1.2. Конституционно-правовые предпосылки формирования представительных органов в Казахстане: историко-правовой аспект

Исследование вопросов становления казахстанского парламента имеет важное значение, поскольку, как верно замечено, «историко-государственный и сравнительно-правовой аспекты являются необходимым для выявления природы, а также вопросов преемственности в современных процессах становления парламентаризма»68.

Первый этап начинается с принятия Закона Казахской ССР «Об изменениях и дополнениях Конституции Казахской Советской Социалистической Республики» от 22 сентября 1989 г. Этот этап характеризуется становлением государственности в Казахстане, постепенным проникновением идей парламентаризма в государственную практику и, соответственно, вытеснением советских представлений о государственном строительстве.

С 1989 г. начался процесс распада Советского Союза. По мнению академика С.С. Сартаева, этот период был «переломным в процессе

68 Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективности механизма власти. – Алматы: Изд-во КазГЮА, 2000. С.90.

69 Бекжанов Б.А. Указ. соч. С.14.

36

перестройки и одновременно становления государственной независимости пока еще советских республик»70. В эти годы было принято несколько важных законов, которые предопределили развитие парламентаризма к Казахстане и его специфику.

Большое значение в становлении парламентаризма имело принятие Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 г., где впервые был провозглашен принцип разделения властей. В п.4 Декларации было указано, что граждане Республики всех национальностей составляют народ Казахстана, и он является единственным носителем суверенитета и источником государственной власти в Казахской ССР, осуществляет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы на основе Конституции Казахской ССР. А право выступать от имени всего народа Республики принадлежит Верховному Совету Казахской ССР73.

70 Сартаев C.C. Становление Конституции Республики Казахстан. – Алматы: Казахский институт права и международных отношений, 2002. С.22. 71 Закон Казахской ССР «Об изменениях и дополнениях Конституции Казахской Советской Социалистической Республики» от 22 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1989. № 42. 72 Закон Казахской ССР от 24 апреля 1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской Советской Социалистической Республики» // Казахстанская правда. 1990 г. 26 апреля.

73Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 44. .

37

20 ноября 1990 г. был принят Закон Казахской ССР «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской Советской Социалистической Республики»74, который вместе с Законом «О Кабинете министров Казахской Советской Социалистической Республики»75 определил взаимоотношения между Верховным Советом, Кабинетом Министров и Президентом.

Второй этап начинается с принятия Конституции РК от 28 января 1993 г. Он характеризуется созданием однопалатного представительного органа государства, президентской формой правления и отсутствием в Конституции РК системы сдержек и противовесов ветвей власти. Таким образом, Конституция 1993 г. заложила противоречивую правовую базу государственной власти.

28 января 1993 г. Верховный Совет принял первую Конституцию независимого Казахстана, завершившую становление суверенитета республики. В соответствии с Конституцией, Верховный Совет РК являлся единственным законодательным и высшим представительным органом РК и избирался сроком на 5 лет.

«Ключевые моменты истории развития парламентаризма в Казахстане, – считает Б.А. Бекжанов, – связаны с принятием Конституции 1993, 1995 годов»76. В них были закреплены основные принципы парламентаризма. Действительно, в первой Конституции независимого Казахстана 1993 г. была усовершенствована действовавшая после Декларации система разделения

74 Закон Казахской ССР «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахской Советской Социалистической Республики» // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 47.

75 Закон Казахской ССР «О Кабинете министров Казахской Советской Социалистической Республики» от 25 июня 1991 г. // Собрание актов Правительства Казахской ССР. 1991. № 25.

76 Бекжанов Б.А. Указ. соч. С.14.

38

властей. Основные властные институты были сформированы с учетом развивающихся рыночных отношений.

Роль Парламента в данный период выполнял Верховный Совет РК, чье правовое положение было закреплено в Главе 12 Конституции. Однопалатный Верховный Совет являлся единственным законодательным и высшим представительным органом Республики и избирался сроком на 5 лет.

Верховный Совет был еще далек от современного парламента. По мнению академика С.З. Зиманова, «согласно Конституции РК 1993 г., Верховный Совет признан единственным законодательным и высшим представительным органом республики.

Действительно, система сдержек и противовесов практически не нашла своего отражения в Основном законе государства. Верховный Совет не

77 См.: Зиманов С.А. Конституция и Парламент Республики Казахстан. - Алматы: Адилет, 1996. С.146.

78 См.: Куртов А. Проблема конституционного развития РК / http://www.ia-centr.ru/archive/public_details9537.html?id=150

79 Зиманов С.А. Указ. соч. С.146.

39

формировал правительство на основе парламентского большинства и не мог реально контролировать Кабинет Министров. О том, что Конституция 1993 г. заложила противоречивую правовую базу государственной власти, пишут и другие ученые. Вот одно из мнений: «В целях совершенствования принципа разделения государственной власти прежде всего требовалось пересмотреть структуру Верховного Совета РК, порядок его деятельности, а также его компетенцию. В качестве цели данных реформ должно было стать преобразование Верховного Совета в Парламент, реализующий на практике концепцию постоянно действующего профессионального высшего представительного органа, способного создать правовую базу для демократических преобразований»80.

Под предлогом самороспуска (хотя, фактически это был инициированный правящими кругами роспуск81) Верховный Совет ХII созыва 13 декабря 1993 г. прекратил свое существование, предварительно назначив выборы в Верховный Совет ХIII созыва на 7 марта 1994 г.

К концу работы 11-й сессии Верховного Совета РК ХII созыва прекратили свое существование и более четверти местных Советов. В этих условиях народные избранники после продолжительных дискуссий в стенах Парламента приняли Кодекс о выборах, законы о временном делегировании Президенту и главам местных администраций дополнительных полномочий и о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета.

В частности, Закон РК «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» от 10 декабря 1993 г. предоставлял главе государства право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета РК издавать, на основе и во исполнение Конституции, акты, имеющие силу

80 Сартаев С.С., Назаркулова Л.Т. Становление Конституции Республики Казахстан: проблемы и перспективы. – Алматы: КИПМО, 2002. С.99.

81 Основной причиной «самороспуска», по нашему мнению, был то факт, что Конституция 1993 г. не предоставляла Президенту РК тех полномочий, которые ему были необходимы для укрепления своей власти.

40

закона; право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета с последующим утверждением им осуществлять, в случае необходимости, полномочия Верховного Совета, предусмотренные пунктами 12-15, 18 и 20 ст. 64 Конституции РК; право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета самостоятельно осуществлять полномочия, предусмотренные пунктами 3, 7 и 16 статьи 78 Конституции; право утвердить авансовый республиканский бюджет на первое полугодие с выделением первого квартала 1994 г., с последующим представлением его на рассмотрение первой сессии вновь избранного Верховного Совета82.

Выборы, прошедшие 7 марта 1994 г., способствовали становлению многопартийности в республике.

В соответствии с Временным регламентом, на основе представительства партий, в Верховном Совете были сформированы партийные фракции: Союз Народное Единство Казахстана (СНЕК – 32 чел.), Народный Конгресс Казахстана (НКК – 22 чел.), Социалистической партии (12 чел.) и Федерации профсоюзов (12 чел.), а также 14 депутатских групп, которые формировались, в основном, по профессиональному признаку.

Однако проработал Верховный Совет ХIII созыва недолго – с апреля 1994-го по март 1995 г., данный орган представлял собой первый профессиональный парламент Казахстана, в котором депутаты работали на постоянной основе. В марте 1995 г. Серикболсын Абдильдин – тогдашний председатель Верховного Совета Казахстана – своим указом распустил законодательный орган на основании решения Конституционного суда, который признал состав Верховного Совета ХIII созыва «нелегитимным».

82 Закон Республики Казахстан «О вpеменном делегиpовании Пpезиденту РК и главам местных администpаций дополнительных полномочий» от 10 декабpя 1993 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1993. № 23-24.

41

Есть основания, считать, что здесь сработала не система сдержек и противовесов, а продуманная «политтехнологическая» конструкция.

Конституционный суд РК признал (постановление от 6 марта 1995 г.) не соответствующими Конституции некоторые нормы избирательного законодательства, в соответствии с которыми проводились выборы в Верховный Совет, а также то, что в ходе проведения выборов были допущены нарушения. В качестве доказательства этих «нарушений» Суд ссылался на заявление гражданки Т. Квятковской.

Татьяна Квятковская баллотировалась в депутаты Верховного Совета 12-го созыва по Абылайхановскому избирательному округу № 12 г. Алматы. Она проиграла и решила обратиться в Конституционный суд (Конституция 1993 г. предусматривала право непосредственного обращения граждан в Конституционный суд). Основной аргумент Т. Квятковской состоял в том, что округ, по которому она баллотировалась, образован с нарушением закона. Конституционный суд поддержал этот аргумент и 6 марта 1995 г. постановил: признать не соответствующими Конституции РК постановление ЦИК от 17 декабря 1993 г. об образовании избирательных округов в части образования Абылайхановского избирательного округа №12. Было признано не соответствующим закону и постановление ЦИК от 1 февраля 1994 г. за № 37 об организации и порядке голосования, подведения итогов голосования83.

По мнению журналистов, «ларчик открывался просто. Президенту и правительству не нужен был сильный Верховный Совет. Вновь распустить, как это было в декабре 1993 г., уже нельзя было, поскольку Казахстан заявил о верности демократическим принципам. И для устранения непокорного Верховного Совета был избран другой метод, вполне законный на первый взгляд»84.

83 Омарова А. Загипа Балиева в роли Татьяны Квятковской? /http://demo40.nm.kz/articles/8317

84 Там же.

42

Оценивая эту ситуацию, Конституционный суд РК в своем определении от 11 марта 1995 г. указал: «Правовым следствием постановления Конституционного суда от 6 марта 1995 г. является неконституционность полномочий Верховного Совета, избранного 7 марта 1994 г., а также избранных на дополнительных выборах 22 января 1995 г. депутатов Верховного Совета. В условиях отсутствия в республике с 19 апреля 1994 г. законно избранного Верховного Совета на период до избрания нового состава легитимного парламента вновь вступает в силу Закон от 10 декабря 1993 г. «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», представляющий Президенту РК право принятия решений законодательного характера и иные полномочия»85.

Окончательно система представительных органов, сохранявшая элементы, не свойственные современному парламенту, была ликвидирована с принятием 30 августа 1995 г. на референдуме новой Конституции РК. Тогда и начался третий этап. В Конституции был закреплен правовой статус нового двухпалатного Парламента, состоявшего из двух палат – Сената и Мажилиса.

Конституция 1993 г. не смогла удовлетворить все потребности развивающегося общества и в какой-то степени стала влиять на степень политической и социальной напряженности. Данный период ярко освещен В.А. Малиновским, который справедливо отметил, что «своеобразной пробой сил стало принятие первой Конституции РК 28 января 1993 г. В силу целого ряда объективных и субъективных обстоятельств, главные из которых коренились в исторически неизбежной борьбе побеждающего, но еще не окрепшего нового, с уходящим в небытие, но еще сильным старым, этот основной закон не смог выйти на уровень требований будущего по всем позициям. Общество не удовлетворили представленные в Конституции ответы на вопросы о характере государственности, о статусе языков, о

85 Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий. – Алматы: Раритет, 2010. С.44.

43

равенстве всех форм собственности, а также граждан независимо от национальной принадлежности, о собственности на землю и о последовательном проведении принципа разделения властей. Ценой за некоторые не совсем точные и корректные декларации (или наоборот, отсутствие в тексте ряда насущных идей) стала растущая настороженность в обществе за свое будущее граждан некоренной национальности, усиливавшееся недовольство иностранных инвесторов, торможение рыночных преобразований»86.

Принятые на основе Конституции конституционные законы «О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г.87, «О правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г.88, «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г.89 урегулировали статус и функции органов каждой из ветвей власти.

Конституция РК 1995 г. положила начало расширению полномочий Президента РК: ему, в частности, было предоставлено право законодательной инициативы, что, как полагают некоторые ученые, отвечало «необходимости быстрых преобразований, диктуемых глубочайшим социально-экономическим кризисом в стране и резким ухудшением жизни граждан» и способствовало «выводу страны из создавшегося положения и постепенному поступательному развитию»90.

86 Выступление члена Конституционного совета Республики Казахстан Малиновского В.А на республиканской научно-практической конференции по книге Н.А. Назарбаева «Казахстанский путь», организованной Конгрессом молодежи Казахстана (Евразийский Национальный Университет имени Л.Н. Гумилева, Астана, 16 ноября 2007 г.) // Информационная система «ПАРАГРАФ».

87 Конституционный закон «О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 г. // Казахстанская правда. 1995. 18 октября.

88 Конституционный закон «О правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г. // Казахстанская правда. 1995 г. 18 октября.

89 Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. // Казахстанская правда. 2000 г. 26 декабря.

90 Курмангали А.К. Институционализация государственной власти в политической системе Республики Казахстан: Автореф. дисс. … докт. полит. наук. – Алматы, 2010. С.27.

44

Некоторыми исследователями выделяется еще один важный этап развития парламентаризма, начало которого связывают с принятием Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»91 от 21 мая 2007г. Данный закон, как официально считается, ознаменовал переход от президентской к полупрезидентской форме правления.

Закон внес также существенные изменения в нормы, закрепляющие полномочия Сената и Мажилиса, статус депутатов Парламента. В частности, Сенат получил право давать согласие на назначение не только Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности, но и председателя Национального банка; выполнять функции парламента при принятии законов в условиях отсутствия Мажилиса, вызванного его роспуском. Важным изменением стало закрепление участия обеих палат Парламента в формировании Конституционного совета92 – государственного органа, обеспечивающего верховенство Конституции РК на всей территории республики93), Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Центральной избирательной комиссии.

В ст.56 Конституции появилась новая норма о праве Мажилиса по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов выразить вотум недоверия Правительству. Этот классический институт парламентской модели, означающий ответственность и подконтрольность исполнительной власти, действует и в смешанной (президентско-парламентской) модели.

Усилились полномочия Мажилиса в процессе назначения Премьер-Министра РК. Теперь к исключительному ведению Мажилиса относится дача

91 Махмудова С.А. Становление и развитие Парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане: конец XX - начало XXI вв.: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. – М., 2011. С.16.

92 Конституционный Совет выполняет функции, аналогичные функциям Конституционного Суда в РФ.

93 Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 1996 г. 9 января.

45

согласия большинством голосов от общего числа депутатов Палаты Президенту Республики на назначение Премьер-Министра Республики.

Изменениям подверглись нормы о численности депутатов и их правовом статусе. Число депутатов Сената (верхней палаты парламента) увеличилось на 8 человек, которые назначаются президентом «с учетом необходимости представительства в сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества». На наш взгляд, это интересное нововведение, так как обеспечивается представительство не только интересов территорий и политических партий, но и иных интересов общества.

Еще одно изменение было связано с увеличением числа депутатов Мажилиса на 30 человек (раньше 77 депутатов, сейчас 107), что позволило обеспечить более полное представительство политических партий. Кроме того обеспечивалось представительство от Ассамблеи народа Казахстана. Теперь последняя могла направить девять депутатов для участия в работе Парламента.

Наряду с расширением полномочий палат усилилась ответственность депутатов Парламента. Причем, как перед избирателями, так и перед палатой. Во-первых, из Конституции был исключен п.1 ст.52, не допускавший императивный мандат. А, во-вторых, эта статья дополнена новыми основаниями лишения депутата Мажилиса своего мандата при: 1) выходе или исключении депутата из политической партии, от которой он избран; 2) прекращении деятельности политической партии, от которой депутат избран.

По нашему мнению, указанные нововведения ограничивают свободу парламентариев. Мы согласны с тем, что депутаты Парламента должны нести ответственность за свою деятельность перед избирателями, однако, новые основания лишения депутата Мажилиса своего мандата делают последнего слишком зависимыми от политической партии, от которой он избран.

46

Соотношение между ветвями власти изменилось. Часть полномочий Президента была передана в пользу Парламента, а именно возможность: участвовать в формировании Правительства, избирать две трети составов Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета, а также контролировать их работу. Была установлена ответственность Правительства не только перед главой государства, но и перед Парламентом.

Как видим, конституционная реформа 2007 г. усилила некоторые позиции Парламента, хотя в какой-то степени ограничила свободу парламентариев. В целом, по нашему мнению, итоги данной реформы существенно упрочили правовое положение Президента РК.

Хотя срок пребывания в должности Президента после 2012 г. уменьшился с 7 до 5 лет, был устранен запрет на избрание более двух раз подряд в отношении первого Президента страны Н.А. Назарбаева. Президенту теперь предоставлено право законодательной инициативы, возможность самостоятельно направлять в парламент для рассмотрения и дальнейшего принятия законопроекты. Согласно старой редакции Конституции правом законодательной инициативы обладали только депутаты парламента и правительство.

Более того, в соответствии с п.2 ст.61 Конституции РК, Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.

В истории становления органов государственной власти в Казахстане уже был такой прецедент, когда в 1995 году ряд законодательных актов РК

47

был принят в форме указов Президента РК, имеющих силу закона – «О прокуратуре», «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», «О государственном предприятии» и т.д. Однако тогда такое законотворчество оправдывалось чрезвычайным положением, а в настоящее время сохранение такого положения в Конституции РК умаляет законодательную функцию Парламента РК.

Современный Парламент РК отличается от Верховного Совета Казахской ССР. Вот как, например, А. Тагаев видит основные отличия Парламента. Он выделяет четыре отличительных признака.

Во-первых, Парламент не является высшим или верховным органом государственной власти, так как является элементом механизма разделения властей. Поэтому у него отсутствует монополия на осуществление государственной власти и вся полнота высшей государственной власти.

Во-вторых, современный Парламент не осуществляет исполнительную деятельность, так как исполнительная власть отделена от законодательной в соответствии с принципом разделения властей.

В-третьих, Парламент не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным органам государственной власти.

В-четвертых, Парламент – это собрание профессиональных политиков94.

Подводя итоги, мы можем отметить, что в конституционном законодательстве Республики Казахстан заложены основы формирования парламентаризма. Однако пока нельзя сказать, что парламентаризм в Казахстане сформировался, так как Парламент РК не характеризуется как самостоятельный и независимый от Правительства и Президента орган власти. В конституционном законодательстве Республики Казахстан формально установлен паритет законодательной и президентской властей, но фактически ведущей является именно президентская власть. Правительство

94 См.: Тагаев А. Парламент как высший законодательный и представительный орган государственной власти // Конституционное право. – 2009. -№ 9. С.11.

48

во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а в случаях, предусмотренных Конституцией, — перед Мажилисом Парламента и Парламентом в целом. Данное положение, по мнению диссертанта, нарушает основные принципы системы сдержек и противовесов и мы согласны с утверждением, что «формирование парламентских институтов под усиленным контролем исполнительной власти и президента дает не реально действующую систему сдержек и противовесов, а неустойчивый баланс элитных групп, исключает разделение властей и может привести к авторитаризму»95.