титулование - также подчинялась табельной иерархии. При этом, однако, важно иметь в виду, что вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей, ведь именно должность служила основанием для производства служащего в соответ­ствующий чин.

В-пятых, допетровский период имел в своей основе серьезные соци­альные проблемы - недееспособной оказалась вся система служилых чинов. Выход из этого социального тупика царь видел в кардинальном изменении статуса одних социальных групп, ликвидации других, созда­нии третьих. Следствием стала крупномасштабная социальная реформа[112].

Новые критерии служебной годности порождали новых людей в со­словной структуре - это была новая знать. Она начинала свою родослов­ную со времен Петра и целиком была обязана своей карьерой царю. В п. 8 «Табели» указывается на то, что «сыновьям Российского государ­ства князей, графов, баронов, знатнейшего дворянства, такожде служи­телей знатнейшего ранга, хотя мы позволяем... в публичной ассамблеи, где двор находится, свободной доступ перед другими нижняго чину, и охотно желаем видеть, что б они от других во всяких случаях по досто­инству отличались...»[113]. Титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было превратиться из недворянина в дворя­нина: «Воинским чинам, которые дослужатся до обер-офицерства не из дворян, то когда кто получит вышеписаной чин, оной суть дворянин, и его дети, которые родятца в обер-офицерстве...»; «а которые хотя в во­инской службе и не были, и ничего не заслужили, а могут доказать ни менши ста лет: и таким гербы давать же»[114].

Из всего вышеизложенного можно заключить, что государственный аппарат России пополнялся двумя основными путями: представителями потомственного дворянства и социально активными элементами из не­дворянской среды.

В-шестых, государственные служащие за свою работу получали воз­награждение. В частности, в «Табели о рангах» упоминается о денежном жалованье в награду за службу, которое вытесняло такое вознагражде­ние, имевшее место в прошлом, как раздача земли. Прекращение службы влекло прекращение получения жалованья, а перемещение по службе, связанное с понижением или повышением, отражалось на размере жало- ванья[115]. Однако не все было так хорошо: во-первых, разница в размере жалованья старших и младших штатных служащих одного учреждения могла быть десятикратной. И хотя бедственное положение большей ча­сти служащих всегда признавалось властями, государство было не в со­стоянии выплачивать им достаточное жалованье; во-вторых, имели ме­сто и задержки с выплатой жалованья, что, в свою очередь, приводило к процветанию взяточничества и казнокрадства[116].

В-седьмых, следующим направлением государственно-правовой по­литики в области кадрового состава государственного аппарата являлась борьба со взяточничеством и казнокрадством. В конце XVII в. - первой половине XVII в. взяточничество и казнокрадство государственных слу­жащих носили массовый характер. Должностные лица брали не только деньгами, но и продуктами питания, спиртными напитками и т.д. Так, для продвижения дела по земельному спору стряпчий Переславльзалес- ского Данилова монастыря просил в 1684 г. прислать из монастыря для передачи подьячим Поместного приказа «винца с ведерочку добраго»[117]. А жители Мурома жаловались в челобитной 1695 г., что за разрешение административных и судебных дел воевода требовал с них «многие по­сулы деньгами и огуречным семянем и анисом», а сверх того вымогал рогожи, горшки, корыта, ведра, бочки[118].

В одном из писем 1684 г. стряпчий Данилова монастыря жаловался, что «не задружены у нас приказные люди, всяк просит, а поделиться не­чем». В другом письме стряпчий сетовал, что «ко мне... всего в присылке рубль, и из того рубля не знаю, на дела бумаги покупать или дьяком и подьячим от дел давать»[119].

В подобных условиях не приходится удивляться такому факту, что дьяк Ф.С. Мануков, ведавший судом по земельным делам Поместного приказа мог позволить себе при годовом окладе около 90 руб. приобре­сти в апреле 1702 г. в Москве домовладение стоимостью 1400 руб.[121]

Эти и многие другие факты взяточничества способствовали тому, что в именном Указе от 30 января 1699 г. Петр I прямо обосновал расшире­ние полномочий органов городского самоуправления необходимостью освободить тяглых горожан от «многих к ним воеводских и приказных людей обид ...и поборов и взятков»[122].

В-восьмых, Петр I хорошо понимал, что эффективность закона в ка­честве инструмента управления обществом зависит прежде всего от то­го, как он соблюдается на практике, поэтому очень часто в его указах были закреплены призывы и требования действовать по закону. Так, например, в 1701 г. был издан Указ Петра I, в котором повелевалось «боярам и окольничим, и думным и ближним людям, и судьям, и в горо­дах воеводам, и дьякам, и всяким приказным людям» чинить росправу «всем равно и в правду», «по сему великого государю указу и соборному Уложенью», «не стыдяся лиц сильных и избавлять обидимого от руки неправедного», «а своим вымыслом вновь, сверх сего великого государя Указу и соборного Уложенья, на Москве и в городах никаких статей и пополнения не делать, и в допросах и в розыскных делах и во всяких ро- справах ничего не прибавливать и не убавливать, и ни в чем друг другу не дружить и недругу не мстить»1.

В Указе «О должности Сената», изданном в декабре 1718 г., Петр I предписывал сенаторам иметь в памяти царские указы и не откладывать их исполнение. Неисполнение указов он приравнивал при этом к пре­ступлению более опасному для устоев государства, нежели государ­ственная измена. «Ибо как может государство управлено быть, егда ука­зы действительны не будут: понеже презрение указов ничем рознится с изменою, и не точию равномерно беду примает государство от обоих, но от сего еще вящще, ибо услышав измену, всяк остережется, а сего никто вскоре почувствует, но мало-помалу все разорится, и люди в непослу­шании останутся; чему ничто иное, токмо общая погибель следовать бу­дет, как то о греческой монархии явной пример имеем»[123].

В-девятых, Петр I требовал от государственных служащих непре­менного знания правовых норм и принципов. Знание законов Петр I вменял в обязанность всем должностным лицам государственного управления. В Указе от 22 января 1724 г. «О важности Государственных уставов и о неотговорке судьям неведением законов по производимым делам под опасением штрафа» говорилось: «Надлежит обретающимся в Сенате, Синоде, Коллегиях, Канцеляриях и во всех судных местах всего Государства ведать все уставы Государственные и важность их, яко пер­вое и главное дело, понеже в том зависит правое и незазорное управле­ние всех дел, и каждому для содержания чести своей и убежания от впа­дения неведением в погрешение, и в наказание должно. И дабы впредь никто неведением о Государственных уставах не отговаривался.., и для того отныне, ежели о каком указе, где при каком деле помянуто будет, а кто в то время не возмет того указа смотреть и пренебрежет, а станет неведением после отговариваться: таких наказывать в первые отнятием чина на время и штрафу, год жалованья, в другой ряд - третьею долею всего движимого и недвижимого имения, в третьей раз - лишением все­го имения и чина вовсе»[124].

В-десятых, Петр I понимал, что соблюдение законодательства госу­дарственными служащими напрямую зависит от их правовой информи­рованности. В связи с этим в своих указах он предписывал доводить из­данные узаконения до всеобщего сведения. Напечатанные в типографии тексты законодательных актов рассылались в местные органы управле­ния, их зачитывали по несколько раз в церквях и на площадях различных городов и селений, расклеивали на центральных улицах. Способы дове­дения содержания того или иного закона до общего сведения иногда устанавливались в самом этом законе. Так, в заключительной статье Указа от 23 марта 1714 г., посвященного наследованию имений, предпи­сывалось: «А буде явятся какие дела впредь, что сим указом решить их невозможно, и о тех делех доносить на писме в Сенате, где на то поло­жены будут особыя пункты и выданы будут в народ печатью, как и сей указ»[125]. В Указе от 16 марта 1714 г. говорилось, что «Его Царского Вели­чества Именные указы», а также сенатские приговоры «всяких Государ­ственных генеральных делах» «надлежат ко всенародному объявлению» и что эти указы и объявленные письма надобно «посылати по-прежнему, в губернии к губернаторам, и в приказы к судьям, а для всенародного объявления велеть в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы, и о том в губернии и в приказы указы посланы»[126].

При утверждении Указа от 23 марта 1714 г. Петром I на его тексте была начертана резолюция: «Сей Указ напечатать и публиковать во всем государстве». В преамбуле к «Артикулу воинскому» 1715 г. предписы­валось: «И дабы неведением никто не отговаривался, надлежит сей ар­тикул на смотрах, а особливо при всяком полку по единожды прочитать в неделю, чтоб всяк своего стыда, наказания и безчестия удалялся и бе­гал, против того ж о благодеянии, храбрости и повышении прилежание имел»[127].

В-одиннадцатых, Петр I привлекал государственных служащих за нарушение законодательства к юридической ответственности. Петр I периодически прибегал к показательным наказаниям нарушителей его указов. Так, 16 февраля 1700 г. Именным указом, состоявшимся в Рату­ше, царь повелел: «Из Путивля и Орла стольников и воевод Ксенефонта Алымова, Леонтья Шеншина, по отпискам тех городов бурмистров на них воевод, во ослушании Его Великого Государя Именных указов, ка­ковы к ним посланы, что торговых тутошних и приезжих всяких чинов людей ведать не велено, а они, воеводы, чрез тот Его Великого Государя указ ведали и взятки имали и били, и в сборах Его Великого Государя помешательства и в земских делах остановления чинили, взять к Москве и допросить и розыскивать в Ратуше, так же и в иных которых городах воеводы такое же ослушание чинили и торговых людей сами ведали, или побои и наругательства и взятки, также и в сборах и в земских делах остановки чинили: и тех потому ж взять и впредь имать к Москве и ро- зыскивать в Ратуше ж»[128]. Обвиненные в преступлениях чиновники могли быть наказаны публично на площади, к ним применялись пытки, они лишались титула и ранга. Если же после экзекуции они будут признаны невиновными, свидетельства о невиновности пытаного мог выдать царь: «...надлежит ему дать нашу грамоту со обстоятельством его невинно­сти»[129]. Все это способствовало соблюдению государственными служа­щими режима законности.

В-двенадцатых, создавая новый государственный аппарат, Петр I столкнулся с проблемой наполнения его подготовленными служащими. Понимая, что судьба реформ, новых учреждений будет зависеть от того, какие люди придут в них на службу, Петр I принимает меры по подго­товке служащих государственных учреждений. При Петре I организация образования становится важной функцией государства, заинтересован­ного в воспитании и подготовке людей, обладающих определенной сум­мой знаний, навыками и умениями, которые государство могло бы ис­пользовать в своих интересах и в интересах общества. Как писал

В.О. Ключевский, «...разнообразные стимулы были приведены в дей­ствие, чтобы двинуть все сословие на службу государству: школьная палка, виселица, инстинкт, привязанность к соседке-невесте, честолю­бие, патриотизм, сословная честь»[130].

Считая кадровую политику и подготовку кадров для нового государ­ственного аппарата одним из важных вопросов, Петр I распорядился осуществлять ее в специальных школах и академиях в России и за рубе­жом. Но это стало происходить в полной мере только с начала XVIII в., с создания системы научно-педагогических учреждений, основания Ака­демии наук, университетов и других учебных заведений, что было вы­звано возрастающими потребностями общества и государства в специа­листах.

В феврале 1720 г. он издает указ, обязывающий дворянских детей поступать на службу в гражданские ведомства, начиная ее с низших должностей и даже без определенной должности, для того, чтобы овла­деть навыками и знаниями, необходимыми для чиновника. В указе отме­чалось, чтобы «это в укоризну знатным фамилиям не ставить: ибо кроме сего пути никто в высший градус и до министерского чина произведен быть не может». К числу знаний, которыми должен был овладеть моло­дой служащий, относилось и «законоведение», понимаемое как знаком­ство с указами, инструкциями, «регламентами», определяющими поря­док деятельности, функции, компетенцию различных государственных учреждений[131].

В России XVII в. в принципе отсутствовала система специальной подготовки в области юриспруденции[132]. Наибольшими же знатоками права во второй половине XVII в., как уже отмечалось, являлись дьяки и подьячие - канцелярские служащие приказов и воеводских изб, а также представлявшие интересы сторон в судах стряпчие и «люди, которые за

4

делы ходят» .

В общем, как справедливо заметил Г.Ф. Шершеневич, в допетров­ской России «были законоведы в лице дьяков и подьячих, но не было образованных юристов»[133]. Впрочем, целенаправленно правоведению не учили и подьячих. Н.Ф. Демидова, собравшая уникальные сведения о профессиональном обучении канцелярского персонала во второй поло­вине XVII в., не выявила никаких упоминаний касательно изучения бу­дущими приказными хотя бы основ действовавшего законодательства[134].

В действительности социально-экономическая жизнь российского общества начала XVIII в., отечественные традиции регулирования от­ношений между людьми, в отличие от западноевропейского общества, не нуждались в большом количестве юристов. Но Петр I считал, что они нужны государству. Разделяя идеи Просвещения, он был убежден, что настал «век разума», когда государство, принимая «разумные законы», может достичь «общего блага», построить новое, совершенное общество так же, как на основе чертежей инженер строит здание или корабль. От­крывать, формировать эти законы, воплощать их в жизнь должны про­свещенные люди - философы, юристы. Они-то и должны были заменить дьяков, подьячих в новом государственном аппарате.