<<
>>

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи

Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи довольно обширны и связаны они прежде всего с отсутствием необходимого правового регулирования в деле защиты прав несовершеннолетних, отсутствием соответствующей воли руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, направленной на принятие необходимых нормативных правовых актов для защиты прав несовершеннолетних.

Рассматривая проблемные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, особо следует остановиться на надзоре за соблюдением законности в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) как важнейшем элементе формирующейся в стране системы ювенальной юстиции.

КДНиЗП осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного еще Президиумом Верховного Совета РСФСФ от 03.06.1967 (в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСФ от 28.05.1971, от 01.10.1985, от 06.08.1986 и от 25.02.1993), которое действует и в настоящее время в части, не противоречащей федеральному законодательству.

Согласно ст. 2 данного Положения КДНиЗП создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советов народных депутатов, при Советах Министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

В порядке исключения КДНиЗП могли быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов, расположенных на значительном удалении от районных центров. Вопрос об образовании этих комиссий решался исполнительным комитетом областного, краевого Совета народных депутатов, Президиумом Верховного Совета автономной республики.

Часть 4 ст. 432 УПК РФ определяет, что КДНиЗП образуются органом местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» КДНиЗП образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации.

В п. 33 приказа МВД России от 02.04.2004 № 215 «О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» указывается, что КДНиЗП образуется при органах исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

С учетом изложенного требуется привести действующее федеральное законодательство о КДНиЗП к единым правовым нормам и с этой целью на федеральном законодательном уровне принять новый нормативный правовой акт, регламентирующий создание и деятельность КДНиЗП.

Для деятельности комиссии не требуется такого длинного названия, которое существует сейчас. Достаточно назвать ее «комиссия по делам несовершеннолетних».

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в подп. 2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» были внесены изменения, в соответствии с которыми из полномочий КДНиЗП были исключены полномочия по контролю за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также по контролю за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Полагаем, что это неверное решение. КДНиЗП должна осуществлять контрольные функции, иметь право проводить проверки по защите прав несовершеннолетних в любом учреждении, где находятся несовершеннолетние, а также контролировать устранение выявленных нарушений.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ КДНиЗП обеспечивает осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Однако координационная функция комиссии не нашла должного правового регулирования в федеральном законодательстве.

На практике прокуроры часто сталкиваются с проблемой неисполнения должностными лицами КДНиЗП полномочий комиссии в части координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на том основании, что им неизвестно, в чем заключаются координационные полномочия комиссии и как они осуществляются, в связи с чем должностные лица комиссии обращаются за разъяснениями к прокурору. Представляется, что указанный пробел в федеральном законодательстве должен быть устранен в законодательном порядке.

Поскольку КДНиЗП осуществляет меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних[56], указанные органы обязаны незамедлительно информировать ее о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних[57].

Вместе с тем прокурорские проверки свидетельствуют, что органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних работают несогласованно и неэффективно. Отсутствие на федеральном уровне регламентированного механизма обмена указанной информацией между органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних крайне отрицательно влияет на всю профилактическую работу, несвоевременность и несогласованность действий субъектов профилактики по оказанию помощи ребенку и семье, снижают эффективность профилактической работы, а иногда приводят к трагическим последствиям. Указанная проблема должна быть разрешена в законодательном порядке на федеральном уровне путем разработки основных положений деятельности такого механизма.

Еще одна проблема, с которой сталкиваются прокуроры, – это отсутствие у ответственных секретарей КДНиЗП юридического образования. При отсутствии у них и стажа работы в указанной должности работа КДНиЗП осуществляется неэффективно и с нарушениями закона. Такие проблемы возникают, как правило, в деятельности КДНиЗП небольших городов, поселков, удаленных от крупных центральных городов.

Представляется, что такой важный вопрос, как наличие обязательного юридического образования у ответственных секретарей КДНиЗП, также должен быть решен в законодательном порядке на федеральном уровне.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» прокурор обязан принимать участие в работе КДНиЗП (п. 10.1). Однако на практике он не всегда имеет возможность участвовать в работе КДНиЗП по не зависящим от него причинам (например, ввиду исполнения поручения руководителя органа прокуратуры о поддержании в суде государственного обвинения, отсутствия штатов и др.). Такие факты должны быть недопустимы в работе органов прокуратуры, при необходимости следует увеличивать штаты прокурорских работников.

В процессе осуществления прокурорского надзора прокуроры устанавливают, что большие трудности возникают у несовершеннолетних при трудоустройстве из-за отсутствия рабочих мест. Особое беспокойство вызывает категория социально незащищенных детей, а также несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии, выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа. Таких несовершеннолетних необходимо трудоустраивать в обязательном порядке, создавать рабочие места, осуществлять квотирование рабочих мест.

Согласно ст. 272 ТК РФ особенности трудоустройства лиц в возрасте до 18 лет определяются трудовым законодательством, коллективным договором, соглашением. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» предусматривает установление квоты для приема на работу только инвалидов (ст.

13). С учетом изложенного, с целью защиты прав несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних необходимо предусмотреть в ст. 13 и 25 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» обязательное квотирование мест для трудоустройства несовершеннолетних, резервирование отдельных видов работ для несовершеннолетних как категории граждан, особо нуждающейся в социальной защите.

В Санкт-Петербурге вопрос с трудоустройством несовершеннолетних, освободившихся из воспитательной колонии и выпущенных из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, успешно решается посредством их трудоустройства в ООО «Новое поколение», здесь трудятся исключительно несовершеннолетние, которые осваивают профессию сборщика-комплектовщика детских игр. Предприятие имеет свои отделения во многих районах города. Положителен опыт работы общественных воспитателей несовершеннолетних в Чувашской Республике, их взаимодействие с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних[58].

Прокуроры также сталкиваются с проблемой необеспечения органами исполнительной власти субъектов Федерации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилой площадью по месту жительства вне очереди не ниже установленных социальных норм в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации[59]. Прокурорская практика свидетельствует, что данная проблема имеет место ввиду отсутствия у жилищных органов жилой площади для предоставления указанной категории несовершеннолетних, тем самым нарушается закон.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относится реализация государственной политики в интересах детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.

Вместе с тем данные полномочия органами государственной власти Российской Федерации не исполняются, отсутствует финансирование на указанные цели в бюджетах субъектов Федерации, что устанавливается прокурорами в ходе их проверок. В целях защиты прав указанной категории несовершеннолетних прокуроры обращаются в суды общей юрисдикции в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о признании бездействия органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц незаконным. Обязать указанные органы и их должностных лиц принять тот или иной нормативный правовой акт прокурор не вправе. Судебная практика исходит из положений ст. 10, 12 Конституции РФ, положений гл. 24 ГПК РФ, согласно которым суд не вправе обязать соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт[60].

Представляется необходимым дополнить положения п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», положения ч. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» требованием обязательного ежегодного финансирования органами государственной власти субъектов Федерации перечисленных в данной норме мероприятий в защиту прав указанной категории несовершеннолетних, а также предусмотреть административную и уголовную (при наличии тяжких последствий, связанных причинной связью) ответственность должностных лиц за неисполнение данных требований закона.

Большую тревогу у прокуроров вызывает несоблюдение законности в деятельности органов опеки и попечительства. В небольших городах и сельских поселениях проблемы возникают из-за отсутствия кадров, отсутствия у работников органа опеки и попечительства профессиональных знаний, образования. Прокуроры в ходе прокурорских проверок разъясняют действующее законодательство, оказывают помощь работникам указанных органов в подготовке судебных и иных документов. Возможно, новое законодательство о деятельности органов опеки и попечительства поможет в разрешении этих проблем.

Еще одна проблема в практике прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи связана с невозможностью прокурором в полном объеме реализовать свои полномочия в гражданском процессе. Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. С учетом данной нормы закона в большинстве случаев суды отказывают прокурорам в принятии к рассмотрению заявлений в защиту прав несовершеннолетних, ссылаясь на то, что защиту их прав осуществляют родители, опекуны, усыновители и иные законные представители, что лишает прокурора возможности в полном объеме осуществлять судебную защиту прав несовершеннолетних[61].

Таким образом, в положения нормы ст. 45 ГПК РФ требуется законодательно закрепить право прокурора обращаться в суд в защиту прав несовершеннолетних в любой ситуации и в любом случае, если этого требуют обстоятельства, независимо от наличия у ребенка законных представителей, которые могут обращаться за защитой его прав в суд.

Весьма важна проблема защиты детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию. В настоящее время сложилась такая ситуация, что подтверждается статистическими данными правоохранительных органов о состоянии преступности несовершеннолетних и статистическими данными о состоянии преступности в отношении несовершеннолетних, когда настоятельно необходимо принять федеральный закон, направленный на защиту прав детей в указанных сферах[62]. Проект данного закона уже давно находится на рассмотрении в Государственной Думе, и требуется только воля законодателя для его принятия.

Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи как одно из важнейших направлений прокурорской деятельности нуждается в правовом закреплении его в нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: в статье первой закона и в отдельном разделе данного Федерального закона.

Н.А. Яковлева,

начальник управления Аппарата

Уполномоченного по правам

человека в Российской Федерации

<< | >>
Источник: О.В. Пристанская. Актуальные проблемы ювенального права и прокурорского надзора по делам несовершеннолетних: материалы «круглого стола» / [отв. ред. О.В. Пристанская]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М.,2010. – 104 с.. 2010

Еще по теме Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи:

  1. § 2. Система мест лишения свободы в годы первых пятилеток и предвоенные годы (1929—1940 гг.)
  2. §3. Соотношение российского законодательства в области защиты прав человека с основными международными стандартами..
  3. Административная ответственность за нарушение избирательных прав
  4. 2. ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИКАЗ от 22 мая 1996 года № 30 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
  5. Терминологический словарь
  6. § 1. Буржуазно-демократическое политическое образование в Приморье
  7. ИЗМЕНЕНИЕ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ В 1950-1980 гг.
  8. § 2. Административная ответственность за нарушения избирательного законодательства
  9. ГЛАВА 1. Международные правовые акты в сфере ювенальной юстиции и анализ российского «ювенального» законодательства
  10. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи
  11. Содержание
  12. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  13. ЛИТЕРАТУРА
  14. 5.2. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества при обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -