Параграф 3. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта

Для повышения эффективности осуществления надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта необходимо определить предмет и пределы надзора в этой сфере правовых отношений.

Если обратиться к филологическому толкованию рассматриваемого понятия, то под «предметом» понимается: «Тот (то), на кого (что) направлена мысль, какое-н. действие, объект»^[70], или: «Тема, то, что служит содержанием мысли, речи, на что направлена деятельность познания»^[71].

До принятия в 1992 году Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предмет прокурорского надзора законодателем не определялся. В этой связи многие исследователи вкладывали различный смысл в понятие предмет прокурорского надзора и соотносили это его с «объектом» надзора.⁷³

В настоящее время предмет прокурорского надзора определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»⁷⁴ как соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Кроме того, для правильного понимания предмета надзора в рассматриваемой сфере следует обратиться также к ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закона), в соответствии с которой предметом надзора является также соблюдение прав и свобод человека и гражданина соответствующими органами, должностными лицами и иными субъектами, круг которых аналогичен тому, который приведен в ст. 21 указанного Закона. Поскольку, осуществляя надзор в рассматриваемой сфере, прокурор должен обеспечивать защиту не только публичных интересов, но также защиту прав и свобод человека и гражданина, при определении предмета надзора обращение к статье 26 Закона представляется не только обоснованным, но и необходимым.

Если исходить из перечисленных сущностных особенностей предмета прокурорского надзора, то кратко его можно сформулировать следующим образом: надзор за исполнением законов в деятельности органов, а также должностных и иных лиц, поименованных в законе, законностью принимаемых ими актов, а также соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными органами и лицами.

Аналогичная точка зрения высказывалась в разные годы такими известными исследователями, как например, В.И. Басков и Б.В. Коробейников, которые отмечали, что предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.⁷⁵ Поскольку соблюдение норм Конституции Российской Федерации и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предмет прокурорского надзора — законность деятельности поднадзорных объектов.

Необходимо отметить, что круг объектов для прокурорского надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта не является настолько специфическим, чтобы существенно помочь в раскрытии предмета надзора за исполнением законов в этой сфере. В этой связи, при определении предмета надзора исходим из традиционных подходов к определению перечня объектов надзора, перечисленных в ст.

В рамках настоящего параграфа представляется необходимым остановится прежде всего на такой составляющей пределов прокурорского надзора, как круг актов, надзор за исполнением которых, возложен на прокурора. Представляется, что такой подход позволит правильно определить и раскрыть предмет надзора за

исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта.

В теории и практике прокурорского надзора длительное время существует дискуссия по поводу определения конкретного круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов. В статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» говориться только о понятии закона. Сторонники классического понимания предмета прокурорского надзора настаивают на исключении из сферы прокурорского надзора подзаконных (законоисполнительных) актов⁷⁶. Прокурорский надзор осуществляется за соблюдением норм Конституции и исполнением всех федеральных законов (органических и текущих), действующих на территории Российской Федерации. Буквальное толкование норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет утверждать, что надзор также охватывает исполнение законов субъектов Российской Федерации, изданных в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения. Очевидно, в их число следует включить также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. При этом конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Основному закону Российской Федерации и федеральному законодательству.

По мнению Бессарабова В.Г. в статье 21 «Предмет надзора» главы 1 «Надзор за исполнением законов» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», имеются в виду действующие на территории Российской Федерации законы: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Федерации, не противоречащие федеральному законодательству.

Другие исследователи, наоборот, неосновательно расширяют круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществляться прокуратурой вплоть до актов, издаваемых министерствами, ведомствами, местными органами власти и управления^[74].

В этой связи особый интерес представляет позиция Н.Д. Бут, что все элементы правового регулирования, обладающие свойством общеобязательности, подлежат неукоснительному исполнению в фактической деятельности, на уровне конкретных правоотношений, в этой связи на такие акты прокуроры обязаны обращать должное внимание. По ее мнению, нормативноправовую базу законности составляют не только законы, а вся совокупность действующих в обществе норм права и основанных на них правоприменительных актов. Конституция Российской Федерации не ограничивает законность исполнением законов. Термин «закон» применен в широком смысле слова как вся совокупность нормативных правовых актов. Иначе это положение вступало бы в противоречие с конституционными нормами, наделяющими Президента и Правительство Российской Федерации правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации^[75].

Взвешенной и обоснованной, по нашему мнению, представляется позиция авторов, согласно которой в круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, при определенных условиях могут входить и подзаконные нормативные правовые акты^[76]. В числе этих условий:

а) делегирование в законе правотворческих полномочий^[77]; б) случаи, когда подзаконные акты могут применяться только в сочетании с нормами соответствующего закона, не подменяя действие самого закона^[78].

Необходимо иметь в виду, что нормы закона во многих случаях конкретизируются в подзаконных актах, без которых закон работать не будет. Так, в ст. 5. Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» установлено, что Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств

устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел^[79]. Указанная норма закона не будет применяться без Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств,

утвержденного приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 № 87^[80]. Соответственно, проведение прокурорской проверки исполнения требований указанного Порядка

является обязательным, так как без анализа его положений нельзя оценить исполнение статьи 5 Федерального закона «О транспортной безопасности».

Только в указанном федеральном законе более 20 аналогичных бланкетных норм, в которых нормы права выражены в самой общей форме, отсылая к другим нормативным правовым актам, принимаемым Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта. Исполнение именно этого закона лежит в основе предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора. Нарушения его норм в основном и выявляются прокурорами при осуществлении проверок исполнения законодательства в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта.

Представляет интерес позиция Н.Н.Карпова, согласно которой учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам, предмет прокурорского надзора необходимо дополнить Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, носящими нормативный характер^[81].

На основании изложенного считаем, что прокурор обязан осуществлять надзор не только за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, но и Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, носящих нормативный характер и иных подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, принятых во исполнение требований законов, регулирующих соответствующие области отношений, когда такое регулирование прямо предусмотрено с их помощью.

С учетом того, что в настоящее время соответствующая норма о дополнении предмета прокурорского надзора не включена в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор в настоящее время не имеет права осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов.

При определении конкретного предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта полагаем необходимым взять за основу определение, предложенное М.С. Шалумовым, согласно которому предметом прокурорского надзора на отдельном направлении (поднаправлении) является исполнение определенной группы законов, регулирующих относительно обособленные сферы общественных отношений, соответствующими группами органов ^[82].

Законы в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта включает в себя прежде всего Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и законов субъектов Российской Федерации в данной сфере.

Федеральный закон «О транспортной безопасности», безусловно, как уже говорилось, является специальным законом в рассматриваемой сфере. В данном законе заложена правовая и организационная основа безопасности на транспорте.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О транспортной безопасности» целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от террористических актов, а основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются: 1) нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; 2) определение угроз совершения террористических актов; 3) оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; 4) категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; 5) разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; 6) разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; 7) подготовка и аттестация сил обеспечения транспортной безопасности; 8) осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности; 9) информационное, материальнотехническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности; 10) сертификация технических средств обеспечения транспортной безопасности^[83].

Исполнение данного закона по большей части и составляет предмет прокурорского надзора за исполнением законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, а нарушение его норм преимущественны среди всех нарушений, выявляемых прокурорами в указанной сфере.

Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»^[84] также входит в круг актов, характеризующих предмет надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта. Данный закон устанавливает принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Именно этот закон содержит определение понятия «антитеррористическая защищенность объекта».

Еще к законодательным актам, исполнение которые входят в предмет надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта относятся, - Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской

Федерации»^[85] и Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав

железнодорожного транспорта Российской Федерации»^[86].

Данные законы устанавливают правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, организации обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования.

Также в предмет надзора входит и региональный уровень законов в исследуемой сфере, основу которого составляют законы субъектов Федерации.

Кроме того, специфика предмета надзора в этой сфере заключается еще и в том, что предмет тесно связан с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, прежде всего в сфере предупреждения и профилактики преступлений террористической направленности. В статье 2 УК РФ предупреждение преступлений отнесено к одной из основных задач уголовного законодательства Согласно ст. 2 УК РФ одной из задач уголовного. При осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия прокуроры должны давать оценку принятым дознавателем, руководителем следственного органа, следователем мерам по установлению и устранению причин, условий и иных обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, в том числе при подготовке представлений в адрес соответствующих организаций и должностных лиц, с точки зрения их достаточности для устранения выявленных нарушений закона. В целях своевременного предупреждения и профилактики преступлений террористической направленности прокуроры должны обращать особое внимание на полноту и достаточность мер по выявлению преступлений, предусмотренных ст. 205.1, 205.2, 208, 210, 222, 239, 280, 282, 282.1, 282.2 УК РФ и другими нормами уголовного законодательства, способствующих предотвращению совершения новых тяжких преступлений против общественного порядка, безопасности Российской Федерации.

Таким образом, под предметом понимается под которым понимается соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих общественные отношения в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, органами, организациями, должностными и иными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также соответствие указанным законам правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта.

Пределы надзорной деятельности прокурора представляют собой очень важную правовую категорию, устанавливающую границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона^[87].

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», организационно-распорядительных документах Г енерального прокурора Российской Федерации определение пределов прокурорского надзора нет.

Однако, из теории прокурорской деятельности мы знаем, что пределы прокурорского надзора имеют три составляющие: 1) круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; 2) круг объектов, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокурор; 3) полномочия прокурора^[88].

Первая позиция фактически уже позволила нам раскрыть предмет надзора за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта. Объекты прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, рассмотрены нами в отдельном параграфе.

В рамках настоящего параграфа представляется необходимым остановится на такой составляющей пределов прокурорского надзора, как полномочия прокурора, в части того, что является специфичным для исследуемого поднаправления прокурорского надзора.

При проведении прокурорских проверок сталкиваются с тем, что часть информации в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта относится к государственной тайне. Это возлагает на прокуроров ряд обязанностей и ограничений.

Так, согласно части 4 ст. 5 Федерального закона «О транспортной безопасности» сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются информацией ограниченного доступа. Сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, указанных в части 2 статьи 4 настоящего Федерального закона, являются сведениями, составляющими государственную тайну. Аналогичные требования закон предъявляет и к сведениям, содержащимся в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (часть 3 ст. 9 Федерального закона «О транспортной безопасности»).

Таким образом, все работники, проверяющие указанные объекты и имеющие непосредственное отношение к их документам в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, должны иметь соответствующий допуск к секретным, совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности, оформленный в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».

На руководителей прокуратур и других работников прокуратуры возлагается обязанность по обеспечению защиты от разглашения сведений, раскрывающих меры по обеспечению антитеррористической защищенности критически важных объектов железнодорожного транспорта или потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации, результаты оценки их уязвимости.

Работа с ними допускается в отдельных служебных кабинетах, оборудованных пожарно-охранной сигнализацией. Переговоры по открытым средствам связи (телефон, радио), передача указанных документов телеграфом, телетайпом, факсом и по электронной почте запрещаются. Разглашение секретных сведений, утрата документов и носителей, содержащих такие сведения, влечет установленную законом ответственность.

Всем работникам, имеющим непосредственное отношение к указанным документам для ведения записей, содержащих секретные сведения, выписок из документов выдаются учтенные рабочие тетради. Использование средств вычислительной техники (далее- СВТ) допускается после выполнения требований по обеспечению безопасности информации. Использование СВТ, имеющих выход в открытые коммуникационные сети, запрещается.

В случае необходимости в ходе проведения прокурорской проверки в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта получения доступа к вышеуказанным сведениям, составляющим государственную тайну, работнику прокуратуры необходимо предъявить удостоверение личности с отметкой о соответствующем допуске (или справки о допуске) и предписания на выполнение задания. Все записи работник может проводить только учтенную рабочую тетрадь.

Истребовать секретные документы в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта могут только работники, допущенные к государственной тайне. Документы, номенклатурные дела, надзорные производства, книга учета хранятся в сейфах у прокуроров и работников, которые обеспечивают их сохранность. В нерабочее время сейфы и кабинеты опечатываются личными номерными печатями. Хранение документов, дел и надзорных производств в письменных столах запрещается.

В этой связи думается, что на прокуроров, осуществляющих надзор в сфере антитеррористической защищенности объектов транспорта, необходимо распространить порядок возложения обязанностей, аналогичный порядку, установленному для уполномоченных прокуроров приказом Генерального прокурора РФ России от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Надзор, по нашему мнению, должен быть возложен на помощника (старшего) прокурора района или его заместителя, с оформлением ему соответствующего доступа к секретным сведениям.

Традиционно полномочия прокурора рассматриваются только в части определения круга действий, которые могут быть выполнены прокурором. Однако, в настоящее время понятие полномочий используется в более широком смысле, включая в него не только действия, но соблюдение процедурных вопросов, в части определения поводов и оснований для прокурорских проверок или истребования документов, сроков проведения проверочных действий, оформления результатов и тд.

В этой связи, в настоящее время пределы прокурорского надзора частично ограничены Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»^[89]. Данным законом изменен срок проведения проверки исполнения законов, который не должен превышать тридцати календарных дней со дня начала проверки. Также закон определил сроки, в которые органы и организации по требованию прокурора должны представлять документы, информацию, справки и другие материалы.

Общим для всех направлений прокурорского надзора остается то, что работники прокуратуры Российской Федерации не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в хозяйственные споры между коммерческими структурами, участвовать в предпринимательской деятельности. Основное направление прокурорского надзора должно заключатся в проверке исполнения законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственного контроля, соответствия законам принимаемых ими правовых актов. Однако, проверяя исполнение законов в деятельности указанных органов в той или иной сфере, прокурор при наличии сигналов вправе проверить и подконтрольные или подведомственные им организации^[90].

Анализ практики прокурорского надзора, проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации^[91], свидетельствует о том, что зачастую органы прокуратуры подменяют органы контроля, необоснованно проводят надзорные мероприятия, а также принимают меры прокурорского реагирования на основании представленных указанными органами информации о результатах проверок. Допускаются случаи принятия обращений к разрешению при отсутствии данных о бездействии органов контроля при проверке доводов заявителей. Таким образом, по мнению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, подмена функций контролирующих органов органами прокуратуры вопреки проводимой в стране государственной политике по развитию бизнеса создает дополнительное административное давление на хозяйствующих субъектов.

В этой связи, в практике и теории прокурорского надзора возникает острая необходимость выработки критериев ограничения пределов общего надзора в части разграничения полномочий органов прокуратуры по проведению проверок и полномочий иных государственных органов, к которым прежде всего относятся органы государственного контроля (надзора).

Дублирование функций органов государственного контроля и надзора непозволительно при проведении прокурорских проверок исполнения законов и законности правовых актов, потому что при подобных обстоятельствах прокуратура наносит существенный ущерб своему авторитету и растрачивает надзорный потенциал на вмешательство в сферу компетенции органов государственного контроля (надзора).

Особенную обеспокоенность вызывают случаи явно подмены прокурорами органов государственного контроля (надзора) вследствие формального отношения к выполнению должностных обязанностей, погони за статистическими показателями, желания компенсировать собственную бездеятельность в вопросах, действительно требующих прокурорского реагирования^[92]. В случае с антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, к таким органам прежде всего относится Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), к функциям которого, как уже говорилось, относятся функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров в сфере железнодорожного транспорта, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере.

В пособии Проверка прокурором исполнения законов приводятся следующие критерии обоснованности подмены прокуратурой функций государственных органов контроля (надзора): - имеются убедительные основания полагать, что уполномоченный государственный орган и (или) должностное лицо проявят предвзятость при проведении проверочных мероприятий и реализации полученных результатов из-за конфликта интересов или сопричастности к нарушению и иной заинтересованности;

- рассматриваемые факты уже изучались, но не получили должной оценки правоохранительных и контролирующих органов, либо указывают на злоупотребления и иные правонарушения должностных лиц этих органов, либо когда бездействие этих властных структур повлекло непрекращающиеся или коллективные жалобы граждан на неправомерные действия, несет угрозу дестабилизации общественного правопорядка; - к проверке предполагаются факты игнорирования требований законов, ставшие возможными на фоне и вследствие крайней запущенности ситуации с состоянием законности на конкретном объекте из-за ненадлежащего государственного контроля, в том числе хронического бездействия, попустительства, неэффективности принимаемых к нарушителям мер на протяжении значительного времени;

- проверке подлежит информация о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, о массовых или грубых нарушениях законов либо случаях, имеющих особое общественное значение, вызвавших общественный резонанс и критические выступления в СМИ или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты; - имеющиеся материалы указывают на наличие признаков административных правонарушений, возбуждение административного производства по которым в силу ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ принадлежит исключительно прокурорам, либо когда полномочия других органов государства для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности исчерпаны^[93].

По нашему мнению, предложенные критерии не совсем отвечают целям законодательства о прокурорский деятельности, так многие из них содержат

правовую неопределенность по условиям и основаниям принятия решений о проведении проверок. Данные критерии позволяют в одинаковых ситуациях должностным лицам прокуратуры принимать различные решения, что в результате может нарушать права тех лиц, в отношении которых прокуратурой осуществляется надзор за исполнением законов.

Позиция автора, подтверждается Конституционного Суда РФ в своем постановлении от 17.02.2015 № 2-П. Так, согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не подменяют иные государственные органы и вправе требовать от руководителей и других должностных лиц организации проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений, позволяющих предполагать, что лицо отступило в своей деятельности от требований законодательства, без предварительного использования ими возможностей, позволяющих выяснить существенные для правовой оценки деятельности некоммерческой организации обстоятельства посредством обращения к соответствующему государственному органу, создавало бы необоснованные препятствия для ее нормальной работы.

Таким образом, с учетом действующего законодательства о прокуратуре, правовой позиции Конституционного Суда РФ, позиции Г енеральной прокуратуры РФ, автору удалось сформулировать критерии обоснованности проведения прокурором проверок.

Во-первых, поступающие в органы прокуратуры обращения граждан подлежат разрешению только при наличии данных о бездействии органов контроля при проверке доводов заявителей. Исключением могут являться случаи, когда в обращении содержатся вопросы, разрешение которых отнесено к исключительной компетенции органов прокуратуры.

В этой связи, предлагается внести в Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденную приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»^[94], изменение, изложив пункт 3.4 в следующей редакции:

«3.4. Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение 7 дней со дня регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Обращение, в котором отсутствуют сведения о бездействии органов контроля при проверке доводов заявителей, направляются в соответствующие органы государственного контроля.

Запрещается направление обращения в другие органы в случаи, когда в нем содержатся вопросы, разрешение которых отнесено к исключительной компетенции органов прокуратуры, или если обращение свидетельствует о массовых или грубых нарушениях закона, вызвавших большой общественный резонанс.

Сопроводительное письмо с переадресованием обращения подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо исполнителем, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем.

Уведомление заявителю подписывается начальником отдела или исполнителем.

При переадресовании вышестоящему прокурору к обращению прилагаются имеющиеся материалы, необходимые для его рассмотрения.»

Во-вторых, в случае выявления прокурором достаточных данных о нарушениях закона при изучении материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, проводить проверки только в том случае, если имеется информации о бездействии органов контроля по проверке данных фактов.

Во-третьих, прокурор вправе возбудить производство по делу об административном правонарушении только в случае, когда органы контроля не использовали свои полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности. Исключением являются дела об административных правонарушениях, которые могут быть возбуждены только прокурором, т.е. дела, предусмотренные статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 - 5.63.1, 6.19, 6.20, 7.24, частью 1 статьи 7.31, статьями 7.35, 12.35, 13.11, 13.14, 13.19.1, 13.27, 13.28, частями 1 - 4.1, 6 и 7 статьи 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), частями 1 и 2 статьи 14.25, статьями 14.35, 14.56, частью 1 статьи 15.10, частью 4 статьи 15.27, статьей 15.33.1, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ^[95].

Во всех других случаях прокурор обязан в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ направить материалы проверки, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, в орган, уполномоченный составлять протоколы об административных правонарушениях. Это требование распространяется и на те случаи, когда контролирующие органы привлекаются к проведению прокурорских проверок в качестве специалистов, либо проводится с ними совместная проверка.

В-четвертых, не допускается проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в ежегодные планы проверок контролирующих органов. Недопустимо осуществлять прокурорские полномочия в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения установленного законодательством порядка проведения проверок.

Таки образом, прокурорский надзор за исполнением законов в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, как уже говорилось, должен быть прежде всего направлен на активизацию и совершенствование деятельности органов государственного контроля. В нашем случае, это прежде всего территориальные подразделения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзора). В случае, если в ходе проверки подразделения Ространснадзора транспортными прокурорами, приравненными к прокурорам субъектов, выявляются факты длительного неисполнение требований предписаний, выборочного проведения проверок или непривлечения к установленной ответственности, помимо внесения актов прокурорского реагирования транспортные прокуроры должны инициировать проведение соответствующих прокурорских проверок и у субъектов транспортной инфраструктуры, в том числе с привлечением транспортных прокуратур на правах районных.

В качестве вывода необходимо отметить, что в данном параграфе автором сформулирован предмет надзора, под которым понимается соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих общественные отношения в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта, органами, организациями, должностными и иными лицами, перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также соответствие указанным законам правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта.

Автором сформулированы критерии определения обоснованности проведения проверок исполнения законов об антитеррористической защищенности объектов железнодорожного транспорта. В этой связи, предложено внести в Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденную приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», изменение, изложив пункт 3.4 в новой редакции.