Особенности конституционно-правового регулирования территориального устройства в европейских странах

Здесь, однако, необходимо сделать одно терминологическое уточнение. Зачастую в отечественной литературе все три указанных выше способа изменения территориально-политического устройства обобщаются термином «регионализация», под которым в общем смысле понимается «процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях»¹⁰¹. Схожую позицию встречаем и у других представителей политической науки. Так, Г.Т. Сардарян отмечает, что «под регионализацией можно понимать процесс, направленный на создание взаимосвязанной политико-экономической системы, обеспечивающей особый статус региональных образований в политической системе государства, участие регионов в реализации государственной власти, их относительную экономическую и фискальную самостоятельность в условиях унитарного государства»^[97].

На наш взгляд, сам термин «регионализация» не имеет собственного юридического значения и может употребляться исключительно в качестве синонима административной или политической децентрализации, а также федерализации.

Кроме того, нельзя не упомянуть, что термин «регионализация» употребляется и в исследованиях, посвященных отдельным странам, в рамках которых он тождествен политической децентрализации. В этом контексте интерес представляют исследования И.А. Ракитской относительно территориально- политического устройства Дании, в которых регионализацией именуется процесс политической автономизации в отношении Фарерских островов и Гренландии^[99].

Употребление термина «регионализация» в качестве синонима различных форм децентрализации публичной власти встречается и в зарубежной конституционно-правовой науке. Так, французский исследователь Ж. Вандамм, выделяет, с одной стороны, функциональную регионализацию, обусловленную социальными и экономическими факторами, а с другой - регионализацию в ситуации, когда вопрос о перераспределении власти возникает в связи с необходимостью учета этнических, культурных, лингвистических или исторических особенностей той или иной части территории государства^[100]. В первом случае речь, соответственно, будет идти об административной, а во втором - о политической децентрализации.

«децентрализация» может заменяться иными терминами с тождественным содержанием. Так, в Великобритании децентрализация обозначается термином деволюция, в силу чего можно говорить об административной и законодательной деволюции^[101]. Отождествление же регионализации и федерализации встречается, в первую очередь, при описании изменений территориально-политического устройства Бельгии^[102].

Среди европейских стран, а предмет настоящего исследования ограничен исключительно ими, за последние полвека существенные изменения конституционно-правового регулирования территориальной организации публичной власти имели место в Италии, Испании, Франции, Бельгии и Великобритании^[103]. Если говорить о причинах, побудивших правительства этих государств стать на путь реформы, то нельзя не обратиться к мнению А. Дучасека, утверждавшего, что государства начинают движение от унитаризма в случаях: 1) необходимости ответа на локальное давление и проистекающей отсюда политической мудрости уступать ему; 2) потребности центральных властей в большей административной и политической гибкости, достигаемой путем децентрализации; 3) идеологической или прагматической приверженности центральных властей к плюрализму и ее выражения в рамках местного самоуправления; 4) имитации некоторых успешных примеров из зарубежного опыта^[104].

Во всех перечисленных выше странах данные причины в различных сочетаниях привели к изменению конституционных актов в отношении регулирования вопросов территориальной организации публичной власти. Кроме того, к предлагаемому А. Дучасеком перечню причин децентрализации применительно к европейским странам следует добавить и фактор европейской интеграции, которая открывает для территориальных единиц право участия в европейских делах, минуя уровень национальных правительств (проект т.н. «Европы регионов»)^[105], в т.ч. и в рамках созданного в 1994 г.

Однако, на наш взгляд, представляется возможным утверждать, что роль фактора европейской интеграции в процессах децентрализации несколько преувеличивается. Такое положение вещей объясняется в первую очередь стремлением исследователей к поиску неких общих причин определенного направления эволюции территориально-политического устройства европейских государств на современном этапе (вспомним концепцию «федералистской революции» Д. Элазара). Действительно, многие страны ЕС переживают последние несколько десятилетий серьезные реформы территориальной организации публичной власти, но каждый случай, на наш взгляд, представляется уникальным, а создание неких общих объяснительных моделей возможно лишь в отношении двух-трех стран, например, в случае Испании и Великобритании, что будет обосновано ниже.

Обратимся теперь непосредственно к способам преобразования территориально-политического устройства. Федерализацию среди европейских государств, как отмечалось выше, в качестве реформы территориальнополитического устройства избрала лишь Бельгия. Однако, перед тем как перейти к указанию отличительных черт, делающих уникальной бельгийскую модель территориально-политического устройства, мы сделаем ряд терминологических уточнений.

В отечественной науке вокруг кажущегося на первый взгляд очевидным термина «федерализация» существует определенная дискуссия. Приведем несколько ярких утверждений ее участников. Так, В.Е. Чиркин дает весьма широкую трактовку рассматриваемого термина, утверждая, что федерализацию («и близкий к нему термин федерирование») можно определить как «процесс создания федеративного государства, децентрализацию федерации путем перераспределения властных полномочий, наконец, как поиск целесообразного сочетания централизма и децентрализации»^[107].

Несколько иного подхода придерживается упомянутый выше Ю.В. Ким, различающий федерализацию и федерирование в зависимости о того, как образуется единое сложное государство - либо путем объединения независимых государств, либо путем децентрализации власти в унитарном государстве. В частности, цитируемый исследователь замечает, что при федерализации «происходит укрупнение государств, постепенные десуверенизация и “деэтатизация” (“разгосударствление”) государств-членов и укрепление союзной власти». В то же время в процессе федерирования «углубляется сегментация некогда единого государственно-правового пространства», а «усиливающаяся децентрализация и размывание вертикали государственной власти сопровождаются нарастающей этатизацией (обретением политической, государственной субъектности) этносов, административно-территориальных единиц унитарного государства, становящихся конкурирующими с государством центрами принятия решений»^[108].

Представляется возможным утверждать, что приведенные выше дефиниции федерализации заслуживают определенной критики. При этом отметим, что последняя в первую очередь касается исключительно самого подхода к определению федерализации как логической операции. Иными словами, предлагаемые критические замечания не затрагивают самого содержания приводимых выше определений, тем самым не ставя под сомнения отмеченные в них конституционно-правовые феномены.

В первой из указанных дефиниций, на наш взгляд, нарушается сам принцип определения как логической операции, суть которой заключается в «придании точного смысла языковому выражению, который позволяет, когда это требуется, выделить или уточнить значение этого выражения»^[109]. Анализ трактовки термина «федерализация», предложенного В.Е. Чиркиным, показывает, что в нем как раз отсутствует «точный смысл», самим же термином обозначаются три различных конституционных феномена - процесс создания федерации, процесс перераспределения власти в федеративном государстве, а также некий идеальный тип федеративного устройства, при котором достигнуто наилучшее сочетание децентрализации и централизации. Логическую ошибку содержит и подход Ю.В.

Кима. Здесь логическая операция определения подменяется типологией федеративных государств, основанием которой выступает способ их образования^[110].

С учетом вышеуказанных критических замечаний федерализацию, на наш взгляд, следует определить как процесс создания федеративного государства, вне зависимости от тех форм, в которых он проходит - путем объединения суверенных политических образований или децентрализации в унитарном государстве. Иные же феномены, в частности перераспределение власти внутри уже существующей федеративной системы, имеют иную природу^[111] и требуют разработки отдельного понятийного аппарата^[112].

Вернемся, однако, к случаю Бельгии. Здесь Конституция 1993 г., завершившая длительный процесс преобразований в области территориальной организации публичной власти, объявляет Бельгию «федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов» (ст. 1.)^[113]. При этом, как отмечает видный исследователь бельгийской политической системы Ж. Орномбеков, «современная Бельгия - это уникальная федерация, состоящая из шести накладывающихся друг на друга субъектов двух типов»^[114]. Речь идет о сочетании принципов экстерриториальности и территориальности в рамках бельгийского федерализма. В силу этого западные авторы предлагают именовать Бельгию экстерриториальной федерацией^[115], а отечественные исследователи - кросстерриториальной федерацией^[116], хотя в целом по существующим подходам к классификации федеративных государств Бельгия, безусловно, является особым случаем, изучение которого невозможно вне истории фламандско-валлонского конфликта и сопутствующих ему конституционных преобразований.

В отличие от Бельгии все остальные перечисленные выше государства в качестве способа реформы территориальной организации публичной власти избрали административную или политическую децентрализацию. Цитированная выше И.М. Бусыгина замечает: «каждая из упомянутых западноевропейских стран [Франция, Испания, Италия и Великобритания. - Н.М.] использует собственные подходы, строит собственную модель

регионализации/децентрализации, причем сравнительный анализ этих моделей показывает, что: (1) ни одно из упомянутых государств, оформляя новые отношения между центром и регионами, не идет по пути федерализации, то есть построение федеративного государства не является официально декларированной целью; (2) все модели регионализации в большей или меньшей степени асимметричны, таким образом, государство не нацелено на выстраивание единого

алгоритма взаимоотношения между национальным центром и всеми

122

регионами»^[117].

Приводимое выше утверждение весьма справедливо, так как в нем действительно отражены те два общих последствия, которые проистекают из стремления европейских государств к децентрализации публичной власти. Однако оно нуждается в ряде уточнений с точки зрения науки конституционного права. Во-первых, необходимо обозначить четкое (формализуемое) различие между видами децентрализации (отличие от федерализации вытекает из вышеизложенного анализа), во-вторых, дать конституционно-правовую оценку феномену асимметрии в государственном устройстве как юридическому явлению, а не проявлению фактического неравенства образующих сложное государство частей (речь об этом пойдет в разделе 2.2 настоящей главы).

Под политической децентрализацией следует понимать такую форму реформы территориально-политического устройства государства, при которой определенная часть территории наделяется правом издавать акты собственного законодательства. При этом определяющее значение приобретает сам факт наличия такого права, а не объем делегируемых полномочий в законодательной сфере. Результатом же осуществления политической децентрализации является создание политической автономии. Наиболее полное определение данного термина встречается у Н.И. Лазаревского, согласно которому политическая автономия «есть такая система местного государственного управления, когда местным органам по указанным в законе вопросам предоставляются права не только самоуправления, но и законодательства, с тем однако, что объем этих прав всецело определяется центральною властью, которая вместе с тем остается и полною их распорядительницею в том смысле, что от нее одной зависит в дальнейшем то или иное расширение или же ограничение этих прав местных органов, а также контроль над их осуществлением»^[118]. Дополнить же эту мысль можно лишь высказыванием Ф.Ф. Кокошкина, заметившего, что рассматриваемые «территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствам»^[119].

В то же время при административной децентрализации происходит либо делегирование полномочий исключительно в области управления, в результате чего возникает административная автономия, либо изменение организации центральной исполнительной власти, при котором создается отдельный орган, ответственный за управление определенной частью территории^[120]. Главным же различием между политической и административной децентрализацией, соответственно, следует считать передачу права на собственное законодательство.

Анализ конституционных норм ряда европейских стран позволяет утверждать, что в качестве способа реформы территориальной конституции Испания, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (далее - Великобритания) и Италия избрали политическую децентрализацию, а Франция - административную. Однако все четыре национальных модели объединяет одно обстоятельство - процесс автономизации затронул всю составляющую их территорию. В то же время Франция не отказалась от модели унитарного государства. Ст. 72 Конституции Франции 1958 года включает регионы в общий перечень административно-территориальных образований^[121]. Однако в Испании, Италии и Великобритании произошел полный пересмотр территориально-политического устройства в рамках всего государства, что выразилось в появлении трех уровней территориальной организации публичной власти - общенационального, регионального и местного. При этом все регионы получили право на собственное законодательство, что позволяет рассматривать их в качестве политических автономий.

Кроме того, приводимое выше сравнение необходимо дополнить уточнением с точки зрения цели реформы территориальной конституции. Во Франции реформы осуществлялись для улучшения качества государственного управления. Привнесение же в механизм децентрализации политического момента (в частности, законодательное закрепление существования

корсиканского народа) Конституционный совет Франции признал

неконституционным (см. Решение № 91-290 DC от 9 мая 1991 г.).

В то же время в Испании и Великобритании реформа преследовала одну цель - предотвращение сепаратизма и сохранение государственного единства. В силу этого возникающие в результате ее осуществления территориальные образования создавались в границах компактного проживания той или иной национальности^{126 [122]. Случай же Италии в этом контексте стоит особняком. Здесь задачу децентрализации управления для преодоления сильной централизации, свойственной режиму Б. Муссолини, авторы Конституции 1947 года, как отмечает известный британский исследователь М. Китинг, решили путем заимствования модели Estado Integral, закрепленной в Конституции Испании 1931 года и отражающей попытку правительства Второй республики ослабить национальные противоречия в этой стране[123]. В силу этого факта многие положения Конституции Италии 1947 года о территориально-политическом устройстве идентичны нормам Конституции Испании 1978 г., авторы которой также обращались к модели, конституционно оформленной в 1931 году.}

Хотя в литературе, в частности среди испанских авторов, можно встретить и диаметрально противоположное мнение, согласно которому «принципы итальянского законодательства являются удачным решением регионального вопроса в государствах, принадлежащих к континентальной системе права»^[124]. Однако, несмотря на это разногласие, тождественные по форме подходы к организации территориальной конституции в Испании и Италии коренным образом различались по цели конституционно-правового регулирования территориально-политического устройства этих государств.

На этнический фактор как основное различие испанской и итальянской моделей обращает внимание Т.А. Васильева: «особенности Италии и Испании придали четко выраженную национальную специфику сходным реформам, предопределили оригинальность законодательных решений», что, соответственно, «можно проследить, если рассмотреть, как учитывался в этих странах этнический фактор в ходе реформы государственного устройства»^[125]. В этом контексте важно указать и тот факт, что регионы в Италии, как отмечает упомянутая выше И.М. Бусыгина, представляют собой «искусственные конструкции», которые «не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ»^[126]. Исключение из этого правила составляют лишь три области - Валле Д’Аоста, Трентино-Альто-Адидже и Фриули Венеция Джулия, а также островные области - Сицилия и Сардиния^[127]. Согласно ст. 116 Конституции Италии 1947 г. эти области «имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами»^[128].

В силу указанных выше аргументов в рамках настоящего исследования мы не включаем конституционную модель территориальной организации публичной власти в Италии в наш анализ территориального устройства тех европейских государств (Испании и Великобритании), где политическая автономизация в масштабах всего государства была обусловлена этническим фактором. В Италии же, как известно, изменения в конституционно-правовом регулировании территориальной организации публичной власти обуславливаются в первую очередь социально-экономическими причинами. Это обстоятельство оказывает существенное влияние на содержание конституционных норм, определяющих статус составных частей. Многие вопросы, имеющие значение для государств, в основе которых лежит этнический принцип образования территориальных единиц, здесь отходят на второй план и не оказывают практически никакого влияния на ход реформы территориального устройства. В случае Италии, кроме того, невозможно говорить и об исторически обусловленной конституционной идентичности составляющих ее территориальных единиц, вытекающий из особенностей формирования единой государственности. Все это, на наш взгляд, подтверждает правильность позиции, согласно которой итальянская модель территориальной организации публичной власти не может рассматриваться в одном ряду с испанской или британской.

Таким образом, на сегодняшний день среди европейских стран, осуществивших или продолжающих серьезные реформы своего территориального устройства, мы видим два государства - Испанию и Великобританию, которые избрали политическую автономизацию в масштабах всей территории государства для разрешения национального вопроса. В то же время Бельгия для сохранения единой государственности в условиях этнической многосоставности общества стала федеративным государством с весьма уникальной системой федеративных отношений, отличной от традиционных моделей федерализма. В силу этого конституционное оформление бельгийской федерация не может рассматриваться в качестве первого шага к возрождению представления о федерации как эффективном средстве разрешения межнациональных противоречий.

В отличие же от Испании, Великобритании или Бельгии осуществление конституционных реформ во Франции и Италии было обусловлено в первую очередь социально-экономическими факторами, а также необходимостью улучшения системы государственного управления, которая, с одной стороны, должна обеспечить наиболее эффективную реализацию функций современного государства, а с другой - быть наиболее приспособленной к существующей модели европейской интеграции.

2.1.2.