Форма территориального устройства государства

Понятие о форме территориального устройства

Важным элементом формы государства является форма террито­риального устройства государства. Власть государства распространя­ется на всю территорию страны.

Форма территориального устройства государства — способ деления территории государства на составные части или территориальные об­разования по типу их управления и отношения с центральной властью.

Территориальное образование — часть территории государства с по­стоянно проживающим населением, которая управляется органами публичной (государственной) власти.

В зависимости от отношения с центральной властью по вопросу управления территориальным образованием выделяются два типа

управления: административный и политический типы управления территориальным образованием. В зависимости от типа управления выделяются два типа территориальных образований в государстве:

1) административно-территориальное образование;

2) политико-территориальное образование.

Административно-территориальное образование — территориаль­ное образование, управление которым осуществляется должностными лицами, назначенными из центра, на основе нормативных актов, из­данных центральной властью.

Политическое территориальное образование — территориальное образование, управление которым осуществляется органами публич­ной власти, сформированными путём выборов местным населением, и эти органы действуют на основе как нормативных актов центральной власти, так и нормативных актов, изданных этими органами по пред­метам своего ведения.

Политико-территориальные образования обладают автономией по отношению к центру. Территориальная автономия означает, что органы публичной власти территориальных образований имеют само­стоятельные предметы ведения и полномочия. Решения этих органов в рамках своих полномочий не могут быть отменены из центра, если только они не противоречат конституции и законам всего государства.

Укажем, что уровень автономии территориальных образований может быть различным. По уровню автономии политико-территори­альные образования можно разделить на два вида:

1) автономное политико-территориальное образование;

2) государствоподобное политико-территориальное образование.

Отметим историческую закономерность по отношению к устрой­ству государства. Государства на исторически ранних этапах развития состоят исключительно из административно-территориальных об­разований или даже вообще не имеют административно-территори­ального деления. На более поздних этапах развития начинают преоб­ладать политико-территориальные образования в составе государства. Это связано с экономическим, социальным, культурным развитием общества и усложнением вследствие этого политического управления территорий из одного центра. Вновь образованные государства стре­мятся организовать свою территорию из административно-террито­риальных образований, опасаясь сепаратизма и распада государства. Устойчивые государства с длительной историей своего существования

строят политическое управление своей территорией с помощью по­литико-территориальных образований, при этом уровень автономии их возрастает. Это подчас приводит к возрастанию сепаратизма на отдельных территориях и даже к распаду государства.

Типы и виды территориального устройства государства

В зависимости от степени преобладания в государстве админи­стративно-территориальных или политико-территориальных образо­ваний выделяют два основных типа государства: простое и сложное.

Простое государство

Простое государство чаще всего называют унитарным государ­ством.

Унитарное (простое) государство — государство, состоящее из административно-территориальных образований и в малой степени автономных политико-территориальных образований.

Б. А. Страшун отмечает, что унитарное государство — это простое единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц и иногда включающее отдельные государственно-автономные территориальные образования, которые занимают лишь сравнитель­но небольшую часть государственной территории.

Унитарное государство отличается следующими признаками:

1. Вся полнота государственной власти сосредоточена в централь­ных органах государственной власти всего государства в целом.

2. Территориальные образования не обладают как правило автоно­мией (политической относительной самостоятельностью), но наделя­ются компетенцией в экономической, социальной и культурной сферах.

3. Одноуровневая система органов законодательной и исполни­тельной государственной власти; единый центр политического управ­ления всей страной, в том числе единая система высших органов го­сударственной власти.

4. Единая система законодательства.

5. Единая иерархическая система исполнительной власть с под­чинением одному центру.

6. Административный (как правило) тип управления в территори­альных образованиях.

7. Одноканальная система налогов, т. е. единые налоги собирают­ся на всей территории страны и аккумулируются в центре.

8. Единое гражданство.

Унитарная форма территориального устройства в конституциях унитарных государств закрепляется обычно двумя способами: 1) в кон­ституции прямо указывается на унитарный характер территориально­го устройства (Бангладеш, Румыния, Колумбия, Боливия, Панама); 2) из текста конституции косвенным образом следует унитарное устройство государства (Франция, Перу, Парагвай, Таиланд).

Виды унитарных государств

В прошлые века государства в подавляющем большинстве были унитарными. Со временем политическое управление из центра ста­новилось все более сложным. Становится невозможным достигать оптимального управления исключительно из центра.

Унитарные государства в зависимости от степени самостоятель­ности составляющих их территориальных образований принято раз­делять на:

1) централизованные;

2) относительно централизованные;

3) децентрализованные.

Централизованноеунитарноегосударство отличается тем, что в его составе нет автономных политико-территориальных образований. Территория такого государства либо вообще не имеет административ­но-территориального деления (Мальта, Сингапур, Науру и Тувалу в Океании), либо состоит только из административно-территориаль­ных образований (Польша, Словакия, Алжир, Финляндия). Органы власти территориальных образований возглавляют назначенные из центра чиновники. Местное самоуправление или вообще отсутствует, или осуществляется на уровне сельских общин. Россия была центра­лизованным унитарным государством до земской реформы XIX века. Россия делилась на губернии, во главе которых стоял генерал-губер­натор, назначаемый царем. Сейчас большинство государств Тропиче­ской Африки являются централизованными унитарными государства­ми.

Относительно централизованное унитарное государство состоит из административно-территориальных образований и муниципальных образований, органы власти которых формируются населением

и могут самостоятельно решать вопросы местного значения, но дей­ствуют под контролем назначенных из центра чиновников — префек­тов (Болгария, Франция, Украина).

В локальных территориальных образованиях (коммуны: деревни, поселки, малые города) действуют органы местного самоуправлении, которые формируются путём выборов местным населением. Органы наделены правом решать вопросы местного значения в экономиче­ской, социальной, культурной сферах.

Государство разделено на крупные региональные территориальные образования. Региональные территориальные образования включают в себя локальные образования. Региональные территориальные об­разования являются по типу административно-территориальными образованиями.

Децентрализованное унитарное государство состоит из муници­пальных территориальных образований, органы власти которых фор­мируются населением, самостоятельно решают вопросы местного значения и прямо не подчинены, но подотчётны органам центральной власти. К государствам такого вида относят Великобританию, Шве­цию, Японию. Местное самоуправление в этих государствах пользу­ется значительной самостоятельностью. Руководители органов муни­ципальных образований не могут быть смещены со своих должностей по распоряжению центральной власти, но подотчетны им. В этих го­сударствах отсутствуют назначаемые правительством представители центра на местах — префекты.

Следует обратить внимание, что унитарное государство обладает рядом достоинств. В нём достигается высокий уровень управляемости страной из центра, что бывает особенно важно в условиях чрезвычай­ных ситуаций, в условиях войны. В таком государстве происходит концентрация ресурсов в руках центра, что способствует реализации крупных проектов, быстрой модернизации страны, прорыву, скачку в развитии. Такое государство способно эффективно управлять нераз­витыми регионами, направляя туда необходимые материальные сред­

ства и людские ресурсы. Вместе с тем недостатки унитарных государств являются продолжением их достоинств. В них мало средств остаётся в регионах для решения подчас острых вопросов. Унитаризм сдержи­вает самоуправление региона и нередко является препятствием к оп­тимальному эффективному управлению регионом.

Сложное государство

Сложные государства делятся на следующие виды:

1. Региональное государство.

2. Федерация.

3. Империя.

После Второй мировой войны появилась новая форма территори­ального устройства государства — региональное государство.

РЕГИОНАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО — государство, территория которо­го состоит из автономных политико-территориальных образований.

В последние десятилетия таких государств становится всё больше. В настоящее время к ним относятся Италия, Испания, Шри-Ланка, ЮАР. Некоторые исследователи относят Великобританию к регио­нальным государствам. Среди учёных нет единства по вопросу о вы­делении данного вида государств. В. В. Маклаков рассматривает их как децентрализованные унитарные государства, а В. Е. Чиркин и Г. Н. Анд­реева считают их переходной формой от унитарного к федеративному государству и называют квазифедерациями.

Б. А. Страшун считает, что региональное государство — государ­ство, вся территория которого, а не отдельные его части, состоит из единиц, обладающих государственной автономией. В этом заключа­ется его существенное отличие от унитарного государства, где имеют­ся отдельные автономные образования, которые занимают лишь часть государственной территории. Ещё одним отличием регионального государства от унитарного может служить, хотя и не всегда, то, что компетенция регионов отграничивается от компетенции государства в конституциях, ане в обычных законах.

Если сравнивать региональные государства с федерациями, не­обходимо обратить внимание на следующие отличия.

В федерации субъекты федерации формируют свою систему госу­дарственных органов самостоятельно, а в региональных государствах структура и полномочия органов власти автономных территориальных образований устанавливаются центральными властями.

В федерации субъекты федерации имеют государственные органы всех ветвей власти, а в региональном государстве автономные обра­зования не имеют самостоятельных законодательных и судебных ор­ганов.

В федерации полномочия и предметы ведения субъектов федера­ции значительно шире по сравнению с полномочиями и предметами ведения автономных образований в региональном государстве.

Появление региональных государств определяется воздействием различных причин: стремлением населения политико-территориаль­ных образований к большей автономии; усложнением процесса госу­дарственного управления в современных условиях; борьбой регио­нальных элит за перераспределение материальных ресурсов в сторону регионов; влиянием международных факторов.

ФЕДЕРАЦИЯ — государство, состоящее из государствоподобных территориальных образований или субъектов федерации, имеющих высокую степень политической и юридической автономии.

Государствоподобное территориальное образование — территори­альное образование, управление которым осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти, сформирован­ными на основе выборов местным населением, и эти органы действу­ют на основе как законов центральной власти, так и законов, изданных этими органами по предметам своего ведения.

В разных странах субъекты федерации имеют разное наименова­ние: штат, провинция, земля, эмират, кантон и т. п. Статус субъекта федерации закрепляется в конституции государства.

Федерация отличается следующими признаками:

1. Два уровня органов государственной власти: федеральные орга­ны и органы субъектов федерации.

2. Субъект федерации имеет органы всех ветвей власти: законода­тельные, исполнительные и судебные органы.

3. Два уровня законодательства — федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.

4. Двухпалатный парламент федерации (нижняя палата представ­ляет интересы всего населения страны, а верхняя палата — интересы субъектов федерации).

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между феде­рацией и её субъектами, обычно закрепленное в конституции феде­рации.

6. Два уровня налогов (двухканальная система налогов): федераль­ные налоги и налоги субъектов федерации.

7. Наличие двойного гражданства (встречается довольно редко);

8. Субъекты федерации обладают высокой политической и юри­дической самостоятельностью вплоть до права иметь свою конститу­цию.

9. Субъекты федерации не обладают суверенитетом, т. е. полным верховенством на своей территории, независимостью в международ­ных отношениях, и лишены права выходить из федерации (права се­цессии).

Ни одна конституция мира не предусматривает права сецессии за субъектами федерации. Антиконституционные попытки сецессии часто заканчиваются безрезультатно. В 1861 г. шесть южных рабовла­дельческих штатов США заявили о создании Конфедеративных Шта­тов Америки (КША) и выходе из США. Затем к ним присоединились ещё семь штатов. Силой оружия США в войне 1861—1865 гг. вернули штаты в состав федерации. Верховный суд США постановил, что союз США не подлежит расторжению. В 1938 г. два штата Мексики безу­спешно пытались выйти из состава государства. Несколько штатов Нигерии в 1960-х гг. сделали попытку сецессии, но она была подавле­на вооруженным путём. С другой стороны, были и успешные попытки. Сингапур вышел из состава Малайзии в 1965 г. и образовал город-го­сударство, которое успешно развивается. Штат Бангладеш вышел путём войны из состава Пакистана и образовал самостоятельное го­сударство в 1973 г. Считается, что Прибалтийские республики в 1991 г. совершили сецессию из состава СССР, хотя к тому времени СССР распадался из-за внутренних противоречий как самостоятельное го­сударство.

Международное право не даёт однозначного ответа по вопросу о праве на сецессию. С одной стороны, действует принцип — право нации на самоопределение, а с другой — принцип нерушимости гра­ниц. В конечном счете дело решается в пользу той стороны, у кого больше материальных, военных и политических ресурсов и нравствен­ных аргументов. Вместе с тем нельзя не сказать, что распад страны — большое бедствие для народа всей страны. Сецессия ослабляет страну в экономическом, военном, социальном, культурном отношении, приносит много страданий простому населению. Сецессия порожда­ет межнациональные войны, беженцев, вынужденных переселенцев.

Известно, что многие простые люди в странах, образовавшихся после распада СССР, добрым словом поминают Советский Союз и сожале­ют о его распаде.

Политические силы, которые выступают за сецессию, подчас не предвидят всех её тяжких последствий, прежде всего для самого на­рода, который стремится к выходу из состава большой страны. Малые страны в современном мире не могут жить самостоятельной, суверен­ной жизнью. Возникнув, они неминуемо попадают под власть других крупных держав, которые оказываются часто жестокими и жадными хозяевами. Но избавиться от них малой стране уже невозможно. Малая образовавшаяся страна попадает в ярмо, которое во много крат тяже­лее тех трудностей, которые нёс народ этой страны в старом большом государстве. В народе возникает тяжелое чувство сожаления о сецес­сии.

Поэтому право на сецессию не может быть абсолютным и безгра­ничным, поскольку право по своей сути должно служить созиданию, а не разрушению, развитию добрососедства и сотрудничества, а не враждебности и войне.

Отсутствие у субъектов федерации права на сецессию основыва­ется на конституционных принципах приоритета федерального за­конодательства над законодательством субъектов федерации. В США, Канаде, Австралии факт несуверенности штатов подтверждён реше­ниями Верховных судов этих государств. В Постановлении Конститу­ционного Суда Российской Федерации от 07. 06. 2000 № 10-П утверж­дается: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, по­мимо многонационального народа России, и, следовательно, не пред­полагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Фе­дерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает су­ществование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Рос­сийской Федерации, её конституционно-правовой статус и полно­мочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия ре­спублик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их

волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многона­ционального российского народа — носителя и единственного источ­ника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрож­денную суверенную государственность России как исторически сло­жившееся государственное единство в её настоящем федеративном устройстве».

Федеральное законодательство, защищая интересы всего много­национального народа России, устанавливает право федерального центра вводить чрезвычайное положение на территории субъекта фе­дерации, приостанавливать полномочия региональных властей, от­решать от должности главу субъекта федерации и распускать его пар­ламент, вводить войска на территорию субъекта для защиты от внутренних беспорядков.

В федерациях может быть различное число субъектов федерации. В США — 50 штатов, в России — 85 субъектов, в Индия — 25 штатов, в ФРГ — 16 земель, в Швейцарии — 23 (26) кантона.

В мире заметна тенденция к децентрализации и федерализации государств. Ещё 250 лет назад в мире не было ни одной федерации, а в настоящее время количество федераций превышает 20 государств. Федерализация не связана прямо с уровнем экономического развития страны. Среди федераций есть высокоразвитые страны (США, Кана­да, ФРГ), страны со средним уровнем развития (Бразилия, Венесуэла, Индия), слаборазвитые страны (Папуа — Новая Гвинея, Коморские острова).

Виды федераций

В настоящее время выделяются несколько видов федераций. По способу образования различают: договорные и конституционные феде­рации. Договорные исторически появляются путём заключения догово­ра между независимыми государствами для объединения и создания государства в целях осуществления общих интересов (Швейцария, Объ­единённые Арабские Эмираты, США, СССР). Конституционные феде­рации формируются в результате принятия нормативно-правовых актов, прежде всего конституций, направленных на превращение унитарных или региональных государств в федеративные (Мексика, ФРГ).

По целям образования федерации подразделяются на построенные по территориальному и по национально-территориальному принципу.

Подавляющее большинство федераций основано на территориальном принципе: США, ФРГ, Австрия, Бразилия, Мексика идр. В отдельных странах при образовании федераций учитывался национально-терри­ториальный или национально-языковой принцип, предполагающий, что субъекты федераций должны создаваться на территориях, где ком­пактно проживает та или иная этническая, языковая или религиозная группа (Индия, Канада, Бельгия).

С точки зрения структуры выделяются: симметричные и асимме­тричные федерации. Симметричные федерации отличаются тем, что в их состав входят равноправные субъекты как между собой, так и в от­ношениях с федерацией (ФРГ, Австрия). Кроме того, в их составе нет «квазисубъектов», т. е. территориальных образований, не обладающих статусом субъектов, например федеральных территорий, федеральных округов, владений. Вместе с тем асимметричные федерации состоят из субъектов и квазисубъектов. Кроме того, асимметричные федерации характеризуются неравноправием составляющих частей, в том числе и субъектов. К их числу можно отнести такие федерации, как США, Индия, Мексика, Российская Федерация и ряд других стран. В Индии асимметричность территориального устройства характеризуется не­равноправием статуса субъектов федерации. В этой стране лишь один штат Джамму и Кашмир имеет свою конституцию и гражданство. Индийский парламент не вправе принимать законы по вопросам, за­трагивающим интересы Джамму и Кашмира, без согласия законода­тельного собрания этого штата. Целый ряд особенностей присущ правовому статусу таких штатов, как Нагаленд, Ассам, Манипур, Сик­ким и др.

ИМПЕРИЯ (от лат. imperium— власть) — это колониальная держава, установившая своё господство над колониями и зависимыми терри­ториями в интересах метрополии. В истории известно несколько им­перий: Римская империя, Цинская империя, Монгольская империя, Британская империя, Германская империя, Османская империя, Ви­зантийская империя, Австро-Венгерская империя, Российская импе­рия и др.

Империя — государство, объединяющее метрополию как полити­ческий центр и колонии, которые управляются административно из центра и являются территориями с этнически разнообразным населе­нием, при этом колонии находятся на более низком уровне цивили­зационного развития по сравнению с метрополией.

Империя — могущественная держава, объединяющая разные на­роды и территории в единое государство. Империя играет огромную историческую роль в своём регионе или даже во всём мире. Империя — это ведущее государство мира. Не малые государства, а империи были движителями истории. Через деятельность империй идёт развитие че­ловечества. Римская империя захватила обширные территории и под­чинила власти Рима различные народности, которые находились ещё на доцивилизованном уровне развития. Рим строил дороги, возводил города, распространял ремесла, насаждал юридические законы и госу­дарственные институты, нёс на завоёванные территории достижения эллинской культуры. Через политическую экспансию шло распростра­нение новых прогрессивных экономических, социальных, культурных отношений. Британская империя появилась в результате захвата Ан­глийским королевством заморских территорий в XVI веке. Британия к тому времени была одна из наиболее передовых держав мира и несла на отсталые заморские территории достижения мирового хозяйства, науки, культуры. Российская империя совершила экспансию на огром­ные территории Сибири и Дальнего Востока, на территорию Средней Азии. На завоеванных территориях проживали отсталые в культурном и экономическом отношении народности. Россия принесли на эти территории европейскую культуру. Явление глобализации в мире ха­рактерно не только для второй половины ХХ века. Империи в истории были тем инструментом, с помощью которого шёл процесс глобализа­ции сначала в обширных регионах, а затем и во всём мире.

Находятся люди, которые стыдятся того, что живут в империи. Однако следует, скорее, гордиться тем, что ты принадлежишь к могу­щественному государству, которое определяет ход мировой истории. Люди в колониях страдают от эксплуатации, однако именно близость к метрополии позволила этим странам развиваться быстрее. Если бы эти территории не вошли в состав империи, то вполне вероятно они никогда бы не приблизились к достижениям цивилизации. Когда на­роды колоний освоили цивилизационные плоды метрополий, они смогли освободиться от власти метрополий. ХХ век разрушил мировую колониальную систему.

Однако исчезли ли империи? Можно считать, что империи пре­вратились в неоимперии, а политика империализма превратилась в по­литику неоимпериализма. США считаются современной империей. США не имеют колоний в старом историческом смысле, но влияние

США на многие страны настолько сильное, что эти страны не могут ослушаться требований из Вашингтона. Они давно стали его сателли­тами ^[42]. В последние десятилетия, после падения СССР, мир разви­вался под диктовку США. Процесс глобализации был выгоден прежде всего Вашингтону. Глобализацию даже называли вестернизацией. Однако силы империи США постепенно иссякают. Политика прези­дента США Трампа направлена как раз против глобализации и основ свободной мировой экономики. Это первый признак того, что силы империи США на исходе.

6.7.