§ 6. Міжнародні виборчі стандарти

Створення інститутів демократичного контролю над правителями є єдиною гарантією знищення експлуатації.

Карл Раймунд Поппер

19 жовтня 2002 року Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) — найавторитетніше зібрання фахівців та експертів з конституційного регулювання державно-владних відносин, — ухвалила Кодекс належної практики у виборчих справах, розроблений Радою з демократичних виборів — спільною робочою групою, створеною відповідно до резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи (де представлена і Україна) з метою запропонувати європейській спільноті єдиний звід рекомендованих норм належного проведення виборів, побудований на базі основних принципів загальноєвропейського досвіду в галузі виборів, народовладдя і представницької демократії.

Ці принципи, хоч і не є обов’язковими для національного законодавства України, повинні бути покладені в основу усього вітчизняного законодавства по виборах, в тому числі в процесі підготовки майбутнього проекту Виборчого кодексу України.

I. ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКІ ПРИНЦИПИ В ГАЛУЗІ ВИБОРІВ

Виборча спадщина Європи спирається на п’ ять засад виборчого права: загальність, рівність, вільність, таємність і безпосередність. Крім того, вибори мають провадитися регулярно.

1. Загальне виборче право

1.1. Правило й винятки

Загальне виборче право означає, що кожна людина має право обирати й бути обраною. Однак це право може й, по суті, має бути обмежене певними умовами:

а. Вік:

і. право обирати і бути обраним має залежати від досягнення мінімального віку;

ii. право обирати має бути отримане щонайпізніше з досягненням повноліття;

iii. бажано, щоб право бути обраним було отримане в тому ж віці, що й право обирати, але щонайпізніше в 25 років, за винятком особливого вікового цензу для займання певних посад (наприклад, членів верхньої палати законодавчого органу або глави держави).

b. Громадянство:

i. може бути встановлена вимога щодо громадянства;

ii. разом з тим було б доцільно дозволити іноземцям, що проживають у даній місцевості довше певного строку, брати участь у місцевих виборах.

c. Ценз осілості:

i. може бути встановлена вимога щодо місця проживання;

iii. ценз осілості щодо громадян встановлюватися не може, за винятком участі в місцевих або регіональних виборах;

iv. необхідна тривалість проживання не має перевищувати шести місяців; більш тривалий термін може встановлюватися винятково з метою захисту національних меншин;

v. правом обирати й бути обраним можуть бути наділені й громадяни, що проживають за кордоном.

d. Позбавлення права обирати й бути обраним:

i. можливість позбавлення права обирати й бути обраним може бути передбачена, але тільки за такої сукупності умов:

iii. має бути дотримано принципу пропорційності; умови позбавлення права бути обраним можуть бути менш жорсткими, ніж умови позбавлення права обирати;

iv. підставою для такого позбавлення має бути визнання особи недієздатною через психічне захворювання або засудження за тяжкі злочини;

v. окрім того, позбавлення політичних прав або визнання недієздатним через психічне захворювання має бути чітко проголошене в рішенні суду.

1.2. Списки виборців

Для того, щоб списки виборців уважалися достовірними, необхідним є дотримання наступних критеріїв:

i. списки виборців мають бути постійними;

ii. вони мають оновлюватися регулярно, але щонайменше раз на рік. Там, де виборців не реєструють автоматично, має бути передбачена можливість їх реєстрації протягом порівняно тривалого часу;

iii. списки виборців мають бути оприлюднені;

iv. має існувати адміністративна процедура — під судовим контролем — або судова процедура, що дозволяє зареєструвати не внесеного до списку виборця; реєстрація на виборчій дільниці в день виборів здійснюватися не може;

v. має існувати аналогічна процедура, що дозволяє виборцям вносити виправлення в неправильні записи;

vi.

1.3. Реєстрація кандидатів:

i. реєстрація окремих кандидатів або списків кандидатів може бути обумовлена збором мінімального числа підписів;

ii. закон не має ставити вимогу зібрати підписи понад одного відсотка виборців у відповідному окрузі;

iii. при перевірці підписів слід дотримуватися чітких правил, зокрема щодо встановлених строків;

iv. процес перевірки має, в принципі, охоплювати всі підписи; однак після того, як буде незаперечно встановлено, що необхідне число підписів уже зібрано, інші підписи можуть не перевірятися;

vi. якщо кандидат або партія мусять вносити певну заставну суму, вона має підлягати відшкодуванню в разі, якщо цей кандидат або партія набирають більше певного встановленого відсотка голосів; як сума застави, так і відсоток голосів не мають бути надмірними;

2. Рівні виборчі права

Рівність виборчих прав передбачає таке:

2.1. Рівність прав при голосуванні:

Кожен виборець має загалом один голос; у тому разі, коли виборча система передбачає наявність у виборців більше одного голосу, кожен виборець повинен мати рівну кількість голосів.

2.2. Рівноправність голосів:

Місця у виборному органі мають рівномірно розподілятися між виборчими округами.

Принцип рівноправності голосів:

i. має поширюватися принаймні на вибори до нижніх палат законодавчих органів та стосовно до регіональних і місцевих виборів;

ii. передбачає справедливий і чіткий розподіл місць між виборчими округами на підставі одного з таких критеріїв: чисельність населення даного округу, чисельність громадян, що в ньому проживають (включно з неповнолітніми), чисельність зареєстрованих виборців і, можливо, чисельність фактично голосуючих громадян;

v. з метою гарантування рівних виборчих можливостей розподіл місць має переглядатися принаймні раз на десять років, бажано, не під час проведення виборів;

vi.

vii. у разі перегляду меж виборчих округів — відповідно до вимог одномандатної системи — він має: бути неупередженим; не завдавати шкоди інтересам національних меншин; враховувати думку комісії, яка включатиме спеціаліста з географії, соціолога й певну кількість представників партій, а за потреби, також і представників національних меншин.

2.3. Рівність можливостей

а. Всім партіям і кандидатам мають бути гарантовані рівні можливості, що передбачає неупереджене ставлення органів державної влади, зокрема, до:

i. виборчої кампанії;

ii. висвітлення в засобах масової інформації;

iii. державного фінансування партій і кампаній.

c. Відповідно до принципу свободи слова, закон має передбачати певний мінімальний доступ всіх учасників виборів в ході передвиборної кампанії й агітації до приватних електронних ЗМІ.

d. Фінансування політичних партій, кандидатів і передвиборних кампаній має бути прозорим.

e. Принцип рівності можливостей може, за певних обставин, бути підставою для обмеження загальних витрат політичних партій, зокрема на агітацію.

2.4. Рівність і національні меншини

a. Має бути дозволена діяльність партій, що представляють національні меншини.

b. Рівності виборчих прав, у принципі, не суперечить встановлення спеціальних норм, що гарантують національним меншинам певну квоту місць або винятки зі звичайних правил розподілу місць (наприклад, незастосування прохідного бар’єра).

c. Жоден з кандидатів або виборців не зобов’язаний розкривати своєї належності до національних меншин.

2.5. Рівність і паритет статей

Правові норми, що встановлюють мінімальний відсоток осіб тієї чи іншої статі серед кандидатів, не слід розглядати як такі, що суперечать принципові рівності виборчих прав, якщо вони спираються на положення Конституції.

3.1. Свобода виборців формувати свою думку

a.

i. засобів масової інформації;

ii. наочної агітації;

iii. права на демонстрації;

iv. фінансування партій і кандидатів.

b. Державні органи зобов’язані:

іі. дати виборцям можливість ознайомитися зі списками кандидатів й окремими кандидатами, що беруть участь у виборах, наприклад, шляхом належного розміщення засобів наочної агітації.

c. Порушення обов’язку дотримувати принципу неупередженого ставлення або обмеження свободи виборців формувати свою думку має тягти за собою юридичну відповідальність.

3.2. Свобода волевиявлення виборців й боротьба з порушеннями на виборах

i. процедура голосування має бути простою;

ii. виборці мають завжди отримати змогу голосувати на виборчій дільниці. Інші способи голосування припустимі за наступних умов:

iii. голосування поштою можна допускати тільки в тому разі, якщо пошта працює надійно й безпечно; коло тих, хто має право голосувати поштою, може бути звужене до осіб, що перебувають у лікарнях або в ув’язненні, або людей з обмеженою рухомістю, або осіб, що проживають за кордоном, виключаючи всяку можливість махінацій і залякування;

іѵ. електронне голосування може бути використане лише в тому випадку, якщо воно безпечне й надійне; виборці мають дістати змогу одержати підтвердження того, що вони проголосували, і виправити, за потреби, допущену при голосуванні помилку, з дотриманням таємниці голосування;

v. голосування за довіреністю може бути дозволене за умови його регламентації суворими правилами; число довіреностей, які може одержати один виборець, має бути обмежене;

ѵі. використання переносних скриньок для голосування може допускатися лише за дотримання суворих умов, що дозволяють запобігти ризику фальшування;

ѵіі. для оцінки вірогідності результатів голосування слід застосувати принаймні два таких критерії, як кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, і кількість виборчих бюлетенів, вкинутих в скриньки для голосування;

viii.

ix. невикористані виборчі бюлетені мають постійно залишатися в приміщенні виборчої дільниці;

x. дільничні комісії мають включати представників кількох партій, а спостерігачам, призначеним кандидатами, має бути дозволено надавати допомогу під час голосування й підрахунку голосів;

xi. військовослужбовці мають, якщо це можливо, голосувати за місцем проживання. Якщо ні, доцільно зареєструвати їх для голосування на виборчій дільниці поблизу місця їхньої дислокації;

xii. підрахунок голосів бажано провадити на виборчих дільницях;

xiii. підрахунок голосів має здійснюватися відкрито. Спостерігачам, представникам кандидатів і представникам засобів масової інформації слід дозволити бути присутніми при підрахунку голосів. Ці особи повинні також мати доступ до всіх протоколів;

xiv. передача результатів уповноваженому органу вищого рівня має здійснюватися прозоро;

xv. держава повинна карати будь-яке фальшування результатів виборів.

4. Таємне голосування

a. Для виборців таємне голосування — це не тільки право, але й обов’язок, невиконання якого має бути покаране шляхом визнання недійсним будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомий іншим.

b. Голосування має здійснюватися особисто. Сімейне голосування або будь-які інші форми контролю одним виборцем за волевиявленням іншого мають бути заборонені.

c. Списки виборців, що проголосували, не мають бути оприлюднені

d. Порушення таємниці голосування має тягти за собою юридичну відповідальність.

5. Пряме голосування Обирати прямим голосування мають:

i. членів принаймні однієї палати національного законодавчого органу;

ii. органи законодавчої влади рівня нижчого за національний;

iii. місцеві ради.

Вибори мають проводитися регулярно; строк повноважень членів законодавчих зборів не має перевищувати п’яти років.

II. УМОВИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПІВ

1. Дотримання основних прав

a. Демократичні вибори неможливі без дотримання прав людини, зокрема свободи слова й преси, свободи пересування по країні, свободи зборів й об’єднання з політичними цілями, зокрема для створення політичних партій.

b. Обмеження цих свобод мають спиратися на норми закону, відповідати суспільним інтересам і принципу пропорційності.

2. Рівні регулювання і стабільність виборчого законодавства

a. За винятком норм, що регулюють технічні питання й конкретні аспекти, — які можуть мати вигляд підзаконних актів виконавчої влади, — норми виборчого права мають бути закріплені принаймні у вигляді законів.

b. Основні елементи виборчого права, зокрема власне виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення між виборчих округів не можна переглядати менш, як за рік до проведення виборів або ж їх треба закріпити в конституції або в документі, що має більш високий статус, ніж звичайний закон.

3. Процесуальні гарантії

3.1. Організація голосування неупередженим органом

a. Відповідальність за застосування норм виборчого права має нести незалежний і неупереджений орган.

b. Там, де немає багаторічної традиції незалежності адміністративної влади від політичної, на всіх рівнях — від національного до рівня виборчої дільниці — належить створювати незалежні, неупереджені виборчі комісії.

c. Центральна виборча комісія має бути постійно діючим органом.

d. До її складу мають входити:

i. принаймні один представник судової влади;

ii. представники партій, уже представлених у парламенті або таких, що набрали більше певного відсотка голосів; ці особи мають бути компетентними в питаннях виборів.

До її складу можуть входити:

iii. представник міністерства внутрішніх справ;

iv. представники національних меншин.

e. Політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях або повинні мати змогу спостерігати за роботою відповідного незалежного органу.

f. Члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають.

g. Членам виборчих комісій слід забезпечити стандартну підготовку.

h. Бажано, щоб виборчі комісії ухвалювали рішення кваліфікованою більшістю голосів або консенсусом.

3.2. Спостереження за виборами

a. Як національним, так і міжнародним спостерігачам слід надати якомога ширші можливості для участі в спостереженні за проведенням виборів.

b. Спостереження не має обмежуватися лише днем виборів, але охоплювати й період реєстрації кандидатів та, за потреби, виборців, а також період проведення передвиборної кампанії. Воно має дати змогу встановити, чи не мали місце які-небудь порушення як до, так і під час виборів і після них. Спостереження неодмінно повинно бути можливим на етапі підрахунку голосів.

c. Місця, в яких спостерігачі з’являтися права не мають, слід чітко визначити в законі.

d. Предметом спостереження має також бути дотримання органами влади принципу неупередженого ставлення до учасників виборчого процесу.

3.3. Існування дієвої системи оскарження

a. Інстанцією, до якої спрямовують скарги з усіх виборчих питань, має бути виборча комісія або суд. Також може бути передбачена можливість оскарження рішень, пов’язаних з виборами, до парламенту як до першої інстанції. В будь-якому разі, слід передбачити можливість остаточного оскарження до суду.

b. Процедура має бути простою і позбавленою формалізму, зокрема щодо прийнятності скарг.

c. Положення щодо процедури оскарження та, зокрема, повноважень й обов’ язків різних органів, мають бути чітко прописані у законі з метою уникнення колізії прав. Ані сторона, що оскаржує, ані органи влади не можуть мати права обирати орган з розгляду таких скарг.

d. Компетенція органу з розгляду скарг має поширюватися зокрема на такі питання, як право обирати — включаючи списки виборців — і бути обраним, відповідність кандидатур установленим вимогам, належне дотримання правил, що регулюють проведення виборчих кампаній, і результати виборів.

e. Орган з розгляду скарг має бути уповноважений скасувати підсумки виборів в тих випадках, коли порушення могли вплинути на їхні результати. Можливість анулювати результати виборів має бути передбачена як для виборів у цілому, так і для результатів по окремих виборчих округах чи дільницях. У випадку анулювання результатів голосування у відповідному районі мають бути організовані нові вибори.

f. Усі кандидати й виборці, зареєстровані у відповідному виборчому окрузі, повинні мати право на оскарження. На випадок оскарження результатів виборів з боку виборців можуть бути встановлені розумні вимоги щодо мінімальної кількості виборців.

g. Строки подачі скарг і терміни їх розгляду мають бути короткі (у першій інстанції від трьох до п’яти діб).

h. Треба гарантувати стороні, що оскаржує, такий порядок розгляду, при якому будуть заслухані обидві сторони.

i. У тих випадках, коли в ролі органів з розгляду скарг виступають виборчі комісії вищого рівн, вони мають бути уповноважені змінити або скасувати рішення комісій нижчого рівня.

4. Виборча система

За умови дотримання згаданих вище принципів застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає [...].

Як бачимо, демократія немислима без виборів з дотриманням певних засад, які й дають підстави вважати їх демократичними. Ці засади становлять особливий аспект європейської конституційної спадщини, який цілком обґрунтовано можна назвати загальноєвропейським досвідом в царині виборів. Досвід цей включає два аспекти. Перший — це міцні підвалини європейської представницької демократії, а саме такі конституційні принципи виборчого права, як загальні, рівні, вільні й прямі вибори шляхом таємного голосування. Другий — це те, що справжні демократичні вибори неможливі без дотримання певних основоположних для демократичної держави, в якій сповідують верховенство права, засад, — таких, як повага до основних прав, стабільність виборчого права і наявність дієвих процесуальних гарантій. Саме тому наведений вище документ містив у собі два складники: перший — це визначення й практичні наслідки застосування принципів європейського виборчого права, і другий — це умови, конче необхідні для їх належного використання. Тільки так вибори будуть чесними, а результат їх — справедливим.