Национальный вопрос как фактор преобразования территориального устройства государства

Выше мы установили, что причиной, по которой Испания и Великобритания встали на путь реформы территориально-политического устройства, являлась нерешенность национального вопроса, вызванного этнической многосоставностью населения.

95

96

101

102

113

114

В вышеуказанных странах образующие их нации (в первую очередь каталонцы и баски в Испании, шотландцы в Великобритании), если говорить языком Р. Челлена, почувствовали себя зрелыми. Иными словами, наступил тот момент, когда нация «жаждет признания этого факта со стороны других» и «требует подтверждения собственного существования в форме государства»^[130]. В контексте ответа на данный вызов в рамках правового поля «речь может идти как о трансформации формы государственного устройства, так и о таких структурных преобразованиях, которые прямо не влияют на форму государства, а связаны в основном с применением различных форм автономии»^[131]. Таким образом, возникает вопрос: происходит ли трансформация (изменение формы) территориально-политического устройства, изначально обусловленная необходимостью решения проблемы межнациональных отношений, при политической автономизации в масштабах всего государства?

В рамках настоящего исследования мы будем придерживаться утвердительного ответа на данный вопрос, не находящего сегодня поддержки среди отечественных исследователей, хотя факт автономизации в масштабах всего государства учитывается при создании классификаций рядом авторов, в частности Н.М.

В пользу же предлагаемой нами позиции говорит два обстоятельства. Во- первых, в случае Великобритании и Испании национальная проблема охватила всю или большую часть территории, в силу чего наделение отдельных частей правом политической автономии в рамках сохранения унитарной формы

территориально-политического устройства не представляется возможным^[133]. Во- вторых, федеративная форма территориально-политического устройства показала свою несостоятельность для разрешения национальных противоречий, ярким подтверждением чему служит федеративный эксперимент в Социалистической Федеративной Республике Югославия.

Кроме того, возможность национальных федераций повсеместно отрицается и в современных теоретических исследованиях. Как отмечает Е.А. Кремянская, «в западной науке федерация практически не рассматривалась как способ решения национального вопроса, форма преодоления национальных трений, противоречий. ...Исторические тенденции к образованию федераций путем объединения территорий подтверждали территориальный фактор как основной при формировании федеративного государства»^[134]. Что же касается отечественной науки конституционного права, как в дореволюционный, так и в постсоветский период встречаются однозначные утверждения: федерализм не может служить способом решения национального вопроса. Так, еще в начале XX века Ф.Ф. Кокошкин справедливо заметил, что «начало федеративное и начало национальное не только не тождественны между собой, но при последующем своем развитии могут вступать в непримиримые противоречия»^[135]. Схожую позицию занимают и современные исследователи, в частности М.В. Баглай, отметивший, что «ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не

рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса»^[136].

В то же время, несмотря на приведенные выше доводы, представленные как в дореволюционной, так и в современной российской доктрине конституционного права, и сегодня есть исследователи, позитивно оценивающие перспективы этнического федерализма. Особенно ярко данная позиция представлена в исследованиях М.Ф.

Однако с указанным доводом нельзя согласиться в силу ряда причин. Во- первых, федераций, где национальный вопрос затрагивает все составные части государства, не так и много, а в Европе и вовсе одна - Бельгия, территориальнополитическое устройство которой, как было отмечено, которой отличается своей уникальностью. Таким образом, налицо явный недостаток эмпирического материала, который позволил бы сделать приводимое М.Ф. Фарукшиным обобщение. Во-вторых, саму этничность никак нельзя признать политически нейтральным феноменом - вспомним приведенную выше выдержку из Р. Челлена! Этничность, положенная в основу государственного строительства, всегда в конечном итоге приводила либо к распаду федераций, либо к их балансированию на грани распада.

В целом федеративное устройство на начальном этапе может и способствовать решению национального вопроса, однако по мере реализации на практике принципа федерализма, увеличивающего объем компетенции субъекта

141

такой федерации, последний будет все более и более требовать новых полномочий, шантажируя центр угрозой отделения и апеллируя к своему особому конституционно-правовому статусу. В конечном итоге общенациональная власть будет вынуждена выйти за рамки правового поля для предотвращения сепаратизма, так как традиционные формы контроля будут показывать свою неэффективность, а изменение конституционно-правового статуса субъекта будет осложнено, с одной стороны, в силу процедурных моментов, вязанных с принятием конституционной поправки, а с другой - самим участием этнических субъектов в процессе ее принятия, так как федеративное устройство подразумевает гарантии для субъектов в принятии решений на общефедеральном уровне, в том числе и в вопросе изменения основного закона.

Критика подхода М.Х. Фарукшина еще раз подтверждает, что для решения национального вопроса нужна гибкая система территориальной организации публичной власти, особенно когда общество отличается существенной моногосоставностью, а практически вся территория государства разделена между компактно проживающими группами. Создание гибкой системы было впервые использовано в Испании в Конституции 1931 г., а затем и в Конституции 1978 г. Суть ее сводилась к политической автономизации в масштабах всего государства, при этом политическая автономия имела одно существенное преимущество - несмотря на широкий объем делегируемых полномочий, учредительная власть закрепблялась за общенациональным уровнем. С 1997 г. в рамках деволюционного процесса такая модель территориальной организации публичной власти постепенно вводилась и в Великобритании, где правом политической автономии сначала были наделены Шотландия и Северная Ирландия, затем - Уэльс, а совсем недавно - и Англия.

Итак, особенности конституционных моделей территориальной организации публичной власти в Испании и Соединённом Королевстве позволяют ¹⁴² говорить о том, что в них, как и в случае Бельгии, произошла трансформация формы территориально-политического устройства, которая была обусловлена необходимостью разрешения национального вопроса, сохранения государственного единства и предотвращения сепаратизма. Однако, если в Бельгии она стала результатом процесса федерализации, то в Испании и Великобритании - политической автономизации в масштабах всего государства. Соответственно, эти государства, в отличие от Бельгии, ставшей федерацией, преобразовались в регионалистские государства, которые мы предлагаем рассматривать в качестве особой формы территориально-политического устройства, отличной как от унитарного государства, так и от федерации.

2.2.