<<
>>

§ 1. Судебная практика как институт защиты прав субъектов избирательных правоотношений

Современная электоральная практика и практика 1990-х годов показали, что за защитой своих прав субъекты избирательного процесса чаще обращались в суд, т.е. более активно использовали судебную форму защиты избирательных прав.

Так, за период с 1996 по 2003 г. в судах общей юрисдикции было рассмотрено 17 342 дела (рис.1).

Что касается практики Верховного Суда, то по результатам выборной кампании 2007 г. им было разрешено всего 17 дел, тогда как в избирательную кампанию 2003 г. Судом было разрешено 145 дел. Такая ситуация объясняется тем фактом, что выборы в Государственную Думу в 2007 г. проходили в рамках пропорциональной изби-

рательной системы, т.е. по спискам кандидатов избирательных объединений, а таких в Центризбиркоме было зарегистрировано всего 11 из 14. И, как известно, в рамках этой избирательной системы отсутствуют так называемые кандидаты-одномандатники. Поэтому тенденция снижения обращений в суд за защитой своих прав субъектов избирательного процесса налицо. Данную тенденцию подтвердили и выборы Президента РФ в 2008 г., где за период избирательной кампании судами различного уровня было рассмотрено всего 13 гражданских дел, из них Верховным Судом Российской Федерации — 9 дел1. Если посмотреть сведения о заявлениях, поступивших в суды общей юрисдикции и принятых судами к рассмотрению с 12 октября 2009 г., по выборам, прошедшим в единый день голосования 11 октября 2009 г., то и здесь отмечается динамика уменьшения обращений в суды различных инстанций по защите избирательных прав.

Виды выборов / Всего
Показатель заявлений
Выборы депутатов законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации
Принято к рассмотрению 37
Рассмотрено судом 1 -й инстанции и в кассационной инстанции 29
Удовлетворено 1
Выборы депутатов представительных органов муниципальных
образований административных центров (столиц) субъектов
Российской Федерации
Принято к рассмотрению 7
Рассмотрено судом 1-й инстанции и в кассационной инстанции 5
Удовлетворено 0
Выборы глав муниципальных образований административных
центров (столиц) субъектов Российской Федерации
Принято к рассмотрению 2
Рассмотрено судом 1-й инстанции и в кассационной инстанции 1
Удовлетворено 0
Выборы в органы местного самоуправления
Принято к рассмотрению 53
Рассмотрено судом 1 -й инстанции и в кассационной инстанции 40
Удовлетворено 4

Как видно из представленной иллюстрации, активность граждан, связанная с обращением в суд по защите своих избирательных прав, возрастает только на муниципальных выборах.

Однако независимо от количества обращений в Суд судебная защита избирательных прав является важнейшим фактором демократизации процесса формирования представительных органов власти нашей страны. Становление данного института, как уже отмечалось, происходило в 90-е годы XX столетия.

Фактически по материалам судебной практики 1990-х годов были подготовлены фундаментальные издания Конституционного, Верховного судов и Центризбиркома с изложением конкретно рассмотренных дел1. Но, как отмечал М.К. Треушников, в судебном порядке до 1994 г. в некоторой степени защищалось только активное избирательное право, и в первую очередь права граждан быть включенными в списки избирателей, и не защищались права иных субъектов избирательного процесса[1286] [1287]. В целом с этой позицией ученого можно согласиться, хотя и абсолютизировать ее нельзя, поскольку анализ судебной статистики показывает все-таки наличие некоторого разнообразия обращения в суд и других субъектов избирательного процесса.

Но тем не менее и судебная практика, и институт защиты прав избирателя получили свое развитие с 1994 г., т.е. с момента формирования российского законодательства о выборах. Наверное, с этим утверждением можно согласиться, если речь идет о становлении и развитии данного института на основе Конституции 1993 г., а в целом становление и развитие данного института охватывало более продолжительный предшествующий период. Его же развитие на основе Конституции 1993 г. и формирующегося избирательного законодательства можно проследить по количеству дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции во второй половине 1990-х годов.

Год Количество рассмотренных дел по избирательным спорам в судах общей юрисдикции
1996 684
1997 789
1998 992
1999 2320

Несмотря на часто цитируемое замечание М.К. Треушникова, что социальная значимость судебных решений о защите избирательных прав определяется не их количеством, а той ролью, которую они играют в становлении демократического избирательного процесса[1288], все-таки мы наблюдаем определенную динамику в рассмотрении дел об избирательных спорах в судах общей юрисдикции. Годы 1996—1998, как видим, свидетельствуют о начальном этапе становления и развития судебной практики рассмотрения избирательных споров на основе новой Конституции страны и первых актов высшей юридической силы формирующегося избирательного законодательства (рис. 2).

Количество рассмотренных дел по избирательным спорам общей юрисдикции в судах

Рис. 2

Собственно, в это время происходило уточнение судебных и внесудебных форм защиты избирательных прав граждан, выяснение юридической природы избирательного спора, особенностей судопроизводства по делам данной категории дел. К сожалению, опыт 1990-х годов показывал и другое — попытку использовать суд как политическую трибуну, заявляя в нем заведомо неправовые требования; иногда производились попытки использовать суд не столько для защиты своих прав, сколько для сведения личных счетов с конкурентами. Накануне выборов основное внимание общественности вместо предвыборных программ кандидатов приковывалось к залам заседаний судов1.

В это же время были обозначены и другие проблемы. Например, по процессуальным средствам обращения в суд за защитой избирательных прав, о соотношении понятий «обжалование», «жалоба», «заявление», в какой степени их можно признать исковыми и может ли быть в рамках гражданского производства особая категория исков о защите избирательных прав. Мнения исследователей по этим позициям (М.К. Треушникова, В.В. Скитовича, В.А. Кряжкова, Ю.Н. Старилова, Д.В. Осинцева, С.Д. Князева) расходятся и сейчас[1289] [1290].

Анализ судебной практики показывает в целом, что в 1990-е годы в лице судебных органов избирательное право получило мощный фактор развития, который положительно повлиял и на законодателя, и на правоприменителя[1291].

В первую очередь необходимо отметить право на защиту избирательных прав через органы конституционного правосудия: Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» защита основных прав и свобод человека и гражданина является основной целью его деятельности (ч. 1 ст. 1). Избирательные права, как известно, относятся именно к таковым, и в деятельности Конституционного Суда РФ им уделяется повышенное внимание. В решениях Конституционного Суда РФ, его постановлениях, определениях и правовых позициях даны аргументированные оценки и интерпретации по важнейшим вопросам избирательного права в рамках рассмотрения конкретных дел. Среди них: проблемы активного и пассивного права1, конституционных принципов избирательного права[1292] [1293], избирательных цензов[1294], реализации волеизъявления граждан через голосование «против всех кандидатов»[1295], возможности изменения избирательных норм во время одной избирательной кампании[1296], регистрации кандидатов[1297], «нарезки округов»[1298], признание за гражданином права быть включенным в список избирателей1. Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлись вопросы, связанные с проведением предвыборной агитации, правового статуса членов комиссии и наблюдателей, организации голосования и определения результатов выборов, проблемы отзыва депутатов из представительного органа и др.

Конституционный Суд РФ положительно ответил на вопрос о праве избирательных объединений, избирательных блоков выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений. Это решение Конституционного Суда не осталось не замеченным законодателем, и сейчас данная норма в современной редакции закреплена в новом Законе «О выборе депутатов Государственной Думы»[1299] [1300], где в соответствии с ч. 6 ст. 36 политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии. Более того, вторая новелла ч. 6 ст. 36 заключает правило, по которому указанные лица могут составлять 50% (не более 50%) числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Таким образом, по этому примеру мы можем проводить констатацию продуктивного воздействия судебной практики на законодателя.

К сожалению, мы можем констатировать и обратные факты. Так, в свое время Конституционный Суд в решении по ч. 2 ст. 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» отметил совершенно справедливо, что независимо от того, по какому избирательному округу — одномандатному или федеральному — избран кандидат, он становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т.е. представителем народа в смысле ст. 3 Конституции РФ[1301]. То есть фактически Конституционный Суд РФ подтвердил наличие свободного депутатского мандата в Российской Федерации. Однако последними законами («О выборах депутатов Государственной Думы»,1 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»[1302] [1303]) законодатель игнорировал эту позицию Конституционного Суда РФ, введя, по сути, партийный, фракционный, императивный мандат, по которому депутат является представителем партии и представляет партийные интересы, а не народа Российской Федерации[1304], как это было в решении Конституционного Суда РФ. По закону от 21 июля 2005 г. об изменении избирательного законодательства[1305], в соответствии с п. «б» ч. 3 ст. 2 полномочия депутата прекращаются в случае вхождения или перехода депутата в иную фракцию, чем была образована политической партией, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы.

Еще более позиции императивного мандата усилились по закону от 12 июля 2006 г.[1306], по которому депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит. Он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 2 ст. 1). Такое же требование распространяется фактически и на депутатов Государственной Думы (ст. 6).

Теперь осталось сделать еще один шаг, чтобы депутатский мандат стал полностью императивным, — ввести на федеральном уровне институт отзыва депутатов. Пока этого нет. Но, к сожалению, Конституционный Суд РФ в свое время простимулировал издание такого закона своим Постановлением от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации1. И не случайно таких законов в субъектах Федерации уже несколько десятков, в них предусматривается институт отзыва депутатов представительных органов субъектов РФ и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Со второй половины 1990-х годов стали появляться уже унифицированные модельные законы о порядке отзыва депутата, причем одобренные на заседании Научно-методического совета при ЦИК РФ[1307] [1308]. Так, давая путь одному из них, в пояснительной записке к модельному Закону «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» С.А. Авакьян утверждал, что институт отзыва депутата имеет право на существование. Но, чувствуя уязвимость своей позиции, счел необходимым отметить, что институт отзыва «не следует оценивать только с политической точки зрения — в связи с так называемым императивным или свободным мандатом депутата». Далее автор переводит анализ в практическое русло — надо подходить к ситуации с практической точки зрения, отмечает ученый, если избиратели проголосовали за избрание соответствующего депутата, а он не работает в качестве депутата, совершил действия, дискредитирующие представительный орган и его самого, не делает все необходимое, чтобы оправдать надежды избирателей, — они могут поставить вопрос об отзыве депутата и избрании другого своего представителя[1309].

Еще более категорично по этому вопросу высказался судья Н.В. Витрук в своем особом мнении на Постановление Конституционного Суда РФ, отметив, что отзыв депутатов должен устанавливаться в качестве общего правила на всех уровнях представительной системы как форма реализации конституционного права граждан на управление делами государства, в осуществлении государственной власти[1310]. Такая же позиция у А. В. Зиновьева и

И.С. Поляшовой, которые видят ущербность Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» 2002 г. именно в том, что он «не предусматривает возможности отзыва депутатов»1.

Необходимо отметить, что по данной проблеме имеются и противоположные мнения[1311] [1312]. Конституция Российской Федерации не закрепляет нормы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц субъектов Федерации и органов местного самоуправления. То есть декларируется свободный депутатский мандат. Это явилось значительным успехом законодателя, порвавшего с традицией императивного мандата и отзыва депутатов, когда данный институт мог использовался как своеобразный ресурс для «очищения» советов от «классово чуждых» депутатов.

Стоит напомнить, что в дореволюционное время институт отзыва депутатов в России отсутствовал, хотя отдельные случаи прекращения полномочий депутатов (участников земских соборов, депутатов Новоуложенной комиссии) и имели место. Институт отзыва депутатов в нашем традиционном понимании полностью результат практики революционной России. Как известно, одним из первых декретов Советской власти как раз и был принятый 21 ноября

1917 г. декрет ВЦИК о праве отзыва делегатов[1313], в котором отмечалось, что каждый отказ от проведения в жизнь права отзыва, всякая задержка в проведении его, всякое ограничение его было бы изменой демократизму и полным отречением от основных принципов и задач Великой российской революции. Декрет косвенно адресовался делегатам Учредительного собрания, на выборах в которое большевики оказались в меньшинстве. Затем последовательно нормы об отзыве депутатов закреплялись в текстах советских конституций:

1918 г. (ст. 78), 1925 г. (ст. 75), 1937 г. (ст. 147), 1978 г. (ст. 103). В Конституции РФ данные нормы не закреплены. Нет их и в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав». Это корреспондирует текстам большинства конституций развитых демократических стран, где закрепляются принципы свободного мандата.

Ряд авторов считают, что институт отзыва депутатов не соответствует конституционной природе нашего государства, идеи народ- ного представительства. В отличие от других авторов В.О. Лучин не разделяет столь одиозных и категоричных оценок института отзыва депутатов. Не случайно Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации усомнилась в конституционности права субъектов РФ прекращать полномочия депутатов путем их отзыва из представительного органа власти. В этом плане решение Конституционного Суда от 24 декабря 1996 г.1 вызывало ряд вопросов у исследователей. Например, апеллируя к ч. 3 ст. 3 Конституции РФ о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, суд делает вывод, что субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. По мнению противников императивного мандата, этот институт не может являться «одной из форм непосредственной демократии». Из ч. 3 ст. 3 вовсе не истекает право субъекта учредить «институт отзыва депутата».

В постановлении Конституционного Суда правильно отмечается, что Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельно правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (собственно, это никто и не оспаривает). И Конституционный Суд делает верное замечание: «если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина»[1314] [1315]. Таким образом, в Конституции РФ хотя и не говорится текстуально о характере депутатского мандата, но по смыслу закрепляется свободный, а не императивный мандат.

В Конституции РФ нет характерных для императивного мандата признаков, например отсутствует институт отзыва депутатов, нет обязанности поддерживать политику какой-либо партии, в том чис-

ле и той, по спискам которой депутат получил мандат1, нет требования строго следовать фракционной дисциплине[1316] [1317], обязательных отчетов перед избирателями, отсутствуют санкции за нарушения некоторых обременений депутата со стороны избирателей (например, информирование их о своей деятельности, обеспечение их прав и интересов, руководство предвыборной программой). Все это, как отмечает М.В. Баглай, позволяло депутату в целом поступать в соответствии со своими убеждениями, т.е. действовать свободно[1318].

Таким образом, ряд исследователей не соглашаются с некоторыми позициями вышеуказанного конституционного постановления и считают, что институтом отзыва не ограничиваются избирательные права и он не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержанием прав избирать и быть избранным «охватывается только процесс избрания», а не последующие отношения между депутатами и избирателями[1319]. Но сторонники свободного депутатского мандата считают, что избирательные права «в процессе избрания» пострадают, если депутат, за которого проголосовал избиратель, победил, но в силу каких-либо интриг лиц, недовольных его деятельностью, организуется отзыв депутата, подкрепленный к тому же современными пиартехнологиями, которые обрушиваются на головы ничего не подозревающих избирателей. Естественно, в этом случае избирательные права (активные), не говоря уже о пассивных избирательных правах самого гражданина, ставшего депутатом, явно нарушаются.

Конечно, депутат может и не работать (С. Мавроди, например) или плохо работать (apriori) в представительном органе. Как быть тогда? Но разве можно на основе этого факта выстраивать целую концепцию правового института? По мнению сторонников свободного депутатского мандата, в данном случае у избирателей и общественности есть несколько способов, апробированных в мировой практике с развитым уровнем демократизации общества. Во-первых, не голосовать за такого депутата в следующий раз. Во-вторых, задействовать СМИ для отражения плохой работы депутата (хотя как это измерить?). Публичному политику не все равно, какой портрет преподносится избирателям СМИ. В-третьих, необходимо развивать институт отрешения от должности или в более широком смысле — институт импичмента, как, допустим, в США, где такой институт может быть применим к любому выборному лицу, независимо от того, в каком органе он работает — в представительном, исполнительном или судебном. Есть и другие средства воздействия на депутата, общепринятые во всем цивилизованном мире, где закреплены принципы свободного депутатского мандата, их и надо вводить и развивать.

Введение императивного мандата, по мнению некоторых авторов, может нанести нашей системе демократических ценностей значительный ущерб, особенно в условиях «укрепления вертикали исполнительной ветви власти», позволяя использовать так называемые административный ресурс и должностные полномочия в борьбе с неугодными, оппозиционными официальному административному курсу депутатами1.

В решениях Конституционного Суда значительное место уделялось и проблемам юридической ответственности за нарушение избирательных прав граждан, избирательного законодательства и установленного порядка производства выборов. Так, 10 июня 1998 г. Конституционный Суд сформулировал свою правовую позицию по проблеме признания выборов несостоявшимися[1320] [1321], затем он подтверждает эту позицию в ряде решений, например 5 ноября 1998 г. (Определение № 169-О по запросу Верховного Суда РФ), 29 ноября 2004 г. (Постановление № 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого п. 4 ст. 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления...» в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова). Как известно, правовые позиции Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех властных органов (ст. 6 Федерального конституцион- ного закона «О Конституционном Суде РФ»1), а также и для самого Конституционного Суда, правда, они могут уточняться на его пленарном заседании (ст. 73 данного Закона), но, как отмечает судья Н.С. Бондарь, «такой ситуации в работе Конституционного Суда Российской Федерации пока не возникало»[1322] [1323].

В целом позиции Конституционного Суда РФ заложили верные, рациональные ориентиры на основе судебной практики по конкретным делам совершенствования избирательного законодательства и конституционных основ юридической ответственности, которые имеют не только практическое политическое значение, но и научное, являются объектом рассмотрения исследователей, служат указателями в научных дискуссиях, способствуют преодолению пробелов и разрешению коллизий в избирательном праве.

Изменения в избирательном законодательстве 2001—2004 гг. были положительно восприняты сотрудниками компетентных органов, которые считали, и не без основания, что обновленное законодательство, и в первую очередь Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» от 12 июня 2002 г.[1324], по заявлению представителей Генпрокуратуры РФ, позволило избежать значительного количества правонарушений[1325]. Правда, дальше отмечалось, что большая часть правонарушений в период избирательных кампаний, прошедших в 1999 и 2000 гг., была вызвана все-таки несовершенством законодательства и отсутствием правоприменительной практики[1326].

Соглашаясь в целом с таким заявлением, отметим, что в абсолютной форме эта оценка законодательства избирательной кампании 1999 и 2000 гг. несколько субъективна. По нашему мнению, недооценена и правоприменительная практика, заявление об ее отсутствии применительно к кампании 1999 и 2000 гг. не полностью соответствует действительности. Фундаментальные труды по электоральной статистике, отдельные исследования специалистов по данной проблеме содержат другие оценки. Да и как можно говорить об отсутствии правоприменительной практики, если только количество дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции за 2000— 2003 гг., составило 12 557[1327].

Год Количество рассмотренных избирательных дел в судах общей юрисдикции
2000 3 384
2001 3 661
2002 2 765
2003 2 747
Всего 12 557

Конечно, обновленное законодательство дало возможность учесть опыт предыдущих избирательных кампаний, в том числе и обобщить судебную практику по разрешению избирательных споров и учесть ее в новом законодательстве, составившем правовую базу избирательной кампании 2003—2004 гг., позволило более эффективно выявлять правонарушения в избирательном процессе на первоначальной стадии, наделило избирательные комиссии определенными полномочиями по возбуждению административных производств и др. Если посмотреть график правонарушений за этот период, то кривая будет выглядеть так (рис. 3).

~Количество рассмотренных избирательных дел в судах общей юрисдикции

Рис. 3

В то же время и сами судебные инстанции поработали в плане обобщения опыта предыдущих избирательных кампаний. Они проводили «круглые столы», семинары, выступали с лекциями на факультетах повышения квалификации, в том числе и в Российской академии правосудия, по применению измененного избирательного законодательства, приняли участие в подготовке «Научно-практического комментария к Федеральному закону об основных гарантиях»1. Приказом Председателя Верховного Суда в сентябре 2003 г. для повышения качества и эффективности в деятельности Верховного Суда Судебной коллегией по гражданским делам был образован судебный состав по административным делам, к компетенции которого было отнесено рассмотрение дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе дел об оспаривании нормативно-правовых актов в сфере избирательного законодательства и о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России.

Вместе с тем электоральная практика прошедших выборных кампаний (2003—2004 гг. — 2007—2008 гг.) показала в целом, что решения избирательных комиссий по избирательным спорам стали более взвешенными и аргументированными. Так, по словам представителей Верховного Суда РФ, это обстоятельство способствовало тому, что абсолютное большинство заявлений участников избирательных кампаний на решения и действия (бездействия) избирательных комиссий было оставлено судами без удовлетворения. В то же время все обращения ЦИК России по вопросам нарушения избирательного законодательства со стороны участников избирательного процесса были удовлетворены[1328] [1329].

Однако прошедшие избирательные кампании более рельефно обозначили и некоторые позиции, которые усложнили работу в первую очередь избирательных комиссий. Это связано было с трудностями применения норм нового избирательного законодательства, особенно процессуальных. Возникли определенные противоречия и коллизии между нормами Гражданского процессуального кодекса и обновленного избирательного законодательства, например по вопросам подсудности. Суды в этом случае исходили из приоритета ГПК, поскольку, по существующей практике, если в двух нормативно-правовых актах, регулирующих сходные отношения, обнаруживаются коллизии, то действует нормативно-правовой акт более позднего введения в действие. Так, например, в вопросах обращений в суд за защитой нарушенных избирательных прав суд, как правило, принимал к своему производству заявления субъектов избирательного процесса, указанных в ст. 250 ГПК РФ и ст. 75 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»1, при этом суды исходили из того, что по смыслу указанной правовой нормы субъекты, упомянутые ст. 250 ГПК РФ, не вправе обращаться в суд по поводу любых нарушений избирательного законодательства, а только за защитой своих нарушенных прав.

По вопросам об отмене регистрации только специальные субъекты обращения — избирательная комиссия либо кандидат — вправе были обратиться в суд за защитой своих нарушенных прав. Другие субъекты не могли реализовать это право в суде на основании «необоснованных исков избирателей». Правда, и для них не исключалась возможность обратиться с жалобой, но не в суд, а в избирательную комиссию. Как показала судебная практика, не все суды за приоритет брали ст. 250 ГПК РФ. Некоторые отдавали приоритет и ст. 75 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав».

Естественно, такой неоднозначный подход к проблеме по данной категории дел, да и по другим, свидетельствует о несовершенстве судебной практики. Впрочем, на такую ситуацию обращалось внимание представителями Верховного Суда РФ, которые предложили в случаях, когда избирательная комиссия и суды общей юрисдикции по-разному истолковывают одни и те же нормы, вносить какие-то редакционные уточнения либо дополнения в избирательное законодательство[1330] [1331].

Конечно, надо вносить и редакционные уточнения и дополнения в законодательство, использовать другие возможные формы, в том числе повышать уровень правосознания, правовой культуры в целом и совершенствовать судебную практику, но судья в любом случае будет руководствоваться теорией свободной оценки доказательств и самостоятельно выносить решение, главное, чтобы оно не расходилось с законом и было справедливым, в данном случае, способствовало справедливому разрешению заявлений о соблюдении и защите избирательных прав.

Какие же другие проблемы высветили прошедшие избирательные кампании в обновленном законодательстве и электоральной практике? В первую очередь это слабая доказательная база административных дел, возбужденных избирательными комиссиями и направленных в Генеральную прокуратуру1. Таких дел оказалось около 200 (кампания 2003 г.), но все они были возвращены по этой причине, и ни одно из них не было доложено Генеральному прокурору в силу несоблюдения требований ст. 28 КоАП РФ и слабой доказательной базы. Так, по словам представителя Генпрокуратуры РФ, дела шли валом, не всегда даже соблюдались правила технического оформления протокола. Изучение ходатайств избирательных комиссий, поступивших в Генеральную прокуратуру, о привлечении к административной ответственности зарегистрированных кандидатов показало, что комиссиями протоколы составлялись без учета требований ст. 28,2, т.е. нарушителю не разъяснялись его права. В материалах отсутствовали достаточные доказательства. Имели место случаи направления ходатайств не только без проверочных материалов, но и вообще без протокола об административном правонарушении[1332] [1333].

Однако были и другие факты. Например, председатель Избирательной комиссии Курганской области сообщил, что они прошли пять разных судебных процессов, все пять судебных процессов выиграли, в том числе связанные с отменой регистрации кандидата, на которого было отправлено представление в Генеральную прокуратуру с просьбой привлечь его к административной ответственности. Все документы были оформлены. «Но на свое письмо в Генеральную прокуратуру, — отмечал Председатель избирательной комиссии, — ответа не получили, в каком состоянии документы — не знаем. Попытались выяснить ситуацию в Генеральной прокуратуре, положительного ответа не последовало. Ответ мы получили только через два месяца после окончания выборов»1.

Как видим, данный пример говорит о том, что даже и Генеральная прокуратура не совсем была готова к новациям избирательного законодательства, то ли не хватило кадров именно на период избирательной кампании, то ли обременения, связанные с незначительными (с точки зрения категории дел, проходящих через Генпрокуратуру) административными правонарушениями, не совсем специфичны для деятельности Генпрокуратуры — в любом случае опыт прошедшей избирательной кампании требует тщательного изучения и в этой части. Может, ходатайства о привлечении к административной ответственности зарегистрированных кандидатов рассматривать в прокуратурах самих субъектов Федерации, на территории которых расположен избирательный округ? Мировая практика, особенно в демократических развитых государствах, как раз дает примеры децентрализации избирательной власти, и если мы вспомним выборы Президента США в 2000 г., то спор по определению результатов голосования между кандидатами в президенты в штате Флорида рассматривался не Верховным судом США, а судом штата Флорида.

И еще на один факт стоит обратить внимание. Как отметил представитель Генпрокуратуры, по практике прошедшей кампании 2003—2004 гг. иногда избирательными комиссиями направлялись ходатайства уже после официального опубликования результатов выборов, когда либо зарегистрированный кандидат утратил свой статус и согласие Генеральной прокуратуры здесь уже не требовалось, либо, наоборот, кандидат приобрел иной статус и для того, чтобы в ином статусе решать вопрос о привлечении к ответственности, нужно обращаться в Совет Федерации[1334] [1335], а материалы не выдерживают никакой критики. Все это стало причиной, что определенная часть правонарушителей осталась безнаказанной[1336].

Итак, работники суда и прокуратуры высветили проблему о слабости избирательных комиссий в вопросах применения ответственности за административные правонарушения. Однако представляется, что такая «слабость комиссий» была обусловлена не практикой их функционирования по применению ответственности, а в первую очередь издержками самого законодательства, наделившего избиркомы не свойственными им функциями компетентных органов. Во всяком случае, речь идет о том, в каком объеме комиссии могли выполнять функции, связанные с реализацией административной ответственности. Явно, что объем был завышен, избиркомы не владели соответствующей технологией и навыками по формированию доказательной базы административных правонарушений. Этим должны заниматься профессионалы, имеющие соответствующую квалификацию, навыки, практику, располагающие необходимыми техническим средствами, структурными взаимосвязями по линии компетентных органов, опытом работы в сфере публичноправовых отношений.

Эта проблема была обозначена на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, где рассматривались вопросы, связанные с доказыванием принципа осознанности, перехода от информирования к предвыборной агитации, т.е. с доказыванием умысла и определением, кто этой технологией, этим процессом должен заниматься. Если «возложить на систему избирательных комиссий сбор доказательств, поскольку вопрос о предвыборной агитации переведен из плоскости конституционно-правовой в сторону административно-правовой или уголовно-правовой, то возникает вопрос, кто должен тогда заниматься последствиями вот этого незаконного, неконституционного перехода средств массовой информации от сферы информирования к сфере проведения предвыборной агитации. Или этим должны заниматься органы внутренних дел. Или же если мы сохраняем существующее положение дел, то должна быть в законе прописана хотя бы минимальная технологическая процедура этой цепочки действий. В противном случае мы имеем ответственность, но не имеем технологии привлечения к этой ответственности»[1337].

Собственно, подобная картина наблюдается и по другим составам административных правонарушений, где предусмотрена ответственность, но конкретно за какие технологические отступления или нарушения можно привлекать и в каком порядке — эта процедура не прописана. В любом случае в законодательстве необходимо прописывать ту технологическую цепочку, которая связана с привлечением виновных, физических и юридических лиц, к ответственности, предусмотренной законодательством.

Разделяя в целом эту позицию, все же хочется отметить, что и эти меры, безусловно необходимые, не в состоянии полностью разрешить проблему, поскольку применение административной ответственности, проведение необходимых действий по формированию доказательной базы все же требуют специальных процессуальных знаний особенностей административного производства и процесса. Естественно, члены избирательных комиссий не обладают такими знаниями на уровне профессионального их применения, тем более, как заметили исследователи, с момента принятия Конституции Российской Федерации правовая основа судопроизводства радикально изменяется пятый раз1. Несколько раз усиливают эту позицию и другие авторы, отмечая, что за этот период вносились изменения и в процессуальный закон, регламентирующий рассмотрение избирательных споров[1338] [1339]. Спрашивается: кто же в связи с этим будет реализовывать действия по формированию доказательной базы с учетом процессуальных особенностей административного производства?

Выходов здесь может быть несколько: или вводить в состав избирательных комиссии представителей соответствующих компетентных органов, или освободить избирательные комиссии от данных функций, или перевести данную категорию дел из административной ответственности в конституционно-правовую, или вернуться к исходному, когда в избирательном законодательстве обозначаются лишь соответствующие правонарушения, а меры ответственности за них реализуются в рамках компетенции КоАП РФ уполномоченными на то органами. Не исключены и другие варианты. В любом случае эту проблему необходимо решать до начала новой избирательной кампании 2011/12 г., которая ожидается, по мнению специалистов, более сложной.

Среди других проблем прошедшие избирательные кампании высветили и вопрос о частной жалобе, хотя ст. 261 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о сроках рассмотрения жалобы на решения суда по данной категории дел ничего о ней не говорит. В связи с этим действует общее правило, когда частная жалоба подается в течение десяти дней, но в силу скоротечности избирательной кампании это правило не срабатывает, поэтому появилось предложение все-таки ввести специальную норму о сокращенном сроке подачи, в том числе и частных жалоб. Считаем, что предложение было актуальным1 и законодатель учел его. Вначале этот срок был сокращен до пяти дней[1340] [1341]. В Законе от 5 декабря 2006 г.[1342] была введена норма, по которой кассационные жалоба, представление на решение по делу о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключении кандидата из заверенного списка кандидатов, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), поступившие в период избирательной кампании до дня голосования, рассматриваются судом не позднее дня, предшествующего дню голосования, при этом регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена судом кассационной инстанции не позднее чем за два дня до дня голосования (ст. 2).

Вместе с тем на основе судебной практики были внесены коррективы в ставшие уже «традиционными» проблемы, связанные с нарушением порядка составления списков избирателей, несвоевременным представлением избирательными комиссиями информации как гражданам, так и кандидатам в депутаты, нарушением порядка регистрации доверенных лиц, финансированием окружных и территориальных комиссий, сроками передачи финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов, нарушением порядка ведения предвыборной агитации, изготовлением и передачей избирательных бюллетеней, с фальсификациями итогов голосования и др.

<< | >>
Источник: В.О. Лучин, В.Н. Беленовский, Т.М. Пряхина, Н.Д. Эриашвили, М.В. Максютин, В.В. Шуленин, В.А. Виноградов. Избирательное право России: учебник для студентов вузов, И33 обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [В.О. Лучин и др.]; под ред. В.О. Лучина. — 2-е изд., пере- раб. и доп. — М. Закон и право,2010. — 735 с.. 2010
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме § 1. Судебная практика как институт защиты прав субъектов избирательных правоотношений:

  1. §1. Избирательные споры
  2. §5. Избирательные правоотношения
  3. § 3. Юридическое содержание субъективных политических прав и свобод
  4. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан
  5. Судебная практика как институт защиты избирательных прав
  6. Источники электорального права и система избирательного законодательства Российской Федерации
  7. Нормы избирательного права
  8. Избирательные правоотношения
  9. §3. Исключительные имущественные права (интеллектуальная собственность) и ноу-хау, используемые в предпринимательской деятельности
  10. 13.4. Правила разграничения судебной и административнойподведомственности юридических дел
  11. § 5. Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, как мера административного наказания
  12. Институт региональных (территориальных) групп кандидатов: гарантийная природа и отражение идеи равного избирательного права
  13. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. § 2. Содержание избирательных правоотношений
  15. § 4. Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав
  16. § 1. Судебная практика как институт защиты прав субъектов избирательных правоотношений
  17. § 3. Практика судов общей юрисдикции по рассмотрению избирательных споров
  18. ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -