Право власності на об’єкти та ресурси природного походження у розділеній формі

Давно помічено, що у реальній дійсності щодо одних й тих самих природних об'єктів складаються відносини власності між багатьма їх учасниками — національними та регіональ­ними спільнотами народу, державою в особі її центральних і регіональних органів, органами місцевого самоврядування та комунальними і муніципальними утвореннями, громадянами та їх колективами тощо.

Концепція права власності на об'єкти природного похо­дження в розділеній формі не є новою. Вона у деяких різновидах існувала в рабовласницький період, найбільший розвиток одержала у регулюванні феодальних поземельних відносин, зазнала суттєвих змін у результаті рецепції римсь­кого права [439] з переходом до капіталістичних виробничих відносин і у дещо змінених назвах представляється в су­часних умовах¹. Історичні аспекти виникнення та юридичний аналіз змісту концепції права розділеної власності^{[185] [186] найбільш повно досліджені у працях академіка А. В. Венедиктова. Зокрема, вже в емфітевзисах та суперфіціях за римським цивільним правом, у довічно спадкових правах користування земельними ділянками, у патронаті та колонаті рабовласни­цьких часів А. В. Венедиктов вбачав зачатки відносин розді­леної власності.}

Незважаючи на те, що розділена земельна власність не отримала визначеного закріплення у російському праві фе­одального періоду, вона все ж отримала деяке визнання в історичних і правових дослідженнях. Про удільного князя як загального «верховного власника спадку по відношенню до приватних власників», який «іноді поступався боярину, вотчиннику разом з правом власності на його вотчину, час­тину своїх верховних прав на неї», тобто про удільну і по- місну власність писав В. О. Ключевський [178, с. 448—449]. Нашарування суб'єктів права «на одну і ту ж саму річ, тобто держави, роду, громади і приватних осіб», перехід «залежних» і «умовних» земельних володінь у право влас­ності на землю зазначалося М. Ф. Володимирським-Будановим [56, 1915, с. 527—529, 571—574]. Таким чином, одні дослідни­ки розділеної власності феодальних часів визнають наявність права власності на землю і за сюзереном, і за васалом, інші — тільки за сюзереном, а за васалом лише речові пра­ва, треті — за васалом, а за сюзереном — лише право на територіальний простір та певні повинності васала^[187].

Концепція розділеної власності знайшла своє відображен­ня у соціальних теоріях буржуазного періоду функціонування суспільства. До них, насамперед, відносяться «теорія соціаль­ної функції», власності як «загального блага або загальної користі», «врегульованої власності» на природні багатства, «обмеженої власності» в публічних інтересах та інших до­ктринах. Певний інтерес у цьому відношенні представляє трактування власності не тільки як права, а і як обов'язку, вперше законодавчо закріпленого у ст. 153 Конституції Вей- марської республіки, яка набула чинності 11 серпня 1919 року [224, с. 46]. У даний час ст.

Концепція розділеної власності на природні об'єкти, зок­рема на землю, у радянський період також була предметом активного обговорення. У зв'язку з утворенням Союзу РСР, його федеративним устроєм і необхідністю розподілу функцій між загальносоюзними та республіканськими органами сто­совно управління земельним фондом країни у 1920-ті роки вона жорстко дискутувалася в економічній та юридичній лі­тературі [51, с. 125]. Проте на початку 1930-х років сама ідея права розділеної власності була оголошена «буржуазною концепцією»¹, спрямованою проти «єдиної» та «непорушної» соціалістичної держави, а її автори були піддані різним фор­мам репресій. З того часу вона не тільки не обговорювалася, а і рідко згадувалася в юридичній літературі, а офіційно визнаною і законодавчо закріпленою формою власності на природні багатства країни стала концепція права виключної державної власності.

Згадали про теорію розділеної власності у перебудовні часи після того, коли право виключної державної власності на природні багатства вичерпало себе і було в односторонньому порядку відкинуто союзними республіками. Саме у цей час з боку Союзу РСР було зроблено декілька незграбних спроб реанімації концепції права розділеної державної власності на природні об'єкти та їх ресурси. Наприклад, Загальні принци­пи перебудови керівництва економікою і соціальною сферою^{[188] [189]} містили пооб'єктний поділ відносин власності на природні ресурси: землі та води — союзним республікам, а надра і ліси — Союзу РСР. Однак такий розподіл не був сприйня­тий у зв'язку з практичною неможливістю розділу природних об'єктів — земель від надр, лісів від земель тощо.

Чергова спроба вирішення цієї проблеми була зроблена в проекті платформи «Національна політика в сучасних умо­вах»^[190], в якій передбачався інший підхід до поділу власності на природні об'єкти: правомочності володіння і розпоряджен­ня землями, їх надрами, водами і лісами пропонувалося на­дати союзним республікам, а встановлення загальних засад користування ними зберегти за Союзом РСР.

Наведені підходи до розділеної власності на природні ре­сурси в перебудовні часи свідчать не тільки про надзви­чайне загострення цієї проблеми як природноресурсової та економічної, а і набуття нею політичного загострення. Тим не менш запропоновані шляхи її вирішення продемонструва­ли явну відсутність серйозних намірів реформування відно­син власності та докорінного перегляду приналежності права власності на природні ресурси. Більш того, саме у пере- будовні часи союзно-республіканські ресурсові міністерства були перетворені у загальносоюзні, що свідчило про заходи посилення функцій загальносоюзних органів щодо використан­ня природних багатств союзних республік.

Таким чином, розлогі розсуди центральних органів влади і управління про перебудову економічної та політичної системи носили відволікаючий характер, створюючи видимість намірів демократизації суспільних процесів і децентралізації управ­ління, зокрема, управління природноресурсовою власністю. Насправді приймалися заходи для збереження союзної влас­ності на природні ресурси і централізації управління щодо їх використання як економічної основи посилення політичної влади центральних органів^[191]. Однак вони призвели до діа­метрально протилежного результату — до розпаду надмірно централізованої союзної держави і закріплення права влас­ності на природні об'єкти та їх ресурси за новоствореними незалежними державами.

Проблема розмежування права власності на природні ре­сурси між федеральними, регіональними та муніципальними органами влади є найбільш гостро обговорюваною серед російських вчених-юристів. Вона викликана не тільки феде­ративним устроєм Російської держави, а і значними змінами правового закріплення повноважень центральних, регіональ­них і муніципальних органів щодо використання природних ресурсів за останнє десятиліття. На гостроту проблеми роз­межування повноважень між федерацією та її суб'єктами стосовно використання землі та інших природних багатств звертали увагу відомі російські вчені-юристи на міжнародних конференціях, наукових симпозіумах, «круглих столах» та ін­ших наукових зібраннях.

На відсутність належних, теоретично виважених концепту­альних засад вирішення проблеми приналежності земельної та іншої природноресурсової власності неодноразово звертав увагу відомий і авторитетний вчений професор М. І. Козир, на думку якого, ані безоб'єктних, ані безсуб'єктних правовід­носин власності на землю та інші природні об'єкти не існує. За твердженням професора І. А. Іконицької, проблеми прина­лежності та реалізації права власності на основні природні багатства не вирішені ані на конституційному, ані на до­ктринальному рівнях. Чинна Конституція РФ, на думку про­фесора С. В. Поленіної, не внесла ніякої ясності до питання про розмежування власницької компетенції між федерацією та її суб'єктами на природні об'єкти. На основі проведеного аналізу конституційного закріплення права спільного ведення федерації та її суб'єктів професор Н. А. Сиродоєв пришов до висновку про необхідність розмежування земельно-право­вої компетенції між ними на законодавчому рівні. У зв'язку з цим професор Г. А. Гаджієв акцентує увагу на співвідно­шенні категорій загального та спеціального при розмежуван­ні такої компетенції, а саме: загальні питання мають бути віднесені до відання федерації, в спеціальні — до повнова­жень її суб'єктів. Протилежну точку зору висловив професор М. М. Осокін, який не допускає можливості розподілу права власності на землю та інші природні ресурси між федерацією та її суб'єктами [350].

Поряд з наведеним професор Г. Є. Бистров звертає ува­гу на те, що питання розмежування державної власності на землю та інші природні ресурси віднесені до спільного ведення федерації та її суб'єктів. Однак вони не отримали розвитку ані в земельному, ані в іншому російському при- родноресурсовому законодавстві. Більш виразно з цієї про­блеми висловлювався професор І. Ф. Панкратов, який на ос­нові аналізу проблеми розмежування права власності на при­родні ресурси між федеральним центром та його суб'єктами звертав увагу на те, що суб'єкти федерації відмовляються передавати землі та інші природні ресурси муніципальним органам. Таке положення, за його твердженням, може при­звести до повного усунення муніципальної власності на при­родні об'єкти [6].

З наведених підходів до вирішення проблеми природноре- сурсової власності у російському законодавстві цікавими є наступні обставини. Всі зазначені дослідники, визнаючи необ­хідність розмежування права державної власності на землю та інші природні ресурси різного суб'єктного рівня, по суті, вказують на одне й те ж. Всі вони вільно чи не вільно визнають існування концепції права розділеної земельної та іншої природноресурсової власності, проте старанно уникають його позначення як такого. Це є незрозумілим феноменом для таких відомих вчених і авторитетних фахівців у галузі юриспруденції.

В українській правовій науці проблема права розділеної власності на природні ресурси не піддавалася обговоренню. Проте із цього не випливає, що проблеми права власності на природні об'єкти у незалежній Українській державі отрима­ли вичерпне вирішення. Навпаки, встановлення різноманіття форм права власності на землю, законодавче визнання мож­ливості існування допустимих форм власності на інші природ­ні об'єкти та їх ресурси, перехід від принципу безоплатного до платного природокористування тощо породили безліч про­блем реалізації права власності на об'єкти і ресурси природи іншого рівня [295].

Не втратила своєї актуальності й концепція права розді­леної власності на об'єкти природного походження. Необхід­ність її відродження визначається не тільки потребами роз­поділу функцій щодо здійснення управління використанням природних багатств, а і оптимізацією врегулювання прак­тичного розподілу одержуваних доходів від їх використан­ня між центральними органами влади та органами місцево­го самоврядування, з одного боку, і між регіональними та місцевими органами, — з іншого. Сам факт законодавчого визнання функцій щодо здійснення права власності на при­родні об'єкти органами державної влади всіх рівнів наполег­ливо вимагає реанімації цієї концепції у зв'язку з тим, що надмірна централізація, так само як і зайва регіоналізація, приналежності природних багатств може однаково негативно відбиватися на економічному і соціальному розвитку суспіль­ства. Саме цими обставинами пояснюється закріплення права розділеної власності в чинному українському законодавстві у радикально зміненій формі.

Юридична форма приналежності природних об'єктів в ук­раїнській правотворчості виражена у ст. 13 Конституції Ук­раїни, у якій передбачено, що «земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентально­го шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією». Залишаючи наведену конституційну норму без детального аналізу, зазначимо, що вона в цілому ко­респондується з положеннями ст. 5 Основного Закону про те, що «народ здійснює владу безпосередньо і через орга­ни державної влади та органи місцевого самоврядування». У даному випадку органами державної влади та місцевого самоврядування здійснюються власницькі права народу на природні багатства.

Поряд с наведеним слід зазначити, що, відповідно до ст. 21 Закону «Про охорону навколишнього природного се­редовища» у чинній редакції, громадські природоохоронні організації мають право виступати з ініціативою щодо про­ведення всеукраїнського і місцевих референдумів з питань, пов’язаних з охороною навколишнього природного середо­вища, використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки. Це положення цілком відповідає при­нципу безпосереднього народовладдя щодо визначання пра­вового режиму об’єктів і ресурсів природного походження і не суперечить ст. 69 Конституції України стосовно народно­го волевиявлення у формі безпосередньої демократії. Узго­джується воно і з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про всеук­раїнський референдум»^[192], за якою узагальненим предметом всеукраїнського референдуму можуть бути будь-які питання за винятком тих, вирішення яких референдумом не допус­кається Конституцією і законами України. Проте ч. 3 ст. 3 вказаного Закону не включає визначення правового режиму природних об’єктів, зокрема, їх віднесення до відання органів державної влади та місцевого самоврядування, використання та охорони, а також інші природоресурсні та природоохо­ронні питання до конкретних видів предмета всеукраїнського референдуму.

Не вирішує проблему і норма ст. 73 Конституції, у якій закріплено, що «виключно всеукраїнським референдумом ви­рішуються питання про зміну території України», що за п. 2 ч. 3 ст. 3 Закону «Про всеукраїнський референдум» віднесено до ратифікаційного виду референдуму. У наведених положен­нях йдеться про вирішення просторово-територіального питан­ня, що відноситься до категорії суверенітету і територіальної цілісності держави, а не до права народної власності на природні об’єкти та їх ресурси. Безумовно, на основі тако­го референдуму мало бути вирішено питання між Україною та Молдовою про обмін територіями¹, що примикають до с. Джурджулешти, с. Паланка та залізничної станції Бесса­рабська з її територіально-транспортною інфраструктурою. Адже при визначенні державної приналежності відповідної території «непорушне» право власності на природні об'єкти не повинно змінюватися, оскільки народ залишається на цій території і продовжує користуватися природними ресурсами.

Разом з тим референдум як спосіб визначення правової приналежності природних об'єктів і стану їх використання не можна виключати з народного буття та суспільного життя. Тому питання їх належності мають стати предметом не тіль­ки всеукраїнського референдуму, а і місцевих референдумів. Насправді, не можуть жителі Карпатського регіону за допо­могою референдуму вирішувати питання виділення земельних площ і водної акваторії для будівництва нафтотерміналу в Одеській затоці, а жителі Одеського регіону — вирішувати питання щодо рубки лісів у Карпатському регіоні. Віднесення подібних питань до предмета виключно всеукраїнського ре­ферендуму довело б цей демократичний спосіб їх вирішення до абсурду.

Тим не менш ані народ у цілому, ані регіональні спільноти народу не можуть повсякденно здійснювати правомочності власника щодо володіння, користування і розпорядження при­родними об'єктами. У реальній дійсності не може спільнота народу Закарпатського регіону реально володіти, користува­тися або розпоряджатися чорноземами Південноукраїнського регіону, так само як і спільнота народу Південноукраїнсь­кого регіону не може володіти, користуватися і розпоря­джатися лісами Закарпаття. Тому конституційне закріплен­ня правосуб'єктності народу на природні об'єкти і ресурси природи носить скоріше соціально-економічний [486, с. 80] та політико-правовий характер. У зв'язку з практичною немож­ливістю здійснення народом своїх правомочностей власності на природні багатства норма ст. 13 Основного Закону перед­бачає їх реалізацію органами державної влади та місцевого ^{[193] [194] самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Отже, здійснення правомочностей володіння, користування і розпорядження природними об'єктами та їх ресурсами у кон­ституційному порядку «делеговано» органам державної влади та місцевого самоврядування.}

Однак зазначене конституційне положення породжує цілу низку питань правового змісту: по-перше, коли і в якому порядку Український народ «делегував» свої правомочності власності на природні об'єкти органам державної влади та місцевого самоврядування; по-друге, чи відбувається пере­дача правомочностей власності органам державної влади та місцевого самоврядування при їх формуванні демократичним шляхом на вибірних засадах; по-третє, чи є титул «від імені Українського народу» достатньою юридичною підставою для здійснення права власності на об'єкти народної власності; по-четверте, чи немає тут підміни права народної природно- ресурсової власності державною та комунальною власністю на головні природні багатства країни. Крім цього, Конститу­ція України не визначає межі здійснення права володіння, користування і розпорядження природними об'єктами та їх ресурсами ані органами державної влади, ані органами місце­вого самоврядування. На наш погляд, визначення меж здій­снення правомочностей власності навіть на основні природні багатства країни не є завданням конституційного акта, а відноситься до прерогативи поточного законодавства.

Із наведеного випливає, що найважливіші природні об'єкти права народної власності, якими є земля та її надра, водні та лісові ресурси, так само як і інші природні ресурси, подібно положенням попереднього законодавства, залиша­ються у необмеженому володінні, користуванні та розпоряд­женні органів державної влади і місцевого самоврядування без достатньої та конкретно визначеної підстави. Правові засади здійснення ними права власності стосовно природних багатств були б самодостатніми, якби чинна Конституція України приймалася всенародним голосуванням, тобто рефе­рендумом. У зв'язку з тим, що Основний Закон з редак­ціями його ст. ст. 13, 14, 41, 92 та інших норм прийнята парламентом країни, то функції здійснення правомочностей власності на природні багатства не делеговані народом, а як би законодавчо «присвоєні» органами державної влади та місцевого самоврядування.

Конституційне закріплення такого становища є небезпеч­ним для розвитку демократичних процесів у суспільстві, ос­кільки, згідно зі ст. 5 Конституції України, «ніхто не може узурпувати державну владу». Вона не може бути узурпована державою, її органами або посадовими особами. Проте над­мірна концентрація правомочностей власності на природні багатства країни, і перш за все, центральними органами державної влади, створює економічну основу для узурпа­ції ними політичної влади в державі. Адже загальнонародна власність на основні природні об'єкти у її виключній формі так і не була реалізована за часи попередньої історії протя­гом 70 років. Проте вона послужила надійною економіко-пра- вовою основою для становлення і зміцнення державно-бю­рократичної та відомчо-чиновницької власності на природні багатства.

Безумовно, можна припустити, що народ як власник при­родних об'єктів делегує свої правомочності власності органам державної влади та місцевого самоврядування одночасно з демократичним способом формування владних органів. Такий висновок може бути обґрунтований конституційним положен­ням про те, що «єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи держав­ної влади та органи місцевого самоврядування».

Проте, згідно з Основним Законом країни, народ одночас­но є і власником природних об'єктів, який здійснює свої пра­вомочності власності на них через органи державної влади і місцевого самоврядування. Тут ще не спостерігається право розділеної власності між Українським народом і органами державної влади та місцевого самоврядування. У даному ви­падку має місце «делегування» народом своїх правомочнос­тей власника природних багатств органам влади та надання представницьких повноважень від імені народу у законодав­чому (конституційному) порядку. Тим не менш вважаємо за необхідне конституційне закріплення у якості основного поло­ження щодо реалізації делегованих правомочностей органами державної влади та місцевого самоврядування не тільки «від імені», а і «в інтересах» народу, як загального визначення меж реалізації правомочностей народної природноресурсової власності.

Однак держава, так само як фізичні й юридичні особи, може виступати і в якості суб'єкта права власності на при­родні об'єкти. Згідно зі ст. 14 Конституції України, право власності на землю «набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону». Чи означає це, що народ зберігає за собою право «верховного» або «первинного» власника природних об'єктів та їх ресурсів, а держава, громадяни та підприємства є «під­порядкованими» або «вторинними» власниками? І чи не скла­дається у подібних випадках право спільної або розділеної власності між народом і державою, народною власністю і власністю фізичних та юридичних осіб?

У конституційному законодавстві немає прямих відповідей на зазначені питання. Тим не менш від цього залежатиме вирішення важливих теоретичних і практичних питань, зок­рема: коли держава виступає власником природних об'єктів та її органи реалізують свої правомочності власності щодо до них, а у яких випадках має місце здійснення делегованих повноважень права природноресурсової власності від імені народу; до яких меж держава може здійснювати власні та делеговані правомочності власності на природні об'єкти, бе­ручи до уваги їх конституційну невизначеність; чи можуть органи державної влади здійснювати правомочності власності від імені народу, якщо їх реалізація суперечить народним інтересам; чи можливе делегування органами представниць­кої влади права здійснення правочинів стосовно природних об'єктів відповідним органам державної виконавчої влади та виконавчим органів місцевого самоврядування? Відповіді на поставлені питання можна отримати лише на основі дослі­дження положень спеціальних законодавчих актів щодо юри­дичної належності та правового регулювання використання, охорони та відтворення природних об'єктів.

Безумовно, конституційне закріплення права народної влас­ності на землю та інші природні об'єкти є непорушним. Од­нак у такому випадку виникає ситуація одночасного існування двох суб'єктів, наприклад, права земельної власності: у всіх випадках — народ є власником з одного боку і залежно від конкретного володаря цього права — держава, територіальна громада, приватне підприємство або громадянин — власни­ки з іншого боку. При такій «подвійній» правосуб'єктності створюється уявлення про «первинність» народної земельної власності та «вторинність» приватної власності на землю гро­мадян або підприємств.

У зв'язку з тим, що при розділеній власності на землю законодавством одночасно визнається два власники на одні й ті ж об'єкти — народ і держава, то складається певна спе­цифіка щодо реалізації власницьких правомочностей. Її особ­ливості полягають у тому, що органи державної влади од­ночасно реалізують делеговані повноваження права народної земельної власності та правомочності держави як власника землі. При цьому у правовій літературі слушно підкреслюєть­ся, що «державна власність на землю — це не власність органів державної влади» [486, с. 86]. Отже, стосовно права земельної власності органи державної влади одночасно здій­снюють правомочності двох власників землі, розмежування яких представляє значні складності на практиці.

Насправді, викуп земельних ділянок громадян або підпри­ємств для суспільних потреб за ст. 146 та примусове відчу­ження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності за ст. 147 чинного Земельного кодексу України з дотриманням вимог спеціального закону від 17 листопада 2009 року або конфіскація земельної ділянки з дотриманням положень ст. 41 Конституції України та чинного законодавства засновані не на «пріоритетності» чи «первинності» земельної власності народу, а на здійсненні органами державної влади та місцевого само­врядування правомочностей власності від імені Українського народу. Інакше це ставило б під сумнів як принцип рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, тери­торіальних громад та держави, закріплений у ст. 5 Земельного кодексу, так і положення ч. 4 ст. 41 Конституції України про те, що «право приватної власності є непорушним».

Проте цим не вичерпується співвідношення права держав­ної земельної власності із правом власності фізичних та юри­дичних осіб на землю. Відповідно до ч. 1 ст. 84 Земельно­го кодексу, у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. З цього випливає, що земельні наділи, передані фізичним та юридичним особам, виключаються зі складу об'єктів держав­ної земельної власності. Тим не менше усі три форми влас­ності — приватна, комунальна і державна зберігають свою конституційну природу народної власності.

Слід звернути увагу і на те, що за ст. 18 Земельного кодексу до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділя­ються на відповідні категорії. Текстуальний зміст наведеної земельно-правової норми надає певні підстави для сприйнят­тя приналежності усіх земель у межах території України до земель Української держави, що не відповідає реальному стану їх належності й іншим суб'єктам права. Розподіл у ст. 19 Земельного кодексу «земель України» за їх основним цільовим призначенням на дев'ять відповідних категорій та­кож свідчить про те, що вони не є цілком державними, а відповідні земельні ділянки, по суті усіх категорій земель, можуть належати на праві приватної, комунальної та де­ржавної власності.

За ч. 2 ст. 4 попереднього Земельного кодексу в редакції від 13 березня 1992 року до суб'єктів права державної влас­ності на землю відносились: Верховна Рада України — на землі загальнодержавної власності України; Верховна Рада Республіки Крим — на землі в межах території республіки, за винятком земель загальнодержавної власності; обласні, районні, міські, селищні, сільські ради народних депутатів — на землі в межах їх територій, за винятком земель, що пе­ребувають в загальнодержавній власності. Таким чином, всі перераховані рівні органів представницької влади законодавчо визнавалися суб'єктами права власності на відповідні землі. Тому подолання «подвійної» земельної власності різних рівнів представницьких органів державної влади здійснювалося не тільки за суб'єктним, а за об'єктним критерієм, тобто за те­риторіальним розташуванням земельних ресурсів із визначен­ням меж території держави та адміністративно-територіаль­них утворень з їх розподілом на землі загальнодержавної та недержавної (регіональної) власності.

Наведена ієрархічна структура визначення суб'єктів пра­ва державної власності на землю не диктувалася самоціл­лю законодавця. По-перше, це був пошук шляхів подолання безсуб'єктності «виключної державної власності» на землю та інші природні ресурси. По-друге, вона переслідувала цілі за­доволення конкретних виробничо-господарських та матеріаль­но-фінансових інтересів володарів цього права, зокрема, в от­риманні плати за землю, продажу земельних ділянок, наданні їх у постійне користування або передачі у строкову оренду, внесенні земельних наділів до статутних фондів акціонерних товариств та отриманні на цій основі прибутків тощо.

В умовах безоплатного землекористування, що тривалий час існувало у попередній радянський період, розподіл зе­мельних ресурсів між адміністративно-територіальними ут­вореннями не представляв особливого інтересу. Перехід до принципу платності землеволодіння і капіталізація земельних відносин радикально змінили характер і зміст відносин пра­ва державної земельної власності. Законодавче встановлен­ня пропорцій зарахування податкових платежів за землю в бюджети різного рівня опосередковано свідчило про існуван­ня права розділеної земельної власності між різними рівня­ми адміністративно-територіальних утворень у сенсі допуску кожного суб'єкта до участі в розподілі коштів, отримуваних за використання об'єкта земельної власності.

Діючий Земельний кодекс у ст. 80 в якості суб'єкта права державної власності на землю прямо називає державу, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади. Органами реалізації права державної власності на землю, від­повідно до ст. 13 Земельного кодексу, є Кабінет Міністрів України, згідно зі ст. 17 — місцеві державні адміністрації та за ст. 17-1 — державні органи приватизації, тобто центральні та місцеві органи виконавчої влади. Таким чином, перехід до суб'єктного критерію запобігання «подвійній» власності на де­ржавні землі із законодавчим визначенням їх належності тіль­ки державі виключив можливість її виникнення та існування.

Проте у даний час право розділеної власності на при­родні об'єкти поступово переміщується на рівень комуналь­ної власності. Це пов'язано з конституційним відмежуванням природноресурсової власності територіальних громад від де­ржавної власності на них. Виходячи зі змісту ст. 142 Консти­туції України та ст. 33 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», землі та інші природні ресурси, розташовані в межах сіл, селищ і міст, належать на праві власності від­повідним територіальним громадам. Безумовно, тут ще немає права розділеної власності тому, що лише один із зазначених суб'єктів в особі відповідної територіальної громади наділе­ний правом власності на землю та інші природні об'єкти. Однак у цілях підвищення ефективності використання при­родних багатств територіальні громади сіл, селищ і міст мо­жуть об'єднувати свої природні ресурси, що породжує право спільної власності на них. При цьому конституційна норма вказує на те, що такі об'єкти спільної власності перебувають в управлінні районних і обласних рад. За ч. 6 ст. 83 Земель­ного кодексу, управління об’єднаними об'єктами земельними ділянками здійснюється відповідно до закону, а Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає здійснення відповідними радами делегованих повноважень.

Із наведених законодавчих положень щодо спільної влас­ності на природні об’єкти територіальних громад випливає декілька висновків. По-перше, між територіальними грома­дами сіл, селищ та міст стосовно використання й охорони спільних природних об’єктів складається право розділеної власності, правомочності якого належать їм всім одночас­но. По-друге, управління цими об’єктами делегується ними районним і обласним радам. Отже, самі районні та обласні ради не набувають права власності на природні об’єкти ко­мунальної власності територіальних громад сіл, селищ і міст. Їх власниками залишаються відповідні територіальні громади, які розділяють між собою право щодо прийняття участі у відносинах власності.

З існуючими положеннями чинного законодавства немає перешкод для придбання земельних, лісових, природно-за­повідних та інших природних об’єктів і самими районними і обласними радами як суб’єктами національного законодавс­тва і права. Наприклад, за ч. 3 ст. 83 Земельного кодексу, суб’єктами права спільної власності на земельні ділянки те­риторіальних громад можуть бути районні та обласні ради. Безумовно, вони можуть об’єднувати свої земельні ділянки з аналогічними об’єктами та іншими природними ресурсами територіальних громад сіл, селищ і міст. У цьому випадку виникає більш складна структура розділеної природноресур- сової власності між ними.

Однак у даний час районні й обласні ради, будучи пред­ставницькими органами регіонального самоврядування, не мають своїх виконавчих органів. Їх управлінські функції здійснюють районні й обласні державні адміністрації, яким відповідні ради делегують свої повноваження, у тому числі і на здійснення управління земельною та іншою природно- ресурсовою власністю. При такій реально існуючій ситуації, на нашу думку, втратила своє значення передача районним і обласним радам територіальними громадами сіл, селищ і міст функцій управління своєю комунальною власністю на землю та інші природні багатства. Вони можуть їх безпосередньо делегувати регіональним органам державної виконавчої влади в особі відповідних державних адміністрацій, минаючи про­міжну інстанцію делегування повноважень районним та об­ласним радам.

Поряд з цим центральні органи державної представниць­кої та виконавчої влади також надають функції управління природними об'єктами державної власності регіональним ви­конавчим органам в особі обласних і районних державних адміністрацій. Таким чином, на регіональному рівні концент­рується як певна частина народної та державної, так і від­повідна частина комунальної природноресурсової власності. У зв'язку з цим надзвичайно актуальною є проблема роз­межування функцій щодо здійснення повноважень державної та комунальної власності на регіональному рівні. Теоретич­ною основою для розмежування таких функцій між органами державної влади та органами місцевого самоврядування є концепція права розділеної власності на природні об'єкти та їх ресурси.

Не менший інтерес представляє правове регулювання від­носин власності на ліси та їх ресурси. Ліси країни є її націо­нальним багатством і за своїм призначенням та місцем роз­ташування виконують переважно полезахисні, водоохоронні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні та інші функції й є джерелом для задоволення потреб сус­пільства в лісових ресурсах. Виходячи із такого важливого значення лісів у ст. 7 чинної редакції Лісового кодексу Украї­ни справедливо закріплено положення про те, що «ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України». Тут не важко вбачити повторення відповідних положень конституційної норми щодо природно- ресурсової правооб'єктності та власницької правосуб'єктності органів державної влади та місцевого самоврядування на них. Сумніви викликає лише те, що у конституційних нор­мах, присвячених природноресурсовій правооб'єктності та правосуб'єктності власності на них, немає згадки про ліси та лісові ресурси.

Одночасно далі у ст. 7 Лісового кодексу йдеться про те, що ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності, а суб’єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи. Отже, чинне лісове законодавство, вслід за анало­гічними нормами Земельного кодексу, закріплює три форми власності на ліси: державну, комунальну та приватну. Для цілей розгляду розділеної власності на ліси та лісові ресурси публічних суб’єктів права залишимо поки проблеми набуття та реалізації права приватної власності на ліси без розгляду, зосереджуючи увагу на деяких проблемних питаннях держав­ної та комунальної лісової власності.

Згідно зі ст. 8 Лісового кодексу, у державній власності перебувають усі ліси України, крім лісів, що перебувають у комунальній або приватній власності. Право державної влас­ності на ліси набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим та місцевих державних адміністрацій відповідно до закону. Зрозуміло, що суб’єктом права державної влас­ності на ліси є держава, а його реалізація забезпечується центральним, республіканським (АРК) та місцевими органами державної виконавчої влади. Проте текстуальний зміст наве­деної норми викликає низку невирішених в ній питань, зокре­ма: у кого держава набуває право власності на ліси; набуття і реалізація права державної власності на ліси «відповідно до закону» все ж таки не відповідає на питання, в якому порядку держава набуває право власності на ліси; у зв’язку з невизначеністю умов і порядку набуття і реалізації права державної власності на ліси у Лісовому кодексі проблема­тичним є питання, яким законодавчим актом вони врегульо­вані; якщо вони законодавчо не врегульовані, то чи не існує законодавче «презюмірування» права державної власності на ліси, а не його набуття відповідно до закону? На нашу дум­ку, відсутність позитивних відповідей на зазначені питання у чинному Лісовому кодексі є наслідком механічного перене­сення у його зміст частини земельно-правових норм, зокрема, про різноманіття права власності на ліси без їх достатнього узгодження з особливостями положень та структури лісового законодавства.

Не менш проблематичним є закріплення права комуналь­ної власності на ліси та лісові ресурси. За ст. 9 Лісового кодексу, «у комунальній власності перебувають ліси в межах населених пунктів, крім лісів, що перебувають у державній або приватній власності. У комунальній власності можуть перебувати й інші ліси, набуті або віднесені до об'єктів ко­мунальної власності в установленому законом порядку. Право комунальної власності на ліси реалізується територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування».

Перш за все слід зазначити, що у чинному лісовому законодавстві немає вказівки на ліси «в межах населених пунктів», а колишні «міські ліси» набули іншого правового положення та правового режиму інших природних об'єктів. Вони перетворені або в об'єкти природно-заповідного фонду (національні природні парки, дендрологічні парки, заповідні урочища, заказники), або віднесені до санітарно-гігієнічних захисних смуг, зелених зон навколо міст та інших населених пунктів і промислових підприємств. Незважаючи на те, що, згідно зі ст. 4 Лісового кодексу, до лісового фонду України належать лісові ділянки, у тому числі захисні насадження лінійного типу, все ж зелені насадження в межах населених пунктів, зокрема парки, не відносяться до лісового фонду.

Не безспірним є і положення ст. 11 Лісового кодексу, присвяченої набуттю права комунальної власності на ліси. За її змістом «право комунальної власності на ліси набувається при розмежуванні в установленому законом порядку земель державної та комунальної власності, а також шляхом пере­дачі земельних ділянок з державної власності в комунальну та з інших підстав, не заборонених законом». Можна при­пустити, що йдеться про розмежування земель державної та комунальної власності лісогосподарського призначення. Проте шляхом передачі земельних ділянок з державної власності у комунальну набувається право власності на землі, а не на ліси. Ліс все ж таки є самостійним правовим об'єктом, хоча і пов'язаним із землею. Про це свідчить виділення у ст. 1 Лісового кодексу таких термінологічних визначень, як «лісова ділянка» і «земельна лісова ділянка».

Однак норми лісового законодавства не виключають мож­ливості виникнення та існування розділеної власності на лі­сові ділянки та земельні лісові ділянки. Наприклад, за п. 3 ст. 30 Лісового кодексу, Верховна Рада Автономної Республі­ки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, а та­кож районні ради у межах своїх повноважень на відповідній території в праві передавати у власність земельні лісові ді­лянки на землях спільної власності відповідних територіаль­них громад. Якщо законодавством передбачається існування спільної власності територіальних громад, то усі вони вправі брати участь у здійсненні власницьких правомочностей, тобто право власності на лісові ділянки на землях спільної влас­ності розділяється усіма учасниками такої власності.

Інакше вирішені питання права власності на надра землі та їх корисні компоненти. Відповідно до ст. 4 Кодексу Ук­раїни про надра, «надра є виключною власністю Українсько­го народу і надаються тільки у користування». Зіставлення правового змісту наведеної норми Кодексу про надра з від­повідним конституційним положенням дозволяє говорити про відхід конституційної норми від традиційного віднесення при­родних об'єктів до категорії «виключної» народної власності. Гірниче законодавство, на відміну від земельного, зберігає виключний характер народної власності на надра землі [239; 240]. Її існування засновано на тому, що українському гір­ничому законодавству не відомі інші форми власності, крім народної власності на надра, які можуть надаватися для їх вивчення, розвідки та видобування корисних копалин лише на основі права користування.

Народ як суб'єкт права власності на надра, згідно із вказаною нормою, здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Респуб­ліки Крим і місцеві ради. Таким чином, народ реалізує пра­вомочності власності на надра тільки опосередковано, тобто через орган законодавчої влади та органи місцевого само­врядування. Окремі повноваження щодо розпорядження над­рами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади. Тут не важко помітити подальше делегування повноважень розпорядження об'єктами гірничої власності від представницьких органів влади до органів де­ржавної виконавчої влади. На цій основі складається «ба­гатоступенева» система державних органів, що здійснюють розпорядження природними ресурсами надр, які не є їх влас­никами [175].

Згідно з нормою ст. 4 Кодексу про надра, «угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними». У зв'язку з цим право власності на надра у інших суб'єктів виникати не може. Отже, складається ситуація, коли і право розділеної власності на надра не може виникати у зв'язку з тим, що у строго юридичному сенсі їх власником є один суб'єкт — Український народ. Проте тією ж нормою пере­дбачається можливість передачі окремих повноважень щодо розпорядження надрами не конкретним органом представни­цької влади, а їх передача згідно із законодавством, до якого відносяться нормативні акти як законодавчої, так і виконав­чої влади^[195].

Повноваження щодо розпорядження надрами, які є на­родною власністю, можуть здійснюватися не тільки зазначе­ними радами, а і відповідними органами виконавчої влади. Більш того, самі органи центральної виконавчої влади свої­ми нормативними актами можуть розпоряджатися надрами і передавати це повноваження своїм виконавчим структурним підрозділам і регіонально-територіальним органам. Наприклад, Кабінет Міністрів України своїми постановами і розпоря­дженнями передає повноваження щодо розпорядження над­рами міністерствам і відомствам, їх органам на місцях та місцевим державним адміністраціям. А це вже виходить за межі конституційних вимог, тобто підміняє суб'єкта права власності та його делегованого розпорядника в особі пред­ставницьких органів влади.

Певний інтерес представляє правове закріплення відносин власності у Водному кодексі. Відповідно до чинної редак­ції ст. 6 Водного кодексу, «води (водні об'єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користу­вання. Український народ здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повно­важення щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим». Наведена норма свідчить про те, що у кодифікованому водному законі, як і в гірничому законодавстві, зберігається «виключна» народна власність на водні об'єкти. Проте виключна природа права власності на води не випливає з особливих властивостей вод як об'єктів права власності, а скоріше є консервативним рудиментом минулого періоду. Однак виключна народна влас­ність на водні об'єкти сама по собі усуває право розділеної власності на водні об'єкти та їх ресурси.

Повноважними представниками народної власності на вод­ні об'єкти може виступати центральний, республіканський (АРК) та місцеві представницькі органи. Чинна редакція на­веденої норми Водного кодексу не надає підстав для запере­чень проти правосуб'єктності органам виконавчої влади щодо здійснення ними правомочностей власності на водні об'єкти. Цей висновок випливає із конституційної норми, в якій в узагальненій формі йдеться про здійснення права власності на природні об'єкти органами державної влади, не підрозді­ляючи їх на органи законодавчої чи виконавчої влади. Тому конституційність положень кодифікованого водного закону про делегування радами всіх рівнів як повноправними пред­ставницькими органами народної влади своїх повноважень щодо розпорядження водними об'єктами органам державної виконавчої влади не викликає сумнівів.

Проведене дослідження відповідних норм чинних природ- норесурсових кодексів щодо закріплення права власності на природні об'єкти та їх ресурси надає підстави для тверджен­ня про те, що вони до теперішнього часу у повному обсязі не приведені у відповідність з положеннями Конституції Ук­раїни. Це стосується їх правового режиму, правооб'єктності та правосуб'єктності, засобів реалізації власницьких право­мочностей, способів захисту права власності на природні ба­гатства тощо. Безумовно, при вирішенні конкретних питань належності або реалізації правомочностей власності на при­родні об'єкти правозастосовними та правоохоронними органа­ми застосовуватимуться конституційні положення як норми Основного Закону вищої юридичної сили прямої дії. Тим не менше найбільш оптимальним засобом усунення зазначених законодавчих колізій є приведення діючих природноресурсо- вих кодексів у відповідність з Конституцією України.

Порівняльний аналіз змісту норм природноресурсових ко­дексів показує, що в них неоднаково вирішені питання при­належності природних об'єктів. Землі та ліси, за Земель­ним і Лісовим кодексами, можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності, а надра та їх корисні копалини, так само як води і водні ресурси, згідно з поло­женнями Кодексу про надра та Водного кодексу, є виключ­ною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Таке становище пояснюється правовим регу­люванням відносин природноресурсової власності на основі різних правових концепцій, а саме: належність земельних та лісових об'єктів — на основі розділеної власності, а належ­ність та використання гірничих і водних об'єктів — на основі виключної власності. Таке різноконцептуальне правове регу­лювання відносин власності спостерігається й у спеціальних природноресурсових законах, що не може бути визнано оп­тимальним.

При усій непопулярності концепції права розділеної влас­ності на природні об'єкти та їх ресурси вона все ж є більш привабливою для регулювання відносин природноресурсової власності. Безумовно, вона виникла і у різні часи застосо­вувалась до земельної власності. Проте в умовах зміни еко­номічної системи та залучення природних багатств країни у виробничо-господарське використання на загальнодержавному та регіональному рівнях вона успішно може застосовуватися до гірничої, водної та іншої природноресурсової власності. Її привабливість у сучасному змісті полягає у тому, що вона відкриває певні можливості для «демократизації» відносин власності, допускаючи участь у них співвласників різного рівня представницько-владних та управлінсько-розпорядних структур. А це у свою чергу може забезпечувати високу ефективність використання природних багатств на власниць­кій основі [217].

Разом з тим слід зазначити, що концепція права розділе­ної власності не є універсальною. Вона властива і придатна для регулювання саме відносин природноресурсової власності з участю суб'єктів публічного права. Отже, право розділеної власності може застосовуватися для регулювання державної та комунальної природноресурсової власності при участі ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування. У кор­поративних та приватних формах власності розділена участь у здійсненні власницьких правомочностей забезпечується на підставі права спільної власності у її спільній частковій та спільній сумісній різновидах.

2.5.