<<
>>

§ 2. Право публичной собственности на землю и иные природные ресурсы

Понятие права публичной собственности на землю и иные природные ресурсы. Общие положения, касающиеся права публичной собственности, предусмотрены в ГК РФ. Действующее законодательство признает, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК). Имущество (в том числе и земля), принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, — муниципальная собственность (п.

1 ст. 215 ГК).

Государственная собственность на землю возникла в результате национализации, провозглашенной Декретом от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле», принятым II Всероссийским съездом Советов*, который явился впоследствии основой развития всего советского земельного законодательства.

* СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.

До недавнего времени земля, недра, воды, леса и животный мир рассматривались как объекты права исключительной государственной собственности. Поскольку собственником было само государство, постольку все отношения по поводу использования соответствующих объектов природы основывались на праве исключительной собственности. Единственным титулом, на котором допускалось использование всех природных объектов, было право пользования. Считалось, что никто другой в стране, кроме государства, не может быть собственником земли и иных объектов природы. Исключительность права государственной собственности означала также, что в пределах страны не могло быть никому не принадлежащих участков земли, вод, недр и лесов, т.е. бесхозных.

Из исключительности права государственной собственности на указанные объекты вытекал принцип неотчуждаемости природных объектов. Земля, недра, леса и воды были полностью изъяты из гражданского оборота и не могли быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, аренды, так как это противоречило принципу их национализации.

Проводимые в России политические и экономические преобразования направлены на демонополизацию государственной собственности на землю. Следствием этого стал отказ от концепции исключительной государственной собственности на природные объекты. Понятие права исключительной государственной собственности было заменено в Конституции РФ 1978 г. (с изм. и доп. от 21 апреля 1992 г.) на формулировку, согласно которой земля, ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 11).

Идея о признании природных ресурсов «достоянием народов, проживающих на соответствующей территории» была несостоятельна с юридических позиций. Какие можно было привести доводы для признания территориальных вод и их природных ресурсов в качестве такого «достояния»? Акватории, занятые территориальными водами, не пригодны для проживания людей и на них, естественно, никто не живет. Как можно было персонифицировать «народы» в качестве субъекта права собственности? Как могли народы, проживающие на соответствующей территории, признаваемые в качестве собственника, непосредственно осуществлять свои правомочия владения, пользования и распоряжения? Не случайно поэтому Конституция РФ 1993 г. отказалась от этой правовой формулы.

Государственная собственность — земли и иные ресурсы природы, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации. Такая собственность является федеральной.

Земля и иные ресурсы природы, которые принадлежат субъектам РФ, рассматриваются как государственная собственность субъекта Федерации. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования в качестве субъектов права собственности имеют равные права с иными участниками отношений в этой сфере.

Право собственности на землю и иные природные ресурсы и право территориального верховенства. В теории советского земельного права право собственности государства на землю и иные природные объекты рассматривалось в контексте его тесной взаимосвязи с правом территориального верховенства. Нередко можно встретить такие утверждения и в современной юридической литературе.

Территориальное верховенство является выражением государственного суверенитета как неотъемлемого элемента международной правосубъектности государства. Верховенство государства в пределах своей территории означает, что не существует иной власти на данной территории, чем власть этого государства по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории. Эта высшая власть государства осуществляется государственными органами в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Территориальное верховенство означает также, что в пределах своей территории государство вправе применять методы властного принуждения для соблюдения установленного в стране правопорядка.

Изменение характера отношений собственности на землю, упразднение права исключительной государственной собственности на природные ресурсы, в том числе на землю, приводят к выводу о необоснованности такого утверждения в настоящее время в отношении Российской Федерации. Российская Федерация является одновременно субъектом международного права и субъектом права, в том числе и земельного и гражданского права.

Будучи собственником земли, других природных ресурсов. Российская Федерация обладает точно такими же правомочиями, как и другие собственники. Она вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью, может применять в целях ее защиты способы, установленные законом. Однако право территориального верховенства касается сферы международных отношений, а не отношений собственности на землю и иные природные ресурсы. Поэтому право территориального верховенства не связано с правом государственной собственности на ресурсы природы, в том числе на землю.

Разграничение права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Правовой основой для признания права собственности на землю и другие природные ресурсы за всеми субъектами РФ является Федеративный договор. Согласно Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (ст. III) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Федеративным договором закреплено право государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы. Часть 4 ст. 5 Конституции РФ предусмотрела, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Таким образом, из принципа равенства всех субъектов РФ следует вывод о том, что и иные субъекты РФ вправе иметь в собственности землю и другие природные ресурсы.

Это положение подтверждается также тем, что согласно разделу второму Конституции РФ «Заключительные и переходные положения» в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, действуют положения Конституции РФ.

Разграничение собственности РФ и собственности субъектов Российской Федерации на природные ресурсы решается в зависимости от видов природных ресурсов и их экономического значения.

Права на природные ресурсы исключительной экономической зоны и континентального шельфа урегулированы следующим образом. Так, согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение статуса, т.е. решение вопросов права собственности, управления и использования природных ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа, отнесено к ведению РФ. 17 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»*. Этот Закон (ст. 5) предусматривает, что живые и неживые ресурсы исключительной экономической зоны находятся в ведении РФ, т.е. государство регулирует деятельность по разведке, разработке (промыслу) таких ресурсов и их охране.

* СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.

В исключительной экономической зоне РФ осуществляет суверенные права: в целях разведки, разработки, промысла и сохранения живых и неживых ресурсов и управления такими ресурсами; в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также промысла живых организмов, относящихся к «сидячим видам» морского дна и его недр. Российская Федерация имеет: исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей; исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. В отношении морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды от загрязнения, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов РФ осуществляет юрисдикцию.

Вопрос о ресурсах континентального шельфа урегулирован в ст. 5 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»*. Так, Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может этого делать без согласия РФ. Кроме того, РФ осуществляет исключительное право: разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе; сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.

* СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

Таким образом, в отношении природных ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ осуществляет не право собственности, а суверенные права и юрисдикцию. Соответственно в отношении этих природных ресурсов не встает вопроса о разграничении права собственности на них Российской Федерации и субъектов РФ.

Что касается других природных ресурсов, то здесь дело обстоит сложнее. Согласно Федеративному договору статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Согласно п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Статья 214 ГК в принципе закрепила возможность отнесения земли и других природных ресурсов, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, к федеральной собственности или к собственности субъектов РФ.

Первая попытка определить правовые критерии выделения федеральных природных ресурсов была предпринята в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»*. В основу разграничения государственной собственности на природные ресурсы Указом был заложен критерий их общегосударственного значения.

* САПП РФ. 1993. № 51.Ст. 4932.

К федеральным природным ресурсам Указом отнесены земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения; виды растений и животных, занесенные в Красную Книгу Российской Федерации и др., а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Принципы разграничения государственной собственности на природные ресурсы получили развитие в законодательстве о природных ресурсах. Например, в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»* провозглашается право государственной собственности на природные лечебные ресурсы (ст. 9). Эти ресурсы могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо субъектам РФ (собственность субъекта РФ). Отнесение лечебных природных ресурсов к соответствующему виду собственности зависит от того, какое значение имеет курорт или лечебно-оздоровительная местность: федеральное или региональное.

* СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

Аналогично сформулированы положения Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»*, регулирующие вопросы собственности на особо охраняемые природные территории. Особо охраняемые природные территории преамбула Закона относит к объектам общенационального достояния. В п. 6 ст. 2 Закона сказано, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение и в зависимости от этого являться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.

* СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

В Законе РФ «О недрах» (ст. 12) сказано, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поскольку в этом Законе упомянуты разные субъекты права собственности на недра, то можно говорить о федеральной собственности и собственности субъектов РФ на данный природный объект. В Законе (ст. 11) подчеркивается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ, а также заключенными в соответствии с ней федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В отношении объектов права собственности, т.е. участков недр, вопрос решен следующим образом. Законом предусмотрено выделение участков недр федерального, регионального и местного значения (ст. 21, п. 6 ст. 3, п. 7 ст. 4). Критерием отнесения к участкам недр федерального значения является обеспечение государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета и выполнение обязательств по международным договорам. Решение о придании тому или иному участку недр статуса объекта федерального значения принимается совместно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Муниципальной собственности на недра Законом не предусмотрено, хотя допускается возможность выделения участков недр местного значения.

Вопрос о праве собственности на леса урегулирован в ЛК РФ. Так, согласно ст. 19 Л К РФ лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. В соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ. Формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом.

Указанные формулировки означают, что до сих пор в лесном законодательстве не определены критерии разграничения федеральной собственности и собственности субъектов РФ, критерии определения муниципальной собственности на леса. ЛК РФ предусматривает, что эти вопросы должны быть решены в специальном федеральном законе, который не принят.

От ЛК РФ выгодно в этом плане отличается ВК РФ. Объектом права собственности на воды признается водный объект. Водный объект — сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1 ВК). В соответствии со ст. 7 ВК поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. В связи с этим предметом (точнее объектом) права собственности на водные объекты согласно ст. 32 ВК выступает водный объект в целом. Такое решение объясняется тем, что сама вода не может быть объектом права собственности: она не может быть индивидуализирована, в отношении нее нельзя осуществлять правомочия собственника.

Водные объекты могут быть в собственности Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ст. 34 ВК в РФ устанавливается государственная собственность на водные объекты. Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты.

Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. Водные объекты, являющиеся государственной собственностью, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам (ст. 35 ВК). К федеральной собственности относятся: водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов РФ; имеющие общегосударственное значение; трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море и др. К собственнности субъекта РФ относятся водные объекты государственного водного фонда, акватории и бассейны которых полностью расположены на территории субъекта РФ и не относятся к федеральной собственности.

Согласно ст. 39 В К обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. Целевое назначение этих объектов — удовлетворение муниципальных нужд.

В Федеральном законе «О животном мире» урегулированы вопросы права собственности на объекты животного мира. Согласно ст. 4 этого Закона животный мир в пределах территории РФ является государственной собственностью. В Законе определены объекты права федеральной собственности на животный мир: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную Книгу Российской Федерации; обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов Федерации.

Остаются не урегулированными в земельном законодательстве вопросы разграничения права государственной и муниципальной собственности на землю. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) говорится, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что и в данном Законе критерии выделения права муниципальной собственности на землю не определены. Весь комплекс этих сложных вопросов, очевидно, должен найти отражение в новом Земельном кодексе РФ.

Пределы осуществления права государственной собственности. Рассматривая вопрос о праве государственной собственности на природные ресурсы, нельзя не коснуться вопроса о пределах осуществления субъектами данного права собственности своих правомочий. Существует ошибочное, широко распространенное в обиходе мнение о том, что собственник без каких-либо ограничений может свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью. Право собственности как частной, так и государственной (как, впрочем, и муниципальной) не имеет абсолютного характера.

Российская Федерация не может осуществлять правомочия собственника природных ресурсов по своему усмотрению в ущерб другим государствам, поскольку связана рядом международных обязательств в сфере охраны окружающей среды. Недопустима также реализация права федеральной собственности в ущерб субъектам РФ. В свою очередь, субъекты РФ не могут свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами в ущерб как Российской Федерации, так и другим субъектам Федерации.

Этот вывод вытекает, во-первых, из содержания ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная формулировка означает, что правомочия субъекта РФ — собственника природных ресурсов не могут осуществляться не только в ущерб интересам тех народов, которые непосредственно проживают на территории субъекта РФ, но и всех народов нашей страны — Российской Федерации. Во-вторых, природопользование и охрана окружающей среды являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. По этим вопросам издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Это означает, что в федеральном законодательстве определяется компетенция регулирования соответствующей сферы отношений как Российской Федерации, так и субъектов Федерации по осуществлению ими правомочий собственника земли и иных ресурсов природы.

<< | >>
Источник: Крассов О.И.. Земельное право: Учебник. — М., 2000. — 624 с.. 2000

Еще по теме § 2. Право публичной собственности на землю и иные природные ресурсы:

  1. Тема 4 Право частной собственности на землю
  2. Статья 214. Право государственной собственности
  3. ЛЕКЦИЯ № 16 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
  4. § 1. Право государственной и муниципальной собственности
  5. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
  6. § 5. Гарантии защиты и восстановления нарушенных прав субъектов финансового права
  7. Тема 17. Право публичной собственности
  8. Природные ресурсы: земля и участки недр.
  9. § 3. Соотношение земельного права с иными отраслями российского права
  10. § 1. Общая характеристика права собственности на землю и иные природные ресурсы
  11. § 2. Право публичной собственности на землю и иные природные ресурсы
  12. Содержание
  13. Статья 16. Государственная собственность на землю
  14. Тема 13. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -