§ 4. Міжнародні стандарти щодо регулювання ОРГАНІЗАЦІЇ І ДІЯЛЬНОСТІ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
Мистецтво пропаганди в тому вигляді, як його розуміють сучасні політики, напряму пов’язане з мистецтвом політичної реклами.
Бертран Рассел
Загальновідома роль у демократичній організації влади політичних партій як об’єднань громадян, які «сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян».
Швидкість і якість процесу формування волі народу залежить від стану суспільства. Факторами активізації цього процесу виступають інституції, що реалізують відомі основні свободи (свободу думки, слова, свободу поширення інформації та свободу об’єднань) — об’єднання громадян, вільні засоби масової інформації тощо. Політичне життя стимулює координацію і кооперацію політичних дій громадян, їх самоорганізацію, що веде до структурування політичного спектру і утворення певної кількості більш чи менш чітко організованих політичних об’єднань — політичних партій та їх блоків. Наявність і ступінь розвитку партій, інших об’ єднань громадян, як і незалежних засобів масової інформації, свідчить про рівень зрілості громадянського суспільства.
Розвинуті демократії, центральним елементом яких є демократичні вибори, не можуть існувати без партій. Існування політичних партій належить до засад репрезентативної функції у демократичній системі. Партії акумулюють думки, інтереси і прагнення відносно політичної влади та її здійснення, приводять їх до збалансованого стану, формуючи їх в альтернативи, серед яких громадяни можуть здійснювати свій вибір.
Взаємозв’язок інститутів політичних партій та виборів є постійним предметом розгляду як у правовому, так і в політико-правовму відношенні. Не могла залишити поза увагою таку важливу сферу законодавчого регулювання, як утворення і діяльність політичних партій, і одна з найбільш авторитетних правових інституцій — Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія).
Серед документів Венеціанської комісії, присвячених проблемі політичних партій, у тому числі їх участі у виборах, згадаємо такі: Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних партій та подібних заходів (документ CDL-INF (2000) 1, 1999 рік); Керівні принципи щодо фінансування політичних партій (документ CDL-INF (2001); Висновок щодо українського законодавства про політичні партії (документ CDL-AD (2002) 17, 2002 рік); Кодекс належної практики у виборчих справах (документ CDL-EL (2002) 5, 2002 рік), Керівні принципи щодо законодавства про політичні партії: Окремі аспекти (документ CDL- AD(2004)007rev, 2004 рік); Доповідь про участь політичних партій у виборах (документ CdL-AD(2006)025, 2006 рік).
Важливо зазначити, що правові позиції Венеціанської комісії щодо проблеми законодавчого регулювання інституту політичних партій базуються на Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, ратифікованій Україною 17 липня 1997 року, зокрема на положеннях двох її статей — 10 та 11, які проголошують відповідно свободу вираження поглядів та свободу зборів і об’єднань. Це слугує ще одним свідченням фундаментальної ролі, яку відіграють політичні партії у сучасній демократії.
Нижче ми наводимо ключові положення одного з базових документів Венеціанської комісії у цій сфері — Кодексу належної практики щодо політичних партій.
А. ЗАГАЛЬНІ ПРИНЦИПИ
[•••]
I. Визначення
a) Особливий тип об’єднань
II. Політична партія є об’єднанням, завданням якого є висування кандидатів на виборах з метою бути представленою у політичних інституціях та здійснювати політичну владу на будь-якому рівні — національному, регіональному чи місцевому або на всіх трьох рівнях одразу [•••].
b) Свобода заснування
13. Політичні партії у демократичних державах є вільними об’ єднаннями, захищеними статтею 11 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Це означає, що громадяни можуть вільно приймати рішення (в Данії та Нідерландах відсутня процедура формальної реєстрації) про заснування політичної партії, проте національне законодавство може обмежити цю свободу у певних випадках на основі принципів, сумісних з Європейською Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод та судовою практикою Європейського Суду з прав людини. У низці європейських держав немає норм про заборону партій. В інших державах норми про за- борону партій існують, однак вони тлумачаться вузько і повинні застосовуватися з винятковою стриманістю [...].
2. Керівні принципи для політичних партій
16. Верховенство права, демократія і права людини є трьома опорами європейського конституційного доробку. Тому положення про демократію, верховенство права та захист прав людини поряд із нормами, які регулюють політичну систему і поділ влади, належать до основних принципів держав-членів Ради Європи (в т.ч.
й України). Політичні партії є основними акторами у будь-якому демократичному суспільстві, а тому вони користають з переваг гарантування цих принципів державою та, відповідно, вони повинні також поважати і підтримувати такі само принципи. Останнє слід брати до уваги в організації, функціонуванні та фінансуванні партій.a) Верховенство права
17. Політичні партії повинні дотримуватися цінностей, які виражені у міжнародних правових документах щодо здійснення громадянських та політичних прав (Конвенція ООН та Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод). Партії повинні поважати Конституцію та закон. Проте ніщо не може перешкодити їм намагатися змінити як конституцію, так і законодавство законними засобами.
b) Демократія
18. Партії є невід’ємною складовою демократії, а їх діяльність повинна забезпечити її належне функціонування. Отже, зобов’язання до внутрішнього демократичного функціонування зміцнює цю загальну функцію. Хоча небагато європейських держав детально регулюють цю вимогу, деякі країни вимагають, щоб внутрішня партійна структура і діяльність були демократичними. Цей позитивний досвід міг би бути поширеним у різних державах, зокрема і передусім в Україні [...].
В. ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
1. Членство
21. Кожен повинен бути вільним у виборі — бути членом політичної партії чи ні, і до якої партії вступити. Хоча цей принцип загальновизнаний, для європейських партій також цілком звичним є встановлення спеціальних процедур вступу. Це слугує забезпеченню необхідної узгодженості у поглядах майбутніх членів та самої партії. Належні практики полягають у чіткому встановленні у партійному статуті процедур і вимог щодо вступу, які ясно встановлюють критерії відповідності членству [...].
27. Якщо певні партії мають на меті підтримку інтересів певних вікових груп (наприклад, пенсіонерів), національне законодавство жодним чином не повинно сприймати обмеження членства на основі віку (за винятком посилання на встановлений законом вік набуття права голосу).
Навпаки, практики успішного залучення усіх вікових груп слід розглядати як приклад належної практики. Більше того, досить поширена практика, що партії утворюють окремі структури (наприклад, для молоді, зокрема для тих, хто ще не досяг встановленого законом віку набуття права голосу) та розробляють спеціальні програми для залучення досвідчених членів [...].2. Організація
34. У статуті повинні бути чітко визначені процедури прийняття рішень. Якщо можливо, члени партії повинні приймати рішення безпосередньо (тобто на місцевому рівні); в інших випадках рішення повинні прийматися на основі демократичного делегування.
35. Партійні організаційні процедури повинні забезпечувати, щоб думки рядових членів партії були почуті партійними лідерами.
3. Призначення лідерів та кандидатів на виборах
36. Чи прямо, чи непрямо, партійні лідери на будь-якому рівні (місцевому, регіональному чи національному) повинні бути обрані демократично. Це означає, що члени партії повинні мати можливість голосувати за їх обрання. Практика «знизу догори» для добору претендентів та кандидатів є здоровим вираженням внутрішньої демократії, який дуже позитивно сприймається громадянами і світовою демократичною спільнотою.
37. Так само, чи то прямо, чи непрямо, кандидати на виборах на будь-якому рівні (місцевому, регіональному чи національному) повинні бути вибрані демократично [...].
С. ФІНАНСУВАННЯ
1. Джерела
40. Політична партія може звернутися до своїх членів щодо сплати внесків, розмір яких вільно встановлюється, хоча не повинен бути дискримінаційним за своєю природою. Несплата внесків може бути підставою для виключення з партії.
41. Партія може отримувати пожертви в межах національного законодавства, яке може забороняти пожертви з деяких джерел. Жодним чином партія не може розглядати приватну пожертву як надання можливості впливати на та/або змінювати програму партії та/або політику партії. Партії повинні дотримуватися законодавства, яке вимагає відкриття походження приватних пожертв для партій.
42. Якщо законодавство передбачає публічне фінансування, політичні партії повинні мати доступ до нього при мінімальних передумовах. Останні повинні бути розумними та недискримінаційними. Окрім різних форм фінансування, передбачених законом, будь-яка партія зобов’язана утримуватися від отримання допомоги, фінансової чи іншої, від будь-якого органу публічної влади, зокрема від тих, у керівництві яких перебувають її члени.
2. Обмеження
43. Жодна партія не може отримувати фінансову допомогу таємним або шахрайським способом.
44. Для цілей фінансування виборчих кампаній партії зобов’язані мати певність, що їх кандидати дотримуються чинного законодавства, зокрема якщо існує обмеження на виборчі видатки [...].
D. ПОЛІТИЧНІ ФУНКЦІЇ
1. Програма
46. Однією з найбільш важливих функцій політичних партій є розробка програми, яка у належних практиках формується внаслідок внутрішнього обговорення членами партії, та її прийняття відповідно до встановлених процедур. Програма скеровує діяльність партії, коли партія перебуває при владі.
47. Партійні програми не є угодами, зобов’язальними у правовому відношенні, їх дотримання не можна вимагати у правовому порядку, і всі європейські держави покладаються на принцип представницької демократії, який виключає імперативний мандат. Тим не менше, програма дає орієнтири для громадян для того, щоб зрозуміти та ідентифікувати політику партії щодо певних питань. У цьому сенсі програми не лише служать для інформування виборців; вони також відображають певного типу політичну угоду чи моральне зобов’язання партій перед виборцями. Отже, оприлюднення програми не лише відповідає принципу прозорості, але й слугує також дальшому поглибленню підзвітності. Більше того, її постійна доступність є мірилом для перевірки дотримання партіями та кандидатами своїх передвиборних обіцянок.
48. Якщо партія вносить зміни до своєї програми після приходу до влади, вона має пояснити широкому загалу, чому до первинної програми вносяться зміни.
49.
Партії мають надавати своїм членам громадянське та політичне виховання. З цією метою партія може заснувати навчальний інститут, який може отримувати конкретну допомогу на додаток до тієї, яка призначена самій партії.3. Вибори
50. Політичні партії власне й націлені на участь у політичних процесах, головним чином висуваючи кандидатів на виборах. Звичайно, партії мають важливу роль протягом усього виборчого процесу. Але як тільки на сцену виходять безпосередньо виборці, факт політичного представництва позбавляє партії їх важливості. Як тільки вибори відбулися, і навіть під час дня голосування, усі конституційні та законодавчі норми (й особливо пов’язані з системою оскаржень) повинні забезпечувати рівне ставлення до усіх кандидатів та громадян.
51. Загальновизнано, що виборча система сама справляє вплив на внутрішню структуру партій. Наприклад, виборча система відносної більшості навряд чи вимагає будь-якого залучення партій, крім політичної підтримки кандидата та внеску до фінансування агітації. Навпаки, за пропорційної системи із закритими партійними списками партія має дуже важливі прерогативи при визначенні, зокрема, місця кожного конкретного кандидата у списку [...].
4. Діяльність при владі та в опозиції
53. Члени партії повинні чітко розрізняти свою лояльність до самої партії та до її владних обов’язків. Реалізація партійної програми є невід’ ємною складовою поняття демократичних виборів, проте це завжди має бути поставлено в рамки чинного законодавства. Як правило, національне регулювання забороняє посадовим особам зловживання чи пошук переваг свого владного становища для створення дискримінаційних умов для інших політичних сил. Проте навіть якщо ці зобов’ язання не сформульовані явно, їх повага відповідає загальноєвропейським принципам, а їх порушення може розглядатися як протиправне.
54. Як правило, законодавчі вимоги для функціонування опозиції значно слабші, ніж для влади, чи навіть не існують взагалі. Функція опозиції означає постійний контроль, нагляд та перевірку поведінки та політики органів влади та посадових осіб. Проте партія в опозиції (як і правляча партія) має утримуватися від практикування заходів, які можуть розмивати демократичні дебати та які можуть з часом підірвати довіру громадян до політиків та партій.
55. Політична корупція в цілому розглядається всіма європейськими правовими системами як вид злочину. Тому партії повинні бути
націлені на поборювання корупції не лише через її кримінальний вимір, але також тому, що поширена політична корупція розмиває довіру громадян до партій взагалі. Це ставить під загрозу весь демократичний процес. Таким чином, вітаються механізми попередження політичної корупції, такі як етичні кодекси членів партій на владних посадах. Крім того, якщо зберігається членство в партії особи, засудженої за звинуваченням у корупції, це призводитиме до того, що громадяни вважатимуть усю партію корумпованою (і вони навіть можуть поширити таку оцінку на всі партії) та сприятиме виникненню сумнівів у чесності політики як такої. Тому відкликання з посади кандидатури та виключення з членів партії осіб, засуджених за корупцію, цілком сумісне з основними демократичними принципами.
56. Представницький мандат робить представника незалежним від його партії, як тільки його обрано до влади. Це дозволяє йому змінити партійну належність під час перебування на посаді. Однак це руйнує партійну систему та підриває довіру громадян до виборчої та політичної гри. Навіть якщо законодавчі норми захищають представників партій у владі, партії повинні пильнувати, щоб така практика не використовувалася шахрайським чи антидемократичним способом. Такі засоби як міжпартійні угоди щодо недопущення включення до свого складу представників, обраних за списками іншої партії, повинні вітатися.
57. Партії повинні інформувати громадянське суспільство та виборців про свою діяльність та вживати усіх можливих заходів, які збільшуватимуть її прозорість, надаватимуть грунт для здорової критики та формуватимуть мірило для оцінки їх досягнень [...].