Право влас­ності на природні об'єкти та їх ресурси у виключній формі

Виключна форма права власності в цілому і права влас­ності на природні об'єкти зокрема бере свій початок з Фран­цузького цивільного кодексу 1804 року (Кодексу Наполеона), хоча сам термін «виключне право власності» в ньому не зустрічається.

Аналогічні положення одержали своє закріплення й в Австрійському цивільному уложенні 1811 року, яке перед­бачало «все, що може забезпечити виключне користування, є предметом власності», право «довільно розпоряджатися субстанцією і вигодами речі та усувати від цього інших осіб» або «повне панування над річчю» тощо. При цьому «виключне» право власності закріплюється як повне, моно­польне та абсолютне право володіння, користування і роз­порядження земельними наділами, включаючи їх залишення (відмову від них), тобто дерелікції земельної ділянки, на відміну від «підпорядкованого» права власності, де неповні власники також користувалися певними правами, але влас­ник не міг вживати нічого такого, що суперечить правам іншого власника.

Певний інтерес викликає і вказівка на виключну власність у Зведенні Законів Російської імперії М. М. Сперанського. У ст. 262 Зведення Законів 1832 року, а у виданні 1914 року в ст. 420 передбачалось: «Хто був першим набувачем майна по законному закріпленню його у приватну приналежність, отримав владу, у порядку, встановленому цивільними зако­нами, виключно і незалежно від особи стороннього володі­ти, користуватися і розпоряджатися онним вічно і спадково, доки не передасть цієї влади іншому, або кому влада ця від першого набувача дійшла безпосередньо або через на­ступні передачі та закріплення, той має на це майно право власності»^[122].

Однак у поділ права власності в дореволюційній Росії на «повну» і «неповну», що зберігся до радянського періоду, вкладався дещо інший зміст. Повним правом власності за російським законодавством визнавалася концентрація право­мочностей володіння, користування і розпорядження в однієї особи, а неповним — коли одна правомочність власника об­межувалася, тобто повному праву власності протистояло не «підпорядковане», а «обмежене» право власності. Ці обме­ження передбачалися або законом, або сам власник надавав певні правомочності по відношенню до свого майна третім особам. Вони мали місце і при примусовому позбавленні власника тих чи інших правомочностей.

Розуміння права власності як «виключного» і «незалежно­го» стало основою для його включення в легальні законодав­чі визначення в розумінні «повного і виключного панування над річчю» і «повного і незалежного права власника від сто­ронніх осіб». Наполегливі позначення у законодавчих актах цілісності та неподільності права земельної власності вказів­ками на його виключний характер були спрямовані проти ще не подоланої розділеної власності на землю та її наслід­ків. Незалежність від сторонньої особи, — писав професор В. Б. Ельяшевич, — знаменує собою історичне подолання за­лежності права на землю від держави. Будь-яка залежність, хоча б від держави, виключає право власності [344, с.

Найбільш повно право власності на природні об'єкти у виключній формі проявилося в радянський період. Адже зем­ля, її надра, води і ліси досить тривалий час перебували у виключній державній власності. У правових дослідженнях минулих років [94; 95; 336; 289; 3; 423] виникнення права виключної державної власності на природні об'єкти пов'язували з націоналізацією землі, проведеною на підставі декрету «Про землю», прийнятого на II Всеросійському з'їзді рад, тобто проголошеного не від імені офіційного державного органу, а оприлюдненого представницькою громадською організацією. Тим не менш ретельне ознайомлення із змістом вказаного декрету не надає підстав для твердження про те, що в ньому згадується про державну власність на землю, не кажучи вже про її виключну форму. Немає в ньому і положень про націо­налізацію землі і тим більше про націоналізацію надр, вод і лісів. Отже, виведення права виключної державної власності на землю, надра, води і ліси, нібито сформованого на основі їх націоналізації декретом «Про землю», є доктринальним, що базується на поясненні історичних фактів і юридичному тлумаченні правових актів у більш пізнішій період, але воно не випливає із його текстуального змісту.

Насправді, у декреті йдеться про негайне скасування по­міщицької власності на землю без всілякого викупу, які, рів­но як і всі удільні, монастирські та церковні землі з усім живим і мертвим інвентарем, переходять у розпорядження волосних органів земельних комітетів і повітових рад се­лянських депутатів надалі до скликання Установчих зборів^[123], як правомочного органу державної влади. Землі ж рядових селян і рядових козаків, відповідно до декрету, не підлягали конфіскації.

Не виявляються вимоги про встановлення державної влас­ності на землю та інші природні ресурси і у 242 статтях Селянського наказу¹, визнаного Декретом «Про землю» в якості тимчасового земельного закону.

Не дивлячись на рішення I Всеукраїнського з'їзду рад від 25 грудня 1917 року про визнання дії усіх декретів ра­дянської влади на території України^{[124] [125] [126]}, Декрет «Про землю» мав обмежене поширення на земельні відносини у зв'язку із знаходженням значної частини сучасної української території під окупацією і проблемами встановлення радянської влади в Україні^[127]. Тому роль Декрету «Про землю» у регулюван­ні земельних відносин, націоналізації земельного фонду та встановленні права державної власності на землю в літера­турі радянського періоду явно перебільшувалася. Крім того, Декрет «Про землю» носив характер декларації політичної партії, яка прийшла до влади, і виконував функції документа, що визнавав Селянський наказ у якості додатка до декрету. Таку ж обмежену дію на території України мали постанова РНК «Про перехід землі в розпорядження земельних комі­тетів» від 5 листопада 1917 року та Положення про земельні комітети і про регулювання сільськогосподарських відносин від 4 грудня 1917 року.

Слід зазначити, що у цей період Центральна рада також була стурбована реформами земельних відносин і перетворен­нями права власності на землю та інші природні багатства в Українській Народній Республіці. Зокрема, у III Універсалі від 7 (20) листопада 1917 року передбачалося: «Відтепер на території Української Народної Республіки скасовується пра­во власності на землю поміщиків та інші землі нетрудових господарств сільськогосподарського призначення, а також на удільні, монастирські, кабінетні та церковні землі. Визнаючи, що ці землі є власністю трудового народу і мають передава­тися йому без викупу, Центральна рада доручає Генерально­му секретарю по земельних справах негайно розробити закон про те, як земельні комітети, обрані народом, повинні відати цими землями до скликання українських Установчих зборів»¹.

Суттєву роль у встановленні права державної власності на землю та інші природні ресурси відіграв декрет ВЦВК «Про соціалізацію землі». У ст. 1 цього декрету вже більш виразно говорилося про те, що «всяка власність на землю, надра, води, ліси і живі сили природи... скасовується на завжди», а ст. 2 встановлювала, що «земля без будь-якого викупу (явного чи прихованого) відтепер переходить у ко­ристування всього трудового народу»¹. Скасування «всякої власності на землю» мало означати і скасування державної земельної власності. Адже у той час соціалізація землі спри­ймалася як перехід землі у всенародне або загальносоціаль- не надбання, а не у державну власність. Тому положення декрету закладали основу для переходу до громадських і колективних форм землекористування, передбачали надання їм всілякої допомоги та підтримки, а також надання переваги перед індивідуально-приватними формами господарювання на землі. У подальшому ці положення отримали своє закріплен­ня в Конституції РРФСР, прийнятої 10 липня 1918 року, в якій було записано: «У здійснення соціалізації землі приват­на власність на землю скасовується, і весь земельний фонд оголошується загальнонародним надбанням і передається тру­дящим без всякого викупу, на засадах рівного землекористу­вання. Всі ліси, надра і води загальнодержавного значення, а також весь живий і мертвий інвентар, зразкові маєтки і сільськогосподарські підприємства оголошуються національ­ним надбанням»^{[130] [131]}.

Більш детальна регламентація умов і порядку надання зе­мельних наділів у користування були передбачені у положен­ні ВЦВК «Про соціалістичний землеустрій і заходи переходу до соціалістичного землеробства». У ньому встановлювалося, що «вся земля... вважається єдиним державним фондом»^[132], а також передбачалися деякі вимоги щодо використання надр, вод і лісів на основі права користування. Відповідно до нього Всеукраїнський ЦВК 26 травня 1919 року прийняв декрет «Про соціалістичний землеустрій і про перехідні заходи до соціалістичного землекористування»¹. Він в основному від­творював зміст положення про соціалістичний землеустрій і передбачав скасування приватної власності на землю та інші природні об'єкти, про включення всієї землі в межах Української РСР в єдиний державний земельний фонд, про порядок розподілу землі в трудове користування, про пере­хід від одноосібних форм землекористування до колективних тощо. Однак наведені положення не передбачалися в Конс­титуції Української Народної Республіки^{[133] [134]}.

Після звільнення території України від окупації та лікві­дації відновлених у період гетьманщини і директорії поміщи­цьких землеволодінь, Всеукраїнським ревкомом було видано Положення про основні засади організації земельної справи в Україні^[135], а у лютому 1920 року ним був схвалений спеціаль­ний декрет «Про землю»^[136], затверджений IV Всеукраїнським з'їздом рад декрет «Про землю»^[137]. Український декрет «Про землю» став основою для прийняття V Всеукраїнським з'їздом рад постанов «Про закріплення землекористування», «Про відновлення сільського господарства», «Про колективізацію сільськогосподарського виробництва» та «Про землеустрій» та інших постанов^[138]. Проте жоден з наведених нормативних актів не вказує на виключне право земельної або іншої при- родноресурсової власності та підстав її виникнення.

Більш того, вже у цей час виникла гостра дискусія з при­воду здійснюваних заходів та співвідношення «націоналізації і експропріації землі», «соціалізації і муніципалізації земельної власності», «зрівняльного і трудового землекористування», «безоплатної конфіскації або примусового викупу земель», скасування тільки приватної земельної власності і встанов­лення державної власності на землю або скасування всілякої земельної власності та визнання нічийної «божої» власності на землю. Саме тоді була висловлена думка про те, що «загальнонародна чи загальнодержавна власність на землю — це одне і те ж» [259, с. 55], а у подальшому вона стала підставою для ототожнення понять «всенародне надбання» і «державна власність».

Цьому сприяли і вельми суперечливі та не завжди послідовні висловлювання В. І. Леніна з приводу націоналізації землі та інших природних багатств. У дожовтневий період в одних випадках він стверджував, що «націоналізація означає передачу права отримувати ренту, а зовсім не передачу самої землі. Чи означає це, що соціалісти хочуть відняти у дрібних селян їхнї землі проти їх волі? Жоден розумний соціаліст ніколи не пропонував такої дурниці» [228, т. 16, с. 274], — писав майбутній керівник держави, а в інших він наполягав, що «націоналізація є передача всієї землі у власність держави. Власність означає право на ренту і визначення державною владою загальних для всієї держави правил володіння і користування землею... Якщо держава, про яку йдеться, дійсно демократична... то власність її на землю аніскільки не виключає, а навпаки, вимагає передачі розпорядження землею, в рамках загальнодержавних законів, місцевим та обласним органам самоврядування... Детальні правила, що узгоджуються з місцевими відмінностями, практичне відведення земель або розподіл ділянок між окремими особами, товариствами і т. д. — все це неминуче відходить до місцевих органів самоврядування» [228, т. 16, с. 317].

Проте після жовтневих подій основоположник радянської держави виступав проти муніципалізації природних ресурсів і вимагав націоналізації усіх земель, тобто «переходу всіх земель в державі у власність центральної державної влади» [228, т. 31, с. 166], а з іншого боку, він підкреслював, що «скасування приватної власності на землю є націоналізація землі» [228, т. 37, с. 324]. З цього приводу В. І. Ленін писав: «Відразу, одним революційним ударом зроблено те, що вза­галі можна зробити відразу: наприклад, скасована приватна власність на землю без винагороди великим власникам, екс­пропрійовані великі власники землі» [228, т. 39, с. 273].

Безумовно, на цій основі пізніше була досягнута єдність земельного ладу в усій країні та однаковість правового ре­жиму земель на всій території держави. Проте головний при­хильник встановлення державної власності на землю та інші природні багатства в особі органів центральної державної влади чітко усвідомлював, що, відкидаючи європейський і американський шляхи розвитку земельної власності, по суті обирається азіатський засіб закріплення їх належності. На території ж України того періоду під впливом європейських соціально-економічних процесів сформувалося достатнє різно­маніття форм права земельної власності та права власності на об'єкти, пов'язані із землею. Можливо, саме це з'явилося причиною тривалої та запеклої боротьби за землю, неод­нозначного підходу до вирішення земельного питання і де­якого дистанціювання від форм і способів його розв'язання на території Російської Федерації.

В юридичній літературі радянського періоду загальнови­знаним було визначення права виключної державної власності на землю та інші природні об'єкти як такі, що належать лише державі у межах всієї території країни та неприпусти­мості виникнення на них права власності в інших суб'єктів права, крім держави. Безумовно, підставою його виникнення була націоналізація як примусове вилучення об'єктів влас­ності у їх власників шляхом конфіскації, тобто безоплатного вилучення у формі соціальної експропріації та встановлення належності природних багатств народу, що ототожнювалося з державною власністю. При цьому і конфіскація як приму­сове безоплатне вилучення поміщицьких земель з їх подаль­шим зрівняльним, трудовим і нормованим розподілом серед селянства, і експропріація як всезагальна соціальна міра ви­лучення об'єктів власності мали широке застосування у цей період, і нерідко без достатніх на те підстав.

Однак право державної власності на землю ані у єдиній, ані у виключній формі у зазначений період ще не склалося. Про це свідчить зміст Земельного кодексу РРФСР¹, і особли­во структура та зміст Земельного кодексу Української РСР^{[139] [140]}. Незважаючи на закріплення у ст. 1 останнього положення про те, що «право приватної власності на землю, надра, води і ліси в межах Української РСР скасовується на завжди», а у ст. 2 — про те, що «всі землі в межах Української РСР, в чиєму віданні вони не знаходилися, складають влас­ність держави», все ж за ст. 3 Земельного кодексу Українсь­кої РСР 1922 року лише «всі землі сільськогосподарського призначення складають єдиний державний земельний фонд, який знаходиться в завідуванні Наркомзему та його місцевих органів».

Крім того, в ньому зберігалося трудове землекористу­вання, трудова оренда землі, допоміжна наймана праця в землеробських господарствах, землекористування земельних товариств, садибне і лугове володіння земельними ділянками. Земельні розпорядки всередині міської межі за ст. 149 цього Земельного кодексу визначалися особливими узаконеннями, рішення і дії земельних органів на ці землі не поширювались, а за ст. 161 — в міру надання державних земельних маєт- ностей в постійне користування трудових хліборобів та їх об'єднань (у порядку наділення безземельних і малоземель­них громадян, переселення та розселення) вони виключалися зі складу державних земельних маєтностей і зараховувались до складу земель трудового користування. Відсутність єди­ної державної форми земельної власності підтверджується, наприклад, і змістом Договору про утворення Союзу РСР¹, у якому функції з регулювання земельних відносин союзною державою і союзними республіками були розмежовані. Таке положення про правове регулювання земельних відносин було закріплено і у першій Конституції Союзу РСР 1924 року^{[141] [142]}.

Інакше відбувалося закріплення права державної власності на надра, ліси та води. Згідно з декретом РНК РРФСР «Про надра землі»^[143] та положенням ВЦВК «Про надра землі та їх розробку»^[144] було прийнято Гірниче положення Союзу РСР^[145], що поширювалося на всі союзні республіки. У подальшому воно стало основою для прийняття та ведення в дію Гір­ничого кодексу Української РСР¹. У зазначених та інших законодавчих актах розглянутого періоду передбачалося, що «землі, необхідні для потреб гірничої справи, належали до складу земель державних установ і підприємств» [28], тобто в них ще не відслідковується закріплення права державної власності на надра землі у виключній формі.

На підставі декрету ВЦВК «Про ліси»^{[146] [147]}, що увійшов в історію як «Основний закон про ліси», в Україні був прийнятий декрет РНК УСРР «Про націоналізацію всіх колишніх казенних, монастирських, міських і поміщицьких земель» від 8 квітня 1920 року, який проголосив передачу усіх лісів у державну власність [174]. У 1923 році Наркомземом республіки був розроблений проект Лісового кодексу Української РСР. Після розгляду і схвалення цього проекту Раднаркомом він був розісланий на місця для обговорення. У липні 1923 року ВУЦВК прийняв проект Лісового кодексу до розгляду, однак замість Лісового кодексу постановою ВУЦВК був затверджений Закон «Про ліси УСРР»^[148], який за своїм регулятивним значенням тривалий час виконував функції Лісового кодексу. За ч. 1 ст. 1 цього закону «усі ліси і землі, призначені на вирощування деревини й на потреби лісового господарства, відмежовані в установленому порядку від земель іншого призначення, становлять власність робітничо-селянської держави та складають єдиний державний лісовий фонд»^[149]. У наступному наведене положення набуло подальшого розвитку в постанові ВУЦВК «Про лісове господарство України»^[150].

Кодифікований водний закон в Україні у цей період і узагальнений нормативний акт з регулювання водних відносин на союзному рівні не приймалися^[151]. Водні відносини регулювалися окремими урядовими постановами стосовно конкретних водних об'єктів. Проте якщо в законодавчих актах Союзу РСР йдеться про право власності на надра, ліси і води «радянської держави», то в розглянутих українських нормативно-правових актах вказується на право власності Української РСР в особі її уряду і урядових органів на місцях. Таким чином, можна стверджувати, що право державної власності на надра, ліси і води сформувалося саме у цей період, але воно ще не склалося у виключній формі.

Вперше право виключної державної власності на землю з'явилось у загальносоюзному законодавчому акті «Загальні засади землекористування і землеустрою»¹. Зокрема, в його ст. 1 передбачалося: «Основою земельного ладу Союзу РСР... є націоналізація землі, тобто відміна на завжди приватної власності на землю і встановлення на неї виключної держав­ної власності Союзу РСР». На цій основі з'являється один єдиний суб'єкт права власності на землю — Союз РСР в особі загальносоюзних органів влади і управління. З цього моменту різко обмежуються земельні правомочності союзних республік і починається посилена централізація приналеж­ності політико-правової влади на землю.

Єдиному суб'єкту права виключної державної власності відповідав і єдиний земельний фонд в межах Союзу РСР. А з прийняттям постанови ЦВК і РНК Союзу РСР «Про заходи щодо зміцнення соціалістичної перебудови сільського господарства в районах суцільної колективізації та бороть­би з куркульством»^{[152] [153] [154]} остаточно були ліквідовані особливості регулювання земельних відносин в союзних республіках. Зокрема, із Земельного кодексу Української РСР 1922 року було виключено трудове землекористування, трудова оренда землі, допоміжна наймана праця у трудових землеробських господарствах та інші ознаки залишків приватної земельної власності. Проте заради справедливості слід зазначити, що в Конституції Союзу РСР 1936 року¹, як і в Конституції Української РСР 1937 року^{[155] [156]}, право державної власності на землю та інші природні об'єкти та їх ресурси не було за­кріплено у виключній формі.

Практиці радянського періоду відомі не тільки законодавчі акти щодо встановлення виключної державної власності на землю в загальносоюзному масштабі, а й окремі нормативні акти регіональної дії стосовно націоналізації земельних ре­сурсів та інших природних об'єктів. Приєднання південної частини Бессарабії до Української РСР супроводжувалося указом президії Верховної Ради Союзу РСР «Про відновлен­ня на території Бессарабії дії радянських законів про націо­налізацію землі» від 15 серпня 1940 року^[157], який передбачав заходи про скасування права приватної власності на землю і встановлення на неї разом з надрами, водами і лісами де­ржавної власності. Указ «Про націоналізацію землі на тери­торії північної частини Буковини» від 15 серпня 1940 року^[158] більш конкретно закріплював, «що вся земля з її надрами, водами і лісами була оголошена державною власністю, тобто народним надбанням».

Інші правові ознаки мав указ президії Верховної Ради Со­юзу РСР «Про передачу Кримської області із складу РРФСР до складу УРСР» 1954 року^[159], затверджений Законом Союзу РСР «Про передачу Кримської області із складу РРФСР до складу Української РСР»^[160]. У зазначених актах мала місце передача території, що раніше належала іншій союзній рес­публіці, та приєднання земель разом з їх надрами, водами, лісами та іншими природними ресурсами. Оскільки така пе­редача здійснювалася у межах єдиного суб'єкта права — Союзу РСР і за єдиною формою власності на ці об'єкти, юридична природа права власності на них не змінювалася. Однак в них звертає на себе увагу те, що і приєднання частини території іншої держави до певної союзної республі­ки, і передача територіального простору і природних об'єктів однієї союзної республіки інший здійснюються однаково — на підставі нормативно-правового акта органу влади Союзу РСР. Це є ще одним свідченням того, що правом виключної де­ржавної власності на землю з її природними багатствами володів Союз РСР в особі своїх центральних органів влади. При цьому Союз РСР не мав своєї власної території, за винятком окремих островів, але він безроздільно розпоря­джався природними об'єктами, розташованими на територіях союзних республік.

Виключна власність на основні природні об'єкти та їх ре­сурси в оновленій редакції знов з'являється у другій поло­вині XX століття. Пріоритетність її закріплення в цей період у такій формі належить Основам цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік, які були прийняті 8 грудня 1961 року і набули чинності з 1 травня 1962 року^[161]. Проте в них вже право виключної державної власності закріплювалось у дещо іншому формулюванні, і не тільки на землю, а на всі основні природні об'єкти. У ст. 21 вказаних Основ, крім положення про те, що держава є єдиним власником всього державного майна, передбачалося, що «земля, її надра, води і ліси складають виключну власність держави і надаються тільки у користування». У подальшому це положення у тому чи іншому формулюванні було закріплено в усіх загально­союзних Основах природноресурсового законодавства та у республіканських природноресурсових кодексах.

Включення у зміст Основ цивільного законодавства кате­горії «виключної державної власності» на об'єкти природно­го походження можна пояснити тим, що ними піддавалися регламентації основні положення права власності. Безумов­но, Основи цивільного законодавства не могли обійти увагою право власності на головні природні об'єкти. Проте у такому разі зайвою є вказівка в Основах на те, що земельні, гірничі, водні та лісові відносини регулюються відповідними галузями законодавства.

Крім того, положення про «виключну державну власність» на природні багатства вступило у деяке протиріччя з кон­ституційними нормами, які не виділяли зазначені природні об'єкти з численного складу інших об'єктів права державної власності та не передбачали виключної державної власності на них. Зокрема, ст. 6 Конституції Союзу РСР 1936 року і ст. 6 Конституції Української РСР 1937 року, які діяли у той період, встановлювали, що «земля, її надра, води, ліси, заво­ди, фабрики, шахти, рудники, залізничний, водний і повітря­ний транспорт тощо є державною власністю, тобто народним надбанням¹, але без визначення держави — суб'єкта влас­ності. Це протиріччя було усунуто тільки з прийняттям Кон­ституції Союзу РСР від 7 жовтня 1977 року^{[162] [163]} та Конституції Української РСР від 20 квітня 1978 року^[164], в яких «земля, її надра, води і ліси» отримали відокремлене закріплення на ос­нові права виключної державної власності, однак також без зазначення держави-власника. Правда, в Законі Союзу РСР «Про охорону і використання тваринного світу»^[165] і одноймен­ному Законі Української РСР^[166] була збережена державна (за­гальнонародна) власність на об'єкти тваринного світу. Таким чином, поряд з правом виключної державної власності на головні природні багатства виникло і право державної влас­ності на інші об'єкти та ресурси природного походження.

Формування права виключної державної власності на об'єкти природи представляє не тільки історико-правовий інтерес з позиції свого становлення, а й є досить пробле­матичним з точки зору юридичного аналізу його суті, об'єкт­ного складу та суб'єктного представництва [106]. Як вже зазначалося, право власності за своєю юридичною приро­дою є правом абсолютним і відноситься до найважливіших суб'єктивних прав. Воно надає його власникові можливості володіння, користування та розпорядження об'єктами права найбільш абсолютним чином, усуваючи всіх інших осіб від втручання у вільне і незалежне здійснення зазначених пра­вомочностей власником, виключаючи їх вплив як на об'єкт, так і на володаря права. У цьому сенсі право власності само по собі є виключним і не потребує додаткового посилення законодавчим позначенням його виключного характеру.

В цьому немає потреби і для його суб'єкта в особі дер­жави, яка одночасно є «творцем» зазначеного права і його володарем та має у своєму розпорядженні повний арсенал організаційно-правових засобів охорони і захисту свого права власності. Такими ж виключними є самі об'єкти природного походження з унікальними природними властивостями, сфор­мованими завдяки «діяльності природи» без участі людини і суспільства. Наведені та деякі інші особливості права влас­ності на природні об'єкти дозволяють говорити про зайвість його позначення в якості виключного права. Юридичне по­значення виключності права власності на природні об'єкти є таким же не функціональним, як і зведення його до рів­ня «священного» і «недоторканого» права. Ця термінологія цілком доречна для політичного посилення та ідеологічного забезпечення права власності, але позбавлена юридичного значення, зокрема для правового регулювання відносин при- родноресурсової власності.

У радянський період право виключної власності на природ­ні об'єкти переважно трактувалося в сенсі його виключення з майнового цивільно-правового обігу. Відчуження природних об'єктів на підставі загальноцивільних угод у будь-якому вигляді в усіх випадках кваліфікувалося як порушення або зазіхання на порушення права виключної власності держави на них. Вони виключалися з товарного обігу на тій підставі, що не мали первісної вартості та матеріально-грошового екві­валента, відносились до об'єктів, які не підлягають купівлі- продажу та відчуженню будь-яким іншим чином і надавалися тільки у користування. Виключність права власності на при­родні об'єкти та їх ресурси обґрунтовувалася й їх виключ­ною важливістю для розвитку народного господарства, і тому вони були загальнонародним надбанням в особі держави.

Насправді, купівля-продаж, міна, дарування, спадкування та інші цивільно-правові правочини з природними об'єктами були заборонені. Проте здійснювалися угоди з нерухомими майновими об'єктами, які тягли за собою і передачу земель­них ділянок та інших природних об'єктів. Це мало місце, наприклад, при купівлі-продажу громадянами житлових бу­динків і господарських будівель, передачі державою курор­тів, санаторіїв і будинків відпочинку галузевим профспілкам і центральним профспілковим органам разом із природно-оз­доровчими ресурсами тощо. Отже, природні об'єкти та їх ресурси у незначних обсягах все ж залучались в обіг, хоча юридично в конституційному порядку їх власником залиша­лась тільки держава.

Слід зазначити, що конституційні норми не передбачали будь-яких принципів здійснення права виключної власності на природні об'єкти державними органами [88]. Звичайні закони також не містили механізм його реалізації, причому не тіль­ки по відношенню до об'єктів права виключної власності, а й на природні ресурси «звичаєвого» права державної влас­ності. Повна відсутність такого правового механізму, крім законодавчих заборон на їх відчуження, не привела до фор­мування ані народної або загальнонародної, ані виключної та звичайної державної власності на природні багатства країни. Загальнонародна власність не склалася у зв'язку з тим, що народ як консолідований власник природних багатств в еко­номічному сенсі не володів правовими засобами впливу на використання природних ресурсів та визначення їх юридичної долі з причини не признання його цивільним законодавством суб'єктом права, зокрема, права власності. Право ж виключ­ної державної власності не сформувалося з тієї причини, що вищі органи представницької влади, що уособлювали загаль­нонародну державу, не брали реальної участі у здійсненні правомочностей володіння, користування і розпорядження природними об'єктами та їх ресурсами.

Право власності на головні природні об'єкти у виключній формі трактувалося в економічній та юридичній літературі ще в одному аспекті, а саме: єдиним і виключним влас­ником природних багатств визнавалась федеральна держава в особі Союзу РСР. При цьому термін «єдиний» означав об'єднання соціально однорідних членів федерації союзної держави, а «виключний» підкреслював володіння природни­ми багатствами тільки союзною державою. Іншими словами, єдиний і «виключний» відносно права виключної власності на природні об'єкти означав нероздільну участь в цьому праві інших суб'єктів — державних утворень і не дрібність самого суб'єкта власності на самостійних носіїв суб'єктивного права власності на природні об'єкти та їх ресурси. Таку монополь­ну правосуб'єктність союзної держави на землі започатку­вали «Загальні засади землекористування і землеустрою»», а у подальшому вона була розповсюджена і на надра, води і ліси. Тому право виключної державної власності на при­родні ресурси переважно розглядалося і обґрунтовувалося, виходячи зі змісту союзного законодавства, хоча після втрати вказаними «Загальними засадами» своєї юридичної сили у цей період не було іншого законодавчого акта, який прямо закріплював монопольне право власності Союзу РСР на при­родні багатства.

Юридична абсурдність закріплення права виключної де­ржавної власності на землю, її надра, води і ліси у більш пізній період полягала у тому, що аналогічне право було передбачено не тільки в союзній конституції, а і в консти­туціях усіх 15 союзних республік як суверенних державних утворень^[167]. Таким чином, союзна держава «виключала» право союзних республік, а союзні республіки «виключали» право власності Союзу РСР на природні об'єкти, тобто усі в юри­дичному сенсі завершені (суверенні) державні утворення в конституційному порядку усували один одного від відносин власності на природні багатства. Таке положення приводить до висновку про те, що право виключної державної власності на природні об'єкти та їх ресурси в країні не склалося, ані в особі союзної держави, ані в особі союзних республік. Воно фактично призвело до формування «безсуб'єктної» власності, а по суті «без власницької» приналежності об'єктів природи в особі будь-якого суверенного державного утворення, чим скористалася система управлінських органів для фактичного утворення міністерсько-відомчого, а згодом — чиновницько- бюрократичного права власності на природні багатства.

Правомочності власника природних об'єктів у повному об­сязі належали міністерсько-відомчим управлінським органам, які здійснювали право володіння, користування і розпоряджен­ня природними багатствами від імені держави, але не завжди в інтересах країни та її народу. Міністерства і відомства, як правило, союзного рівня та їхні управлінські структури на місцях дійсно володіли «правом виключної власності» без достатніх на те правових підстав і безроздільно панували над природними багатствами, які були розподілені між ними згід­но із своїми же міністерсько-відомчими нормативними актами. Таким чином, сформувався реальний розрив, з одного боку, між народом як проголошеним власником природних багатств і державою в особі органів державної влади, покликаних представляти інтереси народу, а з іншого — між недіючими органами представницької державної влади і органами де­ржавного управління, які оволоділи природними ресурсами та фактично узурпували «владу» на природні ресурси сто­совно їх необмеженого використання. Це стало перешкодою не тільки на шляху формування права виключної державної власності на природні об'єкти, а й завдало суттєвої шкоди кількісному і якісному стану, раціональному використанню й ефективній охороні природних багатств.

Реальним результатом безмежної та безконтрольної діяль­ності союзних міністерств і відомств стало нанесення не­поправної шкоди довкіллю при проектуванні, розміщенні, будівництві та реконструкції ними промислових, транспорт­них, енергетичних та інших виробничих об'єктів. Затоплен­ня найродючіших земельних угідь і промисловий наступ на сільськогосподарські землі, екстенсивний розвиток видобувної промисловості та низька ефективність використання корисних копалин, загородження природного перебігу річок і забруд­нення прісноводних джерел, перевищення нормативів рубки лісів і недбайливе використання лісових ресурсів, прорахунки в розміщенні та експлуатації Чорнобильської АЕС, що приз­вели до катастрофи планетарного масштабу, — ось неповний перелік результатів «права виключної власності» міністерств і відомств, які будуть відчуватися ще не одним поколінням людей національної спільноти.

Безумовно, такий стан з використанням та охороною при­родних ресурсів союзними міністерствами і відомствами не міг залишатись без відповідного реагування з боку союз­них республік. Необхідно було вживати невідкладних заходів щодо розв’язання проблеми приналежності природноресурсо- вої власності та забезпечення належного використання й охо­рони її об’єктів. Вона розпочалася з прийняттям Естонською РСР Закону про внесення змін і доповнень у Конституцію республіки від 16 листопада 1988 року, який передбачав по­ложення про те, що «виключна власність на землю, її надра, води, ліси та інші природні ресурси належить Естонській РСР»¹. Раніше аналогічна норма була закріплена в Деклара­ції про державний суверенітет Естонії.

Цей Закон викликав різку і оперативну реакцію Союзу РСР у формі указу президії Верховної Ради від 26 листопа­да 1988 року, який визнав наведені й деякі інші положення республіканського Закону Естонської РСР та її Декларації про державний суверенітет недійсними на тій підставі, що вони суперечать Конституції Союзу РСР, тобто «такого роду природні об’єкти є загальнонародним надбанням»^{[168] [169]}. Під цією формулою Союз РСР, як і раніше, розглядав себе єдиним і виключним власником природних об’єктів та їх ресурсів. Проте союзний указ не вплинув на зміст нормативних актів Естонської Республіки. Крім того, указ не зупинив розпоча­тий розпад виключної державної власності Союзу РСР на природні об’єкти.

Більш того, в період «повсюдної суверенізації» ініціативу Естонії підхопили інші Прибалтійські республіки, республіки Закавказзя та Українська РСР, які спочатку у своїх Деклара­ціях про державний суверенітет, а згодом й у своїх конститу­ціях закріпили положення про республіканську приналежність землі, її надр, вод, лісів та інших природних об’єктів. Таким

чином, до початку 1989 року Союз РСР був у явочному по­рядку позбавлений права виключної державної власності на природні ресурси, яке здійснювалось за допомогою їх «вилу­чення» союзними республіками — членами Союзу із ведення останнього. Ця обставина у подальшому змусила центральну законодавчу владу закріпити в союзному Законі «Про влас­ність»¹ право союзних республік на здійснення володіння, користування і розпорядження землею та іншими природними ресурсами на своїй території у своїх інтересах та в інтересах Союзу РСР. Проте цей захід виявився запізнілим і не був сприйнятий республіканським законодавством.

У зв'язку із загостренням протистоянням союзного і рес­публіканського законодавства про закріплення приналежності природних ресурсів позачерговий третій з'їзд народних депу­татів Союзу РСР Законом від 14 березня 1990 року змінив ч. 2 ст. 11 Конституції Союзу РСР, яка закріплювала право виключної державної власності на землю, її надра, води і ліси. Замість неї у ч. 2 ст. 10 союзної Конституції було пе­редбачено: «Земля, її надра, води, рослинний і тваринний світ в їхньому природному стані є невід'ємним надбанням народів, що проживають на даній території, перебувають у віданні Рад народних депутатів і надаються у користування громадянам, підприємствам, установам і організаціям»^{[170] [171]}. Хоча наведена норма являє собою принципово іншу форму за­кріплення права природноресурсової власності держави, вона вже не могла врятувати «виключне» право державної влас­ності Союзу РСР на природні багатства.

Так безславно завершилася дія юридично безглуздого права виключної державної власності на головні природні об'єкти та усунена монопольна правова основа їх приналеж­ності Союзу РСР в особі його міністерств і відомств. Над­мірна централізація природних ресурсів з метою забезпечен­ня «непорушної єдності і незламної могутності» Союзу РСР призвела до протилежного результату — відцентровому руху союзних республік і розпаду союзної держави. Це приводить до висновку про те, що у відносинах власності на природні об'єкти та їх ресурси однаково закладені як творчі, так і руйнівні сили для державного устрою суспільства¹.

Незважаючи на проголошений політичний суверенітет і оголошену економічну самостійність, Україна ще якийсь час залишалася у складі Союзу РСР. Тому період, що безпо­середньо передував проголошенню незалежної Української держави, характеризується одноманітністю формулювань від­носин власності на природні багатства. Наприклад, згідно з п. 5 Декларації про державний суверенітет України «земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресур­си, які знаходяться в межах території України, природні ре­сурси її континентального шельфу та виключної економічної зони... є власністю її народу, матеріальною основою суве­ренітету республіки і використовуються з метою забезпе­чення матеріальних і духовних потреб її громадян». Основу економічної самостійності України, згідно з ч. 1 ст. 4 Закону «Про економічну самостійність Української РСР», становить власність її народу на національне багатство. Поряд з цим у вказаній нормі закріплено, що «власністю народу України є земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси, що знаходяться в межах території Української РСР, природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони...^{[172] [173]} Не важко виявити, що тут вже немає навіть згадки про «державну власність» на за­значені природні об'єкти та їх ресурси, не говорячи вже про її виключну форму.

Поза всяким сумнівом, заміна союзної держави як влас­ника загальнонародного надбання та суб'єкта власності на природні об'єкти на визнання у наведених нормативних актах суб'єктом природних багатств народу України в особі Ук­раїнської держави є позитивною. Наведені положення стали основою для юридичного закріплення народної власності в інших законодавчих актах і внесення відповідних змін до регулювання права власності на природні об'єкти. Так, якщо Основи законодавства про землю 1990 року не вказували на земельну власність і закріплювали в ст. 3 положення про те, що «земля є надбанням народів, які проживають на даній території»¹, то Земельний кодекс Української РСР 1990 року в ст. 1 передбачав, що «земля є власністю її народу».

Разом з тим після усунення з союзних законодавчих актів права виключної природноресурсової власності держави воно зберігало своє існування в Україні, поки дію глави другої «Економічна система» Конституції Української РСР 1978 року не було призупинено до прийняття нової Конституції Украї­ни^{[174] [175]}. Поновлення її дії не відбулося у зв'язку з тим, що в новій Конституції такий розділ відсутній, а відносини влас­ності на природні об'єкти закріплені на принципово іншій основі, що підлягає окремому розгляду.

Однак слід зауважити, що право виключної державної власності відіграло і свою позитивну роль, яка полягала в концентрації природних об'єктів у межах Української РСР. В подальшому в результаті розпаду Союзу РСР вони пе­рейшли у власність незалежної Української держави в по­рядку правонаступництва. Проте Україна не пішла шляхом збереження монопольного права виключної державної влас­ності на природні ресурси. Вона, зокрема, оголосила всі землі об'єктом земельної реформи, здійснюваної на підставі їх роздержавлення і приватизації^[176], а також законодавчого закріплення різноманіття форм права власності на інші при­родні об'єкти та їх ресурси.

Більше того, Земельний кодекс в редакції від 13 березня 1992 року вже передбачав три самостійні і рівноправні форми власності на землю — державну, колективну і приватну. Це остаточно усунуло не тільки виключність державної земель­ної власності, а і надало певні переваги розвитку приватної власності на землю. В Земельному кодексі від 25 жовтня 2001 року приватна земельна власність, у зіставленні з ко­мунальною та державною власністю, отримала пріоритетне законодавче закріплення. Вона поширена у складі земельного фонду країни і за колом суб’єктного складу. Таким чином, у даний час право виключної власності у земельних відносинах повністю подолане і не залишає жодних підстав для свого відновлення.

Із наведеного не випливає, що термінологія про виключну власність остаточно подолана у нормотворчості сучасної іс­торії України. Вона досі зберігається у розділі VI Декларації про державний суверенітет України, в якій передбачено, що «народ України має виключне право на володіння, користуван­ня і розпорядження національним багатством України»¹. Пра­во виключної державної власності народу України^{[177] [178]} на землю, її надра, повітряний простір, води та інші природні ресурси тривалий час зберігалося в Законі «Про власність»¹.

З прийняттям нової редакції Лісового кодексу України виключна державна власність на ліси була подолана. Про­те у ч. 1 ст. 4 Кодексу України про надра чинної редакції встановлено, що «надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування». Аналогічні поло­ження щодо права власності на води (водні об'єкти) закріп­лені у ч. 1 ст. 6 Водного кодексу України діючої редакції.

Однак закріплення відносин власності на природні об'єкти у природноресурсових та природоохоронних законах суттєво відрізняються. Наприклад, згідно з ч. 1 ст. 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»^{[179] [180] [181]}, «території при­родних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним при­родним паркам, є власністю Українського народу». Однак ч. 2 ст. 4 цього Закону допускає можливість існування й ін­ших форм власності на природно-заповідні об'єкти, а саме: регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зооло­гічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва мо­жуть перебувати як у власності Українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством.

У ч. 2 ст. 5 Закону України «Про тваринний світ»^[182] у чинній редакції передбачено, що «об'єкти тваринного сві­ту, які перебувають у стані природної волі і знаходяться в межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, є об'єктами права власності Українського народу». На відміну від вказаного законодавчого акта Закон України «Про рослинний світ»^[183] взагалі не визначає суб'єктів права власності на об'єкти і ресурси рослинного світу, підрозділяючи їх за значимістю на загальнодержавні та місцеві. Слід також зауважити, що від­носно недавно положення про виключну державну власність народу на природні об'єкти та їх ресурси були виключені із ст 4 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища»^[184].

Слід зазначити, що народна і державна власність у су­часному українському законодавстві, на відміну від поперед­ніх часів, вживаються у дещо іншому сенсі та змісті. Вони відрізняються як за своїм змістовним поєднанням відповідних положень, так і за їх текстуальним формулюванням у зако­нодавчих актах.

По-перше, текстуальний зміст виключної народної влас­ності на природні об'єкти приводить до висновку про те, що вона носить соціально-економічний та політико-правовий характер. Народна власність як би над правом, вище права і все правове регулювання відносин власності на природні ре­сурси має виходити з її «верховенства» та «виключності».

По-друге, право виключної власності народу не усуває від природноресурсової власності інших суб'єктів права. При цьо­му воно створює доволі складну суб'єктну структуру відносин власності на природні об'єкти та їх ресурси, що відрізняє її від суб'єктного складу права власності на майнові об'єкти.

По-третє, українське конституційне і звичайне законодавс­тво передбачає певний механізм реалізації народом права власності на природні об'єкти. Визначений правовий режим їх використання та встановлені заходи щодо їх охорони мо­жуть реалізовуватися через представницькі органи державної влади та місцевого самоврядування. Такий висновок підтвер­джується чинною редакцією ст. 4 Закону «Про охорону нав­колишнього природного середовища», у якій передбачено, що «від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України».

По-четверте, в сучасному українському законодавстві ос­таточно подолане право «виключної державної власності» на природні багатства. Воно у даний час не зустрічається у діючих актах природноресурсового законодавства стосовно «виключної належності державі» природних об'єктів та їх ресурсів.

Отже, право державної власності на природні об'єкти є звичайним правом, а держава в особі своїх органів влади виступає в якості «ординарного» учасника правовідносин власності. Тим не менш різні позначення права власності на природні об'єкти природного походження в нормах кодифі­кованого і звичайного законодавства мають бути уніфіковані з урахуванням їх особливостей. На нашу думку, це дозво­лить позбутися рудиментів минулої законодавчої термінології та забезпечить прискорення процесу подолання стереотип­ного уявлення про право власності на природні багатства країни.

2.4.