Особливості права власності на природно-соціальні об’єкти та їх ресурси

Із стародавніх часів відомо, що реальний натурально-при­родний стан природного середовища чи структурний склад його окремих об'єктів не завжди влаштовували людину і суспільство. Людське суспільство на місцевому, регіонально­му, національному, а іноді й на світовому рівні, намагалось перетворити природу, «покращити» стан її окремих складових в цілях більш зручного користування ними, а переважно — з метою пристосування до максимально високого рівня задово­лення своїх матеріальних, господарсько-економічних та інших потреб за рахунок природного середовища та його багатств.

По суті, людина і суспільство безперервно здійснюють «подвоєння» природи, постійно поширюючи свою перетворю­ючу діяльність. Природні об'єкти та їх ресурси, натуральні матеріали та речовини все більше замінюються на штучні, не природні речі, вироблені чи утворені людською діяльністю (знаряддя праці, інженерні й житлові споруди, засоби пере­сування, будівництва, предмети побуту тощо). Проте одна справа, коли, наприклад, перекидається місток через річку для зручності переходу над нею, що не впливає на стан річки та природне середовище, а інша справа, коли ця річка перекривається греблею гідроелектростанції, що змінює не тільки природні процеси функціонування річки, а і стан нав­колишнього природного середовища. Отже, утворюється ні­бито «друга природа», яка змінюється у напрямі поширення і витіснення природних компонентів середовища. При цьому зростаючий вплив штучного світу на природне середовище та природні процеси набуває історичної ознаки існування і розвитку цивілізації.

Природні та соціальні об'єкти, що утворюють сучасне се­редовище, в якому проживає людина і суспільство, настільки переплетені, що не завжди можливо їхнє розмежування.

Слід нагадати, що за ст. 5 Закону «Про охорону нав­колишнього природного середовища», державній охороні та регулюванню використання на території України підлягають не лише природні об’єкти та їх ресурси, залучені в госпо­дарський обіг і невикористовувані у даний період в еконо­міці, а і природно-соціальні умови та процеси, що мають місце у природному середовищі. Головним і визначальним критерієм віднесення тих чи інших об’єктів до природно-со­ціальних має стати визнання їх соціальної необхідності, еко­номічної цінності та екологічного зв’язку з природним сере­довищем. Так, ґрунтозахисні чи водоохоронні насадження за їхнім біолого-натуралістичним складом нічим не відрізняються від природних лісів. Полезахисні лісосмуги, що висаджені людиною і виросли за сприяння природних факторів, за на­явністю певних критеріїв є природними об’єктами і викону­ють середовищезахисні функції своїм впливом на навколишнє природне середовище.

З’ясування та встановлення власницької правооб’єктності на штучно утворені лісові насадження мають не тільки на­уково-теоретичне, а і практичне правозастосовне значення.

Зазначимо, що полезахисні лісові смуги та інші лісові на­садження лінійного типу, що віднесені до категорії захисних лісів вказаною урядовою постановою, у своїй більшості були насаджені на виконання постанови Ради Міністрів СРСР «Про план полезахисних лісонасаджень, впровадження тра­вопільних сівозмін, будівництва ставків і водойм для забезпе­чення високих та сталих врожаїв у степових і лісостепових районах європейської частини СРСР» № 3960 від 20 жовтня 1948 року^[373], що одержав назву «Великий план перетворення природи» і був розрахований на 15 років. Планом передба­чалось насадити лісових смуг загальною протяжністю понад 5300 км. Метою проведення лісомеліоративних заходів було зупинення опустелювання земель, подолання посухи і зміни клімату на території у 150 млн га. План охоплював понад 28 млн га пустелі, напівпустелі та сухих степів. За 5 років реалізації плану було створено 570 лісозахисних станцій, ви­саджено понад 2,3 млн га лісу в найбільш посушливих регіо­нах, утворено понад 4000 водосховищ, у тому числі в Україні [454], а також проведені комплексні заходи щодо відновлення стану природних об'єктів та природного середовища.

Згодом полезахисні лісові смуги та лісові насадження лінійного типу настільки гармонічно увійшли в природне се­редовище, що набули стану його невід'ємної складової.

Науково-практичне значення встановлення власницької на­лежності не вичерпується лише визначенням правооб'єктності штучно створених лісових насаджень чи закріпленням у зако­нодавстві правового режиму насаджень лінійного типу. Воно має місце, наприклад, при організації благоустрою лісових ділянок та культурно-побутового обслуговування відпочива­ючих у лісах, що використовуються для цих цілей (ст. 33 ЛКУ), проведенні лісовпорядкування (ст. 34 ЛКУ), здійсненні поділу лісів на категорії залежно від їх значення та ос­новних виконуваних ними функцій, використанні корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей, потреб мисливського господарства та проведення науково-дослідних робіт, при відновленні лісів та лісорозведенні, здійсненні за­ходів щодо підвищення продуктивності та поліпшенні якіс­ного складу лісів (ст.

Не менш цікавим є питання щодо природноресурсової та екологічної правооб'єктності штучно створених водних об'єктів, які широко визнані у законодавчому порядку. Слід нагадати, що згідно зі ст. 1 Водного кодексу, водний об'єкт — це при­родний або створений штучно елемент довкілля, в якому зо­середжуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт). При цьому водосховище — це штучна водойма місткістю більше 1 млн м², збудована для створення запасу води та регулювання її стоку. До таких об'єктів чинний кодифікований закон відносить також штучно створені ставки місткістю не більше 1 млн м² води, природ­ні або штучно створені замкнені водні об'єкти, навіть не зв'язані з іншими водними об'єктами, крім водоносних гори­зонтів, гідротехнічні та інженерно-технічні споруди морських портів (портова акваторія, причали, пірси та інші види при­чальні споруди, моли, дамби, хвилеломи й інші берегозахис­ні споруди, підводні споруди штучного та природного похо­дження, у тому числі канали, операційні акваторії причалів, якірні стоянки), розташовані в межах території та акваторії морського порту і призначені для забезпечення безпеки мо­реплавства, маневрування та стоянки суден тощо.

У сучасних наукових працях штучний водний об'єкт в якості такого піддано доволі ретельному розгляду, у тому числі на рівні науково-практичних досліджень [283, с. 18]. Зокрема, М. Л. Муравська визначає штучний водний об'єкт як створений людиною з визначеною метою елемент ланд­шафту, який в результаті дії природних процесів набуває ознак екосистеми, до складу якої входять функціонально взаємопов'язані між собою води, що перебувають у круго­обігу вод в природі, земля, покрита природними водами і обмежена береговою лінією, а також флора, фауна та мік­роорганізми, які взаємодіють як єдине функціональне ціле, впливаючи один на одного та на навколишнє природне сере­довище в цілому [275].

Для штучних водних об'єктів (ставки, водосховища, кана­ли) характерними є їхнє походження завдяки застосуванню трудових зусиль і суспільних витрат та регулювання рів­ня, обсягу чи стоку води за допомогою зведених споруд. Наведені ознаки притаманні майже усім штучно створеним об'єктам водного господарства. Однак не важко виявити, що не всім з них однаково притаманні наведені ознаки. Відріз­няються, наприклад, причальні чи берегозахисні споруди від ставків та водосховищ. Відмінності між ними полягають не лише у цілях і напрямах їх використання й охорони, мето­дах управління та експлуатації, а і у їхньому розташуванні у природному середовищі. Якщо причальні чи берегозахисні споруди монтуються у існуюче водне середовище, то ставки, водосховища і канали необхідно «вживлювати» у природне оточення. Саме ступінь їх «вживлення» й є головною озна­кою природно-соціальної правооб'єктності.

Наведений висновок можна проілюструвати прикладами іс­нування найбільших водосховищ Дніпровського каскаду, зок­рема: Запорізького (Дніпровського) водосховища, утвореного шляхом зведення греблі Дніпровської ГЕС у 1932 році, вод­ною площею — 410 км², об'ємом води — 3,3 км³, довжиною — 129 км, шириною — 3,2 км (максимальна — 7 км), серед­ньою глибиною 8,2 м (найбільша — 62 м); Каховського во­досховища, що створено шляхом зведення греблі Каховської ГЕС, заповненого у 1956—1958 роках, довжиною водосхови­ща — 230 км, шириною — 9,4 (максимальна — 24 км), водною площею — 2155 км², об'ємом води — 18,2 км³; Кременчуцько­го водосховища, створеного зведенням греблі Кременчуцької ГЕС і заповненого у 1959—1961 роках, площею — 2252 км² (найбільше за площею в Україні), об'ємом води — 13,5 км³ (друге місце в Україні), довжиною — 185 км, з найбільшою шириною — 30 км і найбільшою глибиною — 28 м; Середньо- дніпровської ГЕС (до 2016 року — Дніпродзержинської) водо­сховища, створеного у 1963—1964 роках, водною площею — 567 км², об'ємом води — до 2,45 км³, довжиною — 114 км, шириною — до 8 км і максимальною глибиною — 16 м ; Київського водосховища (Київського моря), яке створено шляхом зведення греблі Київської ГЕС у 1964—1966 роках, водною площею — 922 км², об'ємом води — 3,73 км³, дов­жиною — 110 км, найбільшою шириною — 20 км; Канівсь­кого водосховища, створеного зведенням підпору Канівської ГЕС у 1974—1976 роках, водною площею 675 км² і вмістом близько 2,63 км³ води, довжиною 123 км, максимальною ши­риною — 8 км та 21 м найбільшою глибиною [59]. За чинним водним законодавством всі вони є об'єктами права державної власності.

Слід зазначити, що тривала експлуатація таких величезних штучно створених водних об'єктів у Дніпровському водному басейні надає підстави для твердження про те, що вони не набули оптимального «вживлення» у навколишнє природне середовище. Про це у даний час свідчить найгірший екологіч­ний стан Каховського [299] та інших водосховищ Дніпровсь­кого водного каскаду. Отже, виникла нагальна потреба у прийнятті та реалізації Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну Дніпра. Можна припустити, що невеликі (малі та се­редні) водосховища, яких в Україні налічується більше 1100 із загальним обсягом понад 55 315,8 млн м³ води, є більш пристосованими, «вживленими» й адаптованими до навколиш­нє природне середовище.

Необхідно звернути увагу і на те, що великі штучно ство­рені водосховища у певній мірі впливають на стан природ­ного середовища, природні процеси, підтоплення земельних площ, кліматичні умови тощо. Зокрема, за твердженням мол­давських фахівців, кліматичний вплив на природне оточення спостерігається після введення в експлуатацію Дністровських (головного та буферного) водосховищ [418]. Проте, на нашу думку, для таких висновків потрібні більш тривалі спостере­ження та комплексний аналіз змін, які відбуваються у при­родному оточенні.

Не менш складним є питання щодо правового регулюван­ня та визначення правооб'єктності так званих техногенних родовищ корисних копалин надр, які є штучно утвореними. Відповідно до ч. 2 ст. 5 Кодексу України про надра, родо­вища корисних копалин — це нагромадження мінеральних речовин в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умова­ми залягання є придатними для промислового використання. Отже, такі корисні копалини є природними об'єктами надр, поверхні землі та дна водоймищ у природному стані свого перебування. А за ч. 3 ст. 5 кодифікованого гірничого зако­ну, техногенні родовища корисних копалин — це місця, де накопичилися відходи видобутку, збагачення та переробки мі­неральної сировини, запаси яких оцінені і мають промислове значення. Такі родовища можуть виникнути також внаслідок втрат при зберіганні, транспортуванні та використанні про­дуктів переробки мінеральної сировини.

Незважаючи на природне походження, природі властивості та натурально-речовий вміст, техногенні родовища корисних копалин як юридичні об'єкти є штучними, що виникли в процесі видобутку, збагачення та переробки мінеральної си­ровини, а також її втрат при зберіганні, транспортуванні та використанні продуктів переробки, тобто при здійсненні людської діяльності. Одночасно вони, поряд з природними корисними копалинам, згідно з ч. 4 ст. 5 Кодексу про надра, із запасами, оціненими як промислові, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища корисних копалин, у тому числі техногенних, є резервом цього фонду.

Отже, правове регулювання використання й охорони техно­генних родовищ корисних копалин здійснюється не як госпо­дарських, а як природних об'єктів на засадах чинного гірни­чого законодавства. Так, державний фонд родовищ корисних копалин є частиною державного фонду надр. Цей фонд та його резерв формуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр¹ разом з цен­тральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. У зв'язку з наведеним не виникає сумнівів щодо природно-соціальної правооб'єктності техногенних родовищ корисних копалин та включення їх до складу державного фонду надр і державного фонду родовищ корисних копалин^{[376] [377]}.

Сучасна реальність не виключає штучного створення і зе­мельних площ як природно-соціальних об'єктів. Відомо, що в процесі намивання землі площа Сінгапуру з 1960-х років поширилася більше ніж на 122 км², тобто з 581,5 км² до 704 км² на даний момент, а до 2030 року вона має збільши­тися ще на 100 км². Утворення штучних земельних об'єктів у природному середовищі, в тому числі в Україні, має місце, наприклад, при створенні штучних островів, що прямо перед­бачено ст. 10 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України». Проте їхні площі настільки не великі у порів­нянні із земельною площею країни, що вони не приймаються до уваги.

За принциповим підходом земельні площі міст та інших поселень, що розташовані на землях житлової та громадської забудови, зі зведеними будівлями і спорудами, бульварами і площами, вулицями і тротуарами, проїздами і проходами й іншими освоєними територіями теж є об'єктами, зведеними у природному середовищі. Адже природа не утворює села, селища і міста, — вони утворюються людською діяльністю й являють собою природно-соціальні об'єкти. Одночасно вони є новоствореною природно-соціальною реальністю, яку дійс­но можна вважати «другою природою», без чого переважна більшість сучасного людства не уявляє своє життя.

Проте з природно-соціальною правооб'єктністю земель лю­дина і суспільство стикаються майже у повсякденній діяль­ності. Вона має місце, наприклад, при визначенні та вста­новленні меж земельної ділянки як об'єкта права власності (ст. 79 ЗКУ), формуванні земельної ділянки як об'єкта цивіль­них прав (ст. 79-1 ЗКУ), природно-сільськогосподарському районуванні земель (ст. 179 ЗКУ), зонуванні земель у межах населених пунктів (ст. 180 ЗКУ), при здійсненні землеустрою (гл. 31 ЗКУ) відповідно з вимогами чинного законодавства^[378] тощо. Навіть внутрішньогосподарське землевпорядкування у сільськогосподарському підприємстві у певній мірі є формою природно-соціального впорядкування земель. З іншого боку, сільськогосподарські посіви чи насадження, вирощені люд­ською працею для створення продовольчого та сировинного фонду, сільськогосподарські тварини, виведені для поповнення продуктивного стада і отримання відповідного економічного ефекту, служать цілям споживання. Такі об'єкти не належать до природних, а є товарно-матеріальними цінностями і, згідно з існуючою класифікацією матеріальних об'єктів, відносяться або до засобів виробництва, або предметів споживання.

Природно-соціальні об'єкти, що утворені в процесі взаємодії людини і природи, займають особливе місце у матеріально- речовому світі. Їхні ознаки екологічного взаємозв'язку, взає­модії та взаємозалежності дозволяють відносити такі об'єкти до природоохоронних при наявності певних обставин. Зокре­ма, мета покращення природного середовища шляхом ство­рення природно-соціальних об'єктів може виправдовуватись досягненням зазначених зв'язків, а мета використання таких об'єктів чи їх ресурсів може свідчити про відсутність та­ких зв'язків. Найбільш наочно це простежується на практи­ці утворення та функціонування окремих природно-заповідних об'єктів. Зокрема, ботанічні сади, дендрологічні парки, зооло­гічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва у за­конодавчому порядку віднесені до штучно створених об'єктів природно-заповідного фонду. Вони за вимогами Закону «Про природно-заповідний фонд України» наділені особливим пра­вовим режимом.

Складнішим є визначення правооб'єктності таких при­родно-соціальних утворень, коли збігаються обидві цілі або коли вони тісно переплітаються між собою. Це має місце у наведених прикладах утворення полезахисних лісосмуг чи будівництві каналів або іригаційних споруд, зведених з ура­хуванням природних закономірностей функціонування зазначе­них об'єктів та використання їх ресурсів. Такі новостворені насадження чи спорудження не можна віднести виключно до природних об'єктів, і разом з тим вони не є лише госпо­дарськими спорудами. У таких випадках необхідно піддавати детальному аналізу та виявляти складові їх природно-соціаль­них ознак, цілеспрямованість створення, фактичний стан роз­ташування у природному середовищі, ресурсно-економічний характер використання, еколого-правовий режим охорони та інші правооб'єктні ознаки і властивості.

3.5. Фонди природних об’єктів та право власності на їх ресурсові складові

Загальновживаний термін «фонд» походить від латинсь­кого — fundus чи французького — fond, що означає під­ставу або визначає основу чого-небудь [491, с. 396]. Саме такі властивості притаманні фондам природних об'єктів та їх складовим, що забезпечують життєдіяльність людини та суспільства. Проте, крім натурально-речових та економіко- правових ознак природних об'єктів, природних ресурсів та природних комплексів, фондовій інтеграції та диференціації природних багатств властиві споживчо-розподільні, контроль­но-управлінські та реєстраційно-облікові ознаки. Тому фондо­ве відокремлення і фондова консолідація природних об'єктів та їх ресурсів є досить визнаною в економіці та юриспруден­ції. У зв'язку з цим постановка питання про право власності на природноресурсові складові відповідних фондів природних багатств може бути вельми продуктивним для виявлення їх економіко-правової сутності.

В умовах виключної державної власності на основні при­родні об'єкти, коли природні багатства належали єдиному власнику — державі, існували й єдині фонди державної влас­ності на природні ресурси. Держава була єдиним і виключ­ним суб'єктом права власності, що поширювалося на всі природні багатства у межах країни. Проте з цієї єдності природноресурсових фондів не випливало, що саме входило до їхнього складу, тобто природні об'єкти не розмежовува­лись між собою і були чимось однаково єдиними. Зрозуміло, що на підзаконному рівні вони розрізнялися за цілями ви­користання, порядом надання і закріплення за користувача­ми, правовим режимом охорони тощо. Об'єднувало їх тільки одне — всі вони належали державі, становили єдиний при- родноресурсовий фонд державної власності, зберігаючи при цьому своєрідність і певні особливості.

Встановлення та офіційне визначення єдиного державно­го земельного фонду вперше було передбачено у Положенні про соціалістичний землеустрій та заходи переходу до со­ціалістичного землеволодіння^[379]. У подальшому в радянський період така «єдність» природноресурсових фондів зазнала певних змін і встановлювалася на різних рівнях. З одного боку, вона передбачала усуспільнення природних багатств, що виникло на підставі їхньої націоналізації та соціаліза­ції на посуб'єктному союзному і республіканському рівнях, а з іншого — на пооб'єктному рівні за видами природних об'єктів та їх ресурсів. Зазначені рівні «єдності» держав­них природноресурсових фондів, навіть в умовах надмірної централізації правового регулювання у сфері використання природних багатств і підвищеної бюрократизації в галузі уп­равління природноресурсовим потенціалом країни, здебільшо­го підтверджували не факт єдності, а стан невизначеності їх належності та структурного складу.

Пізніше зазначене положення про «єдність» державних природноресурсових фондів було закріплене не тільки в за­гальносоюзному природноресурсовому законодавстві, а і на рівні республіканських актів законодавства. Так, ст. 4 Зе­мельного кодексу Української РСР 1970 року передбачала, що «вся земля в Українській РСР входить в єдиний де­ржавний земельний фонд»¹. Звертала на себе увагу і ст. 4 Кодексу Української РСР про надра 1976 року, де було за­кріплено наступне положення: «Відповідно до Основ законо­давства Союзу РСР і союзних республік про надра, всі надра в СРСР складають єдиний державний фонд надр, в який входять як використовувані, так і невикористовувані частини надр»^{[380] [381] [382]}. Із цього випливало, що Українська РСР не володіла власним державним фондом надр. Щодо цього питання, у ст. 4 Водного кодексу Української РСР 1972 року встанов­лювалося, що «усі води (водні об'єкти) в Українській РСР входять до єдиного державного водного фонду»^[383], а у ст. 5 передбачались особливості віднесення до єдиного державно­го водного фонду деяких категорій водних об'єктів. У ст. 4 Лісового кодексу Української РСР 1979 року вказувалося на єдиний державний лісовий фонд, а у ст. 5 Лісового кодексу визначалися деревно-чагарникові насадження, що не входять у державний лісовий фонд^[384].

З наведених положень природноресурсових кодексів, що раніше діяли на території Української держави, випливало, що при закріпленні єдності державних природноресурсових фондів все ж зберігалися істотні відмінності в межах за­гального поняття права власності на їх структурні складові. Нормативно-правове визнання єдності державного фонду при­родних ресурсів як єдиного об'єкта права державної влас­ності не усувало особливостей правового регулювання їх використання та управління ними на засадах законодавства різного рівня (союзного, союзно-республіканського та респуб­ліканського). Тому законодавчі акти минулого періоду, поряд з віднесенням природних об'єктів до «єдиного» державного фонду, окремо перераховували їх, оскільки вимоги щодо уп­равління природноресурсовою власністю не були однаково уніфікованими.

Оновлене природноресурсове законодавство незалежної Ук­раїнської держави у певній мірі сприйняло фондове регулюван­ня у сфері використання та управління природноресурсовим потенціалом країни, тобто ресурсовими складовими природних об'єктів. Зокрема, ст. 19 чинного Земельного кодексу у складі земель країни виділяє землі водного фонду, а ст. 58 перелічує склад земель водного фонду, у ст. 25 йдеться про створення органами виконавчої влади або органами місцевого самовря­дування резервного фонду земель, що перебуває у державній або комунальній власності, призначений для подальшого пере­розподілу земель та використання за цільовим призначенням, а глава 7 Земельного кодексу цілком присвячена правовому режиму земель природно-заповідного фонду та іншого приро­доохоронного призначення. У ст. 5 Кодексу про надра виз­начено державний фонд надр та державний фонд родовищ корисних копалин, а згідно зі ст. 40 цього кодексу, розвідані родовища корисних копалин включаються в державний фонд родовищ корисних копалин і передаються для промислового освоєння. У ст. 4 чинного Лісового кодексу визначено склад лісового фонду України, ст. 7 передбачає здійснення розпо­рядження лісовим фондом, а ст. 17 Лісового кодексу надає право громадянам та їх об’єднанням на участь у здійсненні заходів, пов’язаних з використанням лісового фонду. У ст. 3 Водного кодексу визначається склад водного фонду України, а його ст. 7 передбачає здійснення розпорядження водним фондом країни. Отже, у чинних кодифікованих актах природ- норесурсового законодавства фондовий поділ і фондове за­кріплення природних багатств є сталим явищем.

Віднесення природних об’єктів до природноресурсових фондів властиво і звичайним природноресурсовим і природо­охоронним законам. Особливе місце серед них займає Закон «Про природно-заповідний фонд України», спеціально при­свячений забезпеченню правових засад ефективної охорони всього багатства природно-заповідного фонду країни та ор­ганізації своєчасного відтворення його природних територій. Цим законом до складу природно-заповідного фонду відне­сено більше десяти видів природних об’єктів і комплексів, які є національним надбанням і стосовно яких встановлено особливий режим охорони, використання та відтворення.

Включення природних об’єктів та їх ресурсів до складу певних фондів притаманне і деяким іншим природноресурсо- вим та екологічним законам. Так, ст. 45 Закону «Про тварин­ний світ» передбачає заходи щодо забезпечення збереження генетичного фонду рідкісних і таких, що перебувають під за­грозою зникнення, видів тварин. При цьому генетичний фонд являє собою сукупність всіх видів живих організмів у при­родному середовищі з їх природними ознаками та спадковими задатками [93, с. 338].

Згідно зі ст. 1 Закону «Про охорону навколишнього при­родного середовища», його завданнями, зокрема, є збережен­ня природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних те­риторій і природних об’єктів країни, а у преамбулі Закону «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки» йшлося про збереження природних ресурсів і генетичного фонду живої природи, у тому числі шляхом «зміни структури земельного фонду країни».

Структурування природних об’єктів та їх ресурсів у складі природноресурсових фондів в оновленому українському зако­нодавстві в цілому є позитивним явищем. Воно викликано необхідністю класифікації природних об'єктів за певними оз­наками, потребами здійснення моніторингу за станом природ­них ресурсів, ведення їх обліку та проведення нормативної оцінки для цілей можливої зміни права власності, підвищення ефективності оплатного спеціального природокористування та пов'язано із законодавчими традиціями фондування природ­них ресурсів. Разом з цим розподіл природних об'єктів на природноресурсові фонди в сучасному законодавстві відріз­няється від їх фондування, що існувало раніше. Перш за все, звертає на себе увагу відсутність законодавчої вказівки на «єдність» таких фондів. Зрозуміло, що в умовах існуван­ня приватної, комунальної та державної власності на землю та законодавчого допущення різноманіття права власності на інші природні багатства встановлення у правовому по­рядку «єдності» фондів для всіх відносно диференційованих природних об'єктів було б по меншій мірі не коректним і малоефективним.

Однак законодавче визнання і закріплення єдиного фонду природних ресурсів країни на інтегрованому рівні є теоре­тично виправданим і практично необхідним. До такого вис­новку приводить конституційне закріплення складу природних об'єктів і зміст положень ст. 13 Конституції України, у якій позначені як природні об'єкти, так і їх суб'єкти. Проте їх конституційний перелік не є вичерпним, що, власно кажучи, і не є завданням Основного Закону. При загальному праг­ненні до закріплення у конституційному акті максимально повного складу природних об'єктів і природних ресурсів їх поширена безліч та безмежне різноманіття все одно не доз­волить це зробити. Зазначеної мети можна досягти лише за допомогою позначення всього багатства природних об'єктів та їх ресурсів в конституційному порядку як єдиного на­ціонального природноресурсового фонду країни. Сама ж де­талізація і конкретизація складу фонду природних об'єктів з його пооб'єктним розподілом і посуб'єктним закріпленням має знайти своє закріплення у природноресурсових законо­давчих актах.

Більш того, при такому підході до конституційного за­кріплення національного природноресурсового фонду країни відкриваються можливості для вирішення проблеми єдності його суб'єктної належності на філософському, економічному та політичному рівнях. Національному природноресурсовому фонду має кореспондувати єдиний суб'єкт в особі Українсь­кого народу. У філософському сенсі такий суб'єкт оформився на основі «соборного ладу народного життя» [436, с. 68] на своїй етноісторичній території у природно-географічному просторі та є соборним суб'єктом національного природно­ресурсового фонду. Будучи власником природних ресурсів в економічному сенсі, лише Український народ може визначати долю та стан об'єктів єдиного національного фонду природ­них багатств. Народ, який є єдиним джерелом влади в полі­тичному сенсі, має визнаватися носієм власницької (економіч­ної) влади і на всі природні об'єкти, які включені до складу національного природноресурсового фонду країни.

Особливістю сучасного законодавчого розподілу природних об'єктів на природноресурсові фонди є і те, що в одних випадках вони поділяються на фонди державного та місце­вого значення, в інших — позначаються тільки як державні, а в деяких актах природноресурсового законодавства такі вказівки зовсім відсутні. При цьому має місце виокремлен­ня природних об'єктів державного та місцевого значення в межах пооб'єктно інтегрованого природноресурсового фонду, що властиво природно-заповідному законодавству, і розподіл природних ресурсів державного та місцевого значення з ут­воренням ресурсових фондів відповідного посуб'єктного рів­ня, що притаманне, наприклад, законодавству про рослинний світ.

Певний інтерес в цьому відношенні представляє земельне законодавство. У ст. 84 чинного Земельного кодексу виділяєть­ся не лише склад земель, що належать на праві державної власності, а і зазначаються органи влади, які уповноважені реалізовувати право державної власності на землю. А згідно з ч. 2 ст. 77 ЗКУ, землі оборони можуть перебувати лише в державній власності. На державну належність природних об'єктів, поряд з допущенням можливостей встановлення до окремих з них права комунальної та приватної власності, вказується у всіх природноресурсових законодавчих актах. Тому в умовах реального функціонування різноманіття форм власності на природні об'єкти держава поставлена перед необхідністю створювати відповідні природноресурсові фон­ди, які призначаються не тільки для задоволення державних потреб і виконання державних завдань, а і для поповнення, розширення та розвитку за рахунок їх складових інших форм природноресурсової власності.

Проте принцип об’єктно-суб’єктного формування держав­них природноресурсових фондів не повинен здійснюватися шляхом їх повного одержавлення. Державі може належати на праві власності тільки певна частка природних об’єктів, в залежності від потреб у них для реалізації соціальних цілей, виконання народногосподарських завдань, забезпечення функціонування самих природних об’єктів тощо. При цьому пооб’єктне фондування природних ресурсів має об’єднувати природні ресурси як державної, так і недержавної власницької належності у складі відповідних природноресурсових фондів країни. Інакше природні об’єкти та їх ресурси знову можуть опинитися у повній необмеженій власності держави.

Разом з тим в окремих природноресурсових законах від­сутній не тільки фондовий розподіл їх ресурсів, а і відповідні норми, присвячені регулюванню відносин власності на них. Це стосується законів «Про виключну (морську) економіч­ну зону України», «Про рослинний світ», Гірничого закону, «Про курорти» та деяких інших законодавчих актів. На наш погляд, негативним є обхід правового регулювання відносин власності на природні об’єкти та їх ресурси у вказаних за­конах.

Фондовий стан природноресурсового законодавства, сфор­мований за різними критеріями, пояснюється не стільки спе­цифічними властивостями природних об’єктів, скільки відсут­ністю єдиного концептуального підходу до правового регулю­вання відносин власності на природні об’єкти. А відмова від законодавчого регулювання відносин власності на природні лікувально-оздоровчі ресурси курортів чи ресурси морської економічної зони та їх відповідного фондування пов’язана з недостатнім досвідом законотворчої діяльності у цих сферах. Зазначені законотворчі прогалини у вказаних законах можуть бути успішно подолані за допомогою прийняття спеціального закону про власність на природні об’єкти та їх ресурси і вне­сення на його основі відповідних змін і доповнень у наведені та деякі інші природноресурсові законодавчі акти.

Не менш актуальною, на нашу думку, є проблема фон­дового розподілу природних об’єктів місцевого значення на регіональному та місцевому рівнях, що належать на праві ко­мунальної власності. Згідно зі ст. 1 Закону «Про місцеве са- моврядування в Україні», право комунальної власності — це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосе­редньо, так і через органи місцевого самоврядування. Адже за ст. 142 Конституції України, природні об'єкти місцевого значення є об'єктами права власності територіальних громад або об'єктами їх спільної власності з районними й обласними радами. Територіальні громади сіл, селищ і міст, відповід­но до ст. 143 Основного Закону, безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності. На підставі наведених конституційних положень територіальні громади є не лише суб'єктами місцевого самоврядування та носіями повноважень щодо володіння, користування і розпорядження майновими об'єктами, а і виступають в якості суб'єктів права власності на природні об'єкти та їх ресурси на відповідній території, за винятком тих правооб'єктних і правосуб'єктних обмежень, що встановлені законом.

Спеціальні повноваження територіальних громад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишньо­го природного середовища визначені у ст. 33 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до вказаної норми самоврядного закону, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в якості їх власних само­врядних повноважень відноситься, наприклад: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення став­ки земельного податку; вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; встановлення розмірів плати за користування природними ресурсами; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємства­ми, установами та організаціями за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля; внесення пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні тощо. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, се­лищних і міських рад у зазначеній нормі Закону, зокрема, відноситься: здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охоро­ною земель, природних ресурсів загальнодержавного та міс­цевого значення; реалізація заходів щодо відтворення лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного зна­чення; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що про­водиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, пого­дження проектів землеустрою; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом, тощо.

Крім територіальних громад сіл, селищ і міст, до систе­ми органів місцевого самоврядування відносяться районні та обласні ради, які також здійснюють правомочності власності на природні об'єкти і природні ресурси місцевого значення. Згідно з п. 21, 22 і 24 ст. 43 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районних або обласних ради, зокрема, вирішуються відповід­но до закону питання регулювання земельних відносин; про надання дозволів на спеціальне використання природних ре­сурсів відповідно районного чи обласного значення, а також про скасування таких дозволів; про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історич­ну, культурну або наукову цінність, пам'ятками історії або культури, які охороняються законом, тощо. Наведений пере­лік повноважень районних і обласних рад щодо використання та визначення стану природних ресурсів місцевого значення не є вичерпним. Так, виключно на пленарних засіданнях об­ласних рад вирішуються питання щодо прийняття рішень про віднесення лісів до категорії захисності, а також про поділ лісів за розрядами такс у випадках і порядку, передбачених законом.

Проблема здійснення власницьких і управлінських пов­новажень стосовно природних ресурсів місцевого значення районними та обласними радами ускладнюється і тим, що останні, не маючи своїх власних виконавчих органів, делегу­ють здійснення правомочностей природноресурсової власності місцевим державним адміністраціям як органам державної виконавчої влади. Згідно з п. 9 і 14 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям повноваження стосовно: підготовки питань про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надан­ня землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією; підготовки і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і об'єктів природно- заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні. Крім того, обласні ради делегують обласним державним адміністраціям повноваження: прийняття у встановленому законом порядку рішень про за­борону використання окремих природних ресурсів загального користування; визначення відповідно до законодавства режи­му використання територій рекреаційних зон тощо.

З іншого боку, проблема ускладнюється тим, що реалі­зація правомочностей власності на природні ресурси загаль­нодержавного значення від імені та в інтересах держави одночасно здійснюється місцевими державними адміністрація­ми. Відповідно до п. 7 ст. 13 Закону «Про місцеві державні адміністрації», вони вирішують питання використання зем­лі, природних ресурсів та охорони довкілля, а відповідно до

ч. 1 ст. 15 — в управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об'єкти державної власності, пере­дані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними та обласними радами відповідних повноважень у їхнє управління перехо­дять також природні об'єкти спільної власності територіаль­них громад.

Повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері реалізації відносин природноресурсові власності є досить широкими. Так, згідно зі ст. 21 вказаного Закону, місцева державна адміністрація: розробляє та забезпечує виконан­ня затверджених у встановленому законом порядку прог­рам раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності; розпоряджається землями державної власності відповідно до закону; вживає заходів щодо відшкодування шкоди, заподія­ної порушенням законодавства про охорону довкілля; вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення тощо.

Здійснення сільськими, селищними і міськими радами та їх виконавчими органами самоврядних і делегованих повнова­жень власності на природні об'єкти та їх ресурси, реалізація відносин власності на природні об'єкти, що знаходяться у спільній власності територіальних громад, делегування цих повноважень місцевим державним адміністраціям, здійснен­ня останніми повноважень управління природними об'єктами державного значення та природними ресурсами, передани­ми до сфери їх управління, — все це неминуче призводить до змішання реалізації права власності на природні об'єкти різного рівня належності, різного призначення та цільового використання. А це у свою чергу створює умови для різно­го роду порушень права власності їх суб'єктів і правового режиму використання й охорони природних об'єктів. Тому фондове розмежування природних ресурсів місцевого значен­ня має принципове значення не тільки для ведення їх обліку, здійснення моніторингу та розширення недержавної власності на природні об'єкти, а й для забезпечення їх раціонального використання й ефективної охорони. Фондування природних об'єктів комунальної власності дозволить відмежувати їх від відповідних державних фондів природних ресурсів у складі єдиних пооб'єктних природноресурсових фондів країни.

У принциповому плані не можна виключати можливість утворення природноресурсових фондів і на рівні приватних власників природних об'єктів. При цьому приватним влас­никам, як правило, належить один або декілька об'єктів, відокремлений чи комплексний об'єкт природного походжен­ня. Проте у випадках їх множинної належності такі фонди можуть бути створені на рівні підприємств приватної влас­ності. Щодо підприємств державної чи комунальної власності, які використовують відповідні природні ресурси, фондове за­кріплення таких природних об'єктів може мати місце лише на рівні користування ними, а уповноважені державні та комунальні органи можуть здійснювати моніторингові, конт­рольно-управлінські та реєстраційно-облікові функції в межах своєї компетенції, відповідно до вимог, встановлених чинним законодавством.