1.1. Институты парламента и парламентаризма в теории конституционного права: понятие и соотношение

Понятие «парламентаризм» является объектом многих исследований в области юриспруденции и политологии, но вместе с тем остается одним из самых многогранных, многоаспектных политико-правовых явлений.

Некоторые ученые полагают, что парламентаризм зародился в Древнем Риме. Так, И. Мачульская отмечает: «Принято считать, что родина парламентаризма – Великобритания. Но если мы обратимся к более далекому прошлому – истории Древнего Рима, – то увидим, что первые ростки народного представительства и образцы представительных органов, статус, порядок формирования и распределение полномочий которых были взяты за основу парламентского строительства многих стран мира, зародились именно там… Существование Римского Сената подарило мировой цивилизации некоторые существенные элементы устройства представительных органов, в том числе и верхних палат парламентов»10.

Вполне возможно, что основные черты современный парламентаризм, действительно, унаследовал из Древнего Рима, однако, идее народного представительства не были чужды и другие древние государства. Правильно указывает М. Бейбитов, что «если совершить небольшой экскурс в историю развития парламентаризма, то можно выявить, что его зачатками являются те типы представительной демократии, которые существовали с древних времен. Органами народного представительства выступали народное собрание, совет старейшин, Сенат (Древний Рим), Римский форум, Комиции,

10 Мачульская И. Парламентаризм «и опыт, сын ошибок трудных…» (к 100-летию Государственной Думы) / http://www.senator.senat.org/senat.html

15

Вече (Древняя Русь), Курултай (тюрко-монгольские государства) и т.п.»11. А как указывает А.К. Котов, «древняя история свидетельствует о том, что политическое представительство в тех или иных формах (народные собрания в Древней Греции, Сенат – в Риме, новгородское вече, курултаи у степняков и т.д.) становилось по сути одним из универсальных способов отправления власти, упорядочивающей многообразие социальных интересов в общей воле»12.

В настоящее время понятие «парламентаризм» рассматривается в различных аспектах. Многие казахстанские и российские ученые, такие как З.К. Аюпова13, М. Бейбитов14, Б.А. Бекжанов15, А. Гадималиев16, И.В. Гранкин17, А.А. Керимов18, С.П. Обухов19, В.Е. Усанов20 достаточно подробно исследовали данное понятие и интерпретировали его. Каждый из этих авторов сформулировал свое определение парламентаризма, при этом большинство подчеркивает многоаспектность данного понятия.

Так, А.А. Керимов обращает внимание на два основных подхода в трактовке феномена парламентаризма: «Первый подход условно можно назвать «государствоведческим», рассматривает парламентаризм как форму государственного правления»21. По его мнению, такой взгляд упрощает суть

11 Бейбитов М. Парламентаризм: к проблеме истории возникновения и развития // Әділ Сот. 2010. № 2. С.44.

12 Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективности механизма власти. - Алматы: Изд-во КазГЮА, 2000. С.90.

13 Аюпова З.К. К вопросу о содержании понятий «парламент» и «парламентаризм» в современном правоведении // Мир закона, 2009. № 8. С.8-13.

14 Бейбитов М. Указ. соч. С.43-46.

15 Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дис. … докт. философии (Ph.D.). - Алматы, 2010.

16 Гадималиев А. Концептуальные основы парламентаризма // Юрист. 2010. № 3. С.68-72.

17 Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма / http://www.zonazakona.ru/law

18 Керимов А.А. Парламентаризм в современной России: особенности становления и развития: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. – Екатеринбург, 2006.

19 Обухов С.П. Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг.): Автореф. дис. … докт. полит. наук. – М., 2006.

20 Усанов В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. – М., 2005.

21 Керимов А.А.

16

вопроса. «В современном мире принято различать монархическую и республиканскую формы правления. Парламенты существовали и существуют при различных формах правления. Парламентаризм можно толковать как способ организации государственной власти в рамках той или иной формы правления, но не как самостоятельную форму правления»22.

Второй подход в большей степени ориентирован на политологический анализ и предполагает трактовку парламентаризма «как системы организации и функционирования государственной власти, базирующейся на разделении властей, множественности интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме»23. Сам А.А. Керимов придерживается именно такой, второй точки зрения. Действительно, если принять за аксиому современное деление форм правления на монархическую и республиканскую24, то, как отдельную форму правления парламентаризм представить невозможно, поскольку опыт показывает, что он может присутствовать и в республике, и в парламентарной монархии. Поэтому диссертант согласен с мнением А.А. Керимова о том, что парламентаризм представляет собой лишь определенную систему организации и функционирования государственной власти.

А.А. Керимов одновременно уточняет определение парламентаризма: это «система организации и функционирования государственной власти, основанная на принципе разделения властей и верховенстве закона, при формально привилегированном положении парламента, избираемого на

22 Там же.

23 Керимов А.А. Указ. соч. С.11.

24 Раньше различались другие формы правления: монархия, аристократия (или олигархия) и демократия, т.е. формы определялись по другому критерию. Например, Т. Гоббс писал: «Различие государств заключается в различии суверена, или лица, являющегося представителем всех и каждого из массы людей. […] Если представителем является один человек, тогда государство представляет собой монархию; если – собрание всех, кто хочет участвовать, тогда это демократия, или народоправство; а если верховная власть принадлежит собранию лишь части горожан, тогда это аристократия» (Гоббс Т.

17

свободных выборах с участием политических партий»25. По его мнению, среди важнейших признаков парламентаризма можно выделить следующие:

- соблюдение принципа разделения властей;

- безусловное верховенство права;

- наличие в обществе законодательного и представительного учреждения – парламента;

- наличие системы политических партий парламентского типа;

- демократический процесс формирования парламента и его публичность26.

В отношении предлагаемых А.А. Керимовым признаков, отметим следующее: а) в признаке «безусловное верховенство права» несколько смущает слово «безусловное», так как это предполагает и существование верховенства права при каких-то условиях; б) признак «системы политических партий парламентского типа» также вызывает сомнения. Здесь, нам кажется, следовало бы дать указание не столько на политические партии (ведь в теории конституционного права есть точка зрения, согласно которой в формировании парламента должны принимать активное участие не только политические партии, но и иные общественные объединения)27, а на политическую зрелость гражданского общества.

Расширенную трактовку парламентаризма дает О.О. Миронов. Он определяет его как «сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой»28.

25 Керимов А.А. Указ. соч. С.7.

26 См.: там же. С.12.

27 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. – М.: Издательство гуманитарной литературы, 2008. С.8.

28 Миронов О.О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. № 4-5. С 100.

18

Некоторые ученые рассматривают парламентаризм в ином аспекте – в основу кладется такой критерий, как место и роль парламента в системе органов государства.

Первая сводится к утверждению, что парламентаризмом называется государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства29. Данной позиции придерживаются также М.В. Баглай30 и Р.М. Романов31.

Вторая позиция близка к первой и заключается в утверждении «ведущей», «существенной», «привилегированной» роли парламента. Данная позиция отстаивалась, например, такими учеными, как О.Е. Кутафин32 И.М. Степанов33, А.А. Мишин34. Однако, непонятно, почему И.В. Гранкин выделяет данную позицию? Видимо, потому что видит различие между верховенством парламента и его «ведущей», «существенной», «привилегированной» ролью в системе органов государства. На наш взгляд, верховенство парламента уже предполагает его «ведущую», «существенную», «привилегированную» роль. Другое дело, если есть противопоставление «сильный парламент» – «слабая исполнительная власть», «слабый парламент» – «сильная исполнительная власть».

Третью группу взглядов, указывает И.В. Гранкин, составляют мнения ученых, которые полагают, что парламентаризм имеет место там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни35. Данную

29 Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма / http://www.zonazakona.ru/law

30 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1998. С. 424.

31 Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. № 4. С. 213; Он же. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5. С. 123-133.

32 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 2003. С. 417.

33 Парламентское право России / Под редакцией И.М. Степанова. – М., 2000. С. 5.

34 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2003. С. 216.

35 Гранкин И.В. Указ. соч.

19

позицию поддерживают составители Энциклопедического словаря по конституционному праву36, а также Г.Д.

По нашему мнению, недостатком указанных позиций является то, что основной упор делается на определение места и роли парламента в системе органов государства, но не раскрывается сама сущность парламентаризма, которая заключается в проявлении наивысшей степени представительства интересов основных групп и слоев населения при реализации государственной власти. Более того мы полагаем, что указание на верховенство парламента является неправильным, так как, во-первых, неясно, каким образом приоритет, привилегированность парламента вписывается в систему разделения властей; во-вторых, в некоторых государствах парламент вовсе не занимает доминирующее положение, более политически сильной является исполнительная власть либо президент. Например, в США палаты центрального представительного органа имеют значительное, но не первостепенное влияние на политическую жизнь общества, так как Соединенные Штаты являются классической президентской республикой38. В Республике Казахстан также наблюдается непропорциональное распределение объема власти между Парламентом, Президентом и Правительством.

Сам И.В. Гранкин определяет парламентаризм как «систему организации и функционирования органов государственной власти на основе конституционного принципа разделения властей, гарантирующего их независимость и самостоятельность. То есть главным критерием парламентаризма является не принцип верховенства парламента, а формирование и функционирование этого органа на основе

36 Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. – М., 2000. С.401.

37 Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. – М., 2003. С. 75.

38 См.: Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002. № 7/8. С.14-15.

20

конституционного принципа разделения властей»39. Мы полагаем, что такая трактовка несколько сужает понимание парламентаризма, потому что здесь указывается лишь один из основных признаков парламентаризма – конституционный принцип разделения властей.

По нашему мнению, вносит путаницу в понимание парламентаризма использование данного термина в качестве обозначения идейно-теоретической концепции. Но в таком случае более правильным будет применение терминов «концепция парламентаризма» или «теория парламентаризма».

Кроме того, требует углубленного анализа понимание парламентаризма как способа построения (организации) государственной власти и как способа осуществления (реализации) государственной власти. По нашему мнению, в парламентаризме основным признаком является представительство интересов всех категорий населения, поэтому в понятии парламентаризма это как-то должно быть отражено.

Казахстанский ученый Б.А. Бекжанов выделил три подхода к пониманию данного феномена. Первый подход – системный. В данном случае акцентируется внимание на особой роли и месте парламента в системе ветвей единой государственной власти и предлагается рассматривать парламентаризм как систему правления, характеризующуюся распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве парламента по отношению к другим органам40. В рамках второго подхода, который определен как функциональный, парламентаризм определяется сквозь призму представительной демократии и функции парламента; как теория, обосновывающая деятельность законодательной власти. В подтверждение Б.А. Бекжанов приводит слова А.И. Горылева о том, что «парламентаризм представляет собой уходящую корнями в средневековье форму представительства народа в виде

39 Гранкин И.В. Указ. соч.

40 См.: Бекжанов Б.А. Указ. соч. С.7.

21

избираемого собрания, которое обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя», а также, что «это режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения» 41.

Мы не считаем, что приведенные Б.А. Бекжановым точки зрения в действительности отражают функциональный подход. По крайней мере, рассмотрение парламентаризма как «теории» не может иметь отношение к функциональному подходу. Кроме того, парламентаризм как «форма представительства народа» имеет больше отношения к системному подходу. А положение А.И. Горылева о «режиме обязательной полной солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения» вообще довольно сомнительно, ибо в принципе не может быть полного взаимосогласия между представительной и исполнительной властью в силу того, что, во-первых, конфликты и противостояние интересов различных категорий населения были и будут всегда по объективным причинам, во-вторых, введение принципа сдержек и противовесов, разделения властей в таком случае утрачивает всякий смысл.

Третий подход обозначен Б.А. Бекжановым как аксиологический. С этой точки зрения, парламентаризм определяется как «ценность, в свете укрепления демократии, в целом прогрессивного общественного и государственного развития, как одно из важных стратегических направлений»42. Данный подход, возможно, теоретически обоснован, но не несет никакой практической нагрузки.

Давая определение парламентаризму, Б.А. Бекжанов рассматривает его, как и некоторые другие исследователи, в узком и широком смысле: «В узком смысле под парламентаризмом понимается процесс организации и

41 См.: Горылев А.И. Парламентаризм: теория и практика // www.gduma.ru

42 См.: Там же. С.8.

22

функционирования власти, характеризующейся верховенством парламента среди иных ветвей власти. В широком смысле парламентаризм подразумевает систему организации государственной власти, базирующуюся на принципах верховенства закона, разделения и независимости властей, и особой ролью парламента в системе органов государственной власти»43.

По нашему мнению, в данном случае понятие парламентаризма представлено не столько в узком и широком смысле, сколько как отражение динамики и статики какого-либо правового явления. Ведь «процесс организации и функционирования власти» есть не что иное, как деятельность, т.е. явление в динамике.

Проанализировав основные взгляды на понимание парламентаризма как политико-правового явления, мы попытались выделить основные аспекты его толкования. Парламентаризм рассматривается как:

- исторический этап развития общественных отношений в государстве (В.Е. Усанов). В данной роли парламентаризм представляет собой период времени, характеризующийся активным развитием народного представительства в форме создания сословного или общенародного коллегиального органа государственной власти – парламента. Мы согласны с тем, что это историческое явление, однако не думаем, что это дает основание для периодизации развития государств;

- как идейно-теоретическая концепция, научное обоснование необходимости парламента как института и его общественных функций, учение о парламенте (Н.А. Богданова, О.Н. Булаков, А. Гадималиев, В.Н. Колесников, Р.М. Романов). Полагаем, что такая концепция имеет право на существование, но более правильно называть ее не «парламентаризм», а «концепция парламентаризма» или «теория парламентаризма»;

- как система (способ, процесс) организации и функционирования государственной власти (И.В. Гранкин, А.А. Керимов, Б.А. Бекжанов);

43 Там же. С.20.

23

- как форма представительства народа (А.И. Горылев, В.Н. Колесников). Здесь ярко выражена основная функция парламента – представительская;

- как разновидность формы правления (В.Н. Колесников). Данная позиция трудно вписывается в уже установленную классификацию форм правления;

- как государственный строй. (М.В. Баглай, Р.М. Романов). По нашему мнению, мы не можем отождествлять парламентаризм с государственным строем, так как под государственным строем понимается «система социальных, экономических и политико-правовых отношений, закрепленных нормами конституционного права»44;

- как общечеловеческая ценность, «важнейшее завоевание человечества, как явление бесспорно позитивное, хотя и не лишенное недостатков» (О.О. Миронов)45. Мы согласны с данным мнением, но это не определение парламентаризма, а всего лишь констатация его значимости для общества.

Формирование определений для каждого аспекта парламентаризма требует выделения сущности данного политико-правового явления. Рассмотренные выше определения в большинстве своем отражают какую-то одну характерную черту парламентаризма либо перечисляют его основные признаки. У каждого автора свой подход к определению признаков парламентаризма. При этом константами являются наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей.

44 Энциклопедический словарь (http://dic.academic.ru/dic.nsf/es)

45 Федотова З.Л. Современный парламентаризм: состояние и резервы возможностей // Қазақстандағы парламентаризм. 2008. № 2. С.33-35.

24

По нашему мнению, выявляя сущность парламентаризма, необходимо его рассматривать вне исторического контекста, независимо от уже достигнутых результатов.

Наиболее соответствующей такому подходу нам представляется точка зрения С.П. Обухова, который считает, что более адекватной нынешнему положению вещей признается характеристика парламентаризма с точки зрения осуществления парламентским институтом в системе государственного управления ключевой – представительской функции. Парламент – это единственный официальный орган народного представительства. Опираясь на представительскую функцию, которая фиксирует его связь с народом, в понятие «парламентаризм» можно вместить, по сути, все видовые его особенности. Другими словами, эта ключевая характеристика парламентаризма является универсальной. Реализуя ее, парламент как публичный институт получает способность обретать различные формы, в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий. Поэтому в литературе справедливо отмечается, что выполнение функции народного представительства роднит и «привилегированный» парламентаризм, характерный для обществ с устойчивой и значительной ролью парламентов (Великобритания, Германия, Италия, Испания и др.), и «президентский» (США, Франция), и «переходный» парламентаризм стран с неустойчивыми парламентскими институтами (страны СНГ, некоторые государства Восточной и Центральной Европы), и «авторитарный» парламентаризм государств со слабо оформленными парламентскими структурами, где парламенты играют роль законосовещательных органов (страны Латинской Америки и Юго-Восточной Азии)46.

По нашему мнению, первичный признак парламентаризма заключается именно в народном представительстве. Изначально парламент создавался для

46 См.: Обухов С.П. Указ. соч. С.18.

25

ограничения единоличной власти монархов и представления интересов некоторых слоев населения. В настоящее время парламентаризм – политико-правовой институт, позволяющий при реализации государственной власти выразить политические интересы и ценности основных групп и слоев населения. Таким образом, основным и первичным признаком является народное представительство. В зависимости от исторического периода, от уровня развития демократии формируются остальные признаки, которые являются хоть и фундаментальными, но вторичными по отношению к народному представительству. Как отмечает Б.А. Бекжанов, особые черты парламентаризма в различных государствах обусловлены такими факторами как: соотношение социальных сил в обществе, уровень правовой, политической культуры, традиции страны, мировой опыт и др.47.

Полагаем, что категорию «парламентаризм» следует понимать как совокупность признаков, характеризующих высший уровень организации народной власти в государстве. Данная совокупность и составляет определенное качество, состояние, связанное с тем, что названо мотивирующим именем существительным – «парламент».

Итак, анализ теоретических воззрений на понятие и сущность парламентаризма позволяет сделать следующие выводы:

Парламентаризм представляет собой универсальную категорию и может рассматриваться в нескольких аспектах.

Во-первых, как совокупность признаков, характеризующих высший уровень организации народной власти в государстве. К этим признакам относятся:

- наличие законодательного и представительного государственного органа, представляющего интересы всех слоев населения, «социальным назначением которого является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп

47 См.: Бекжанов Б.А. Указ. соч. С.7.

26

граждан на соответствующем уровне государственной власти»48. Мы не указываем данный орган как «парламент», потому что в некоторых государствах данный орган называется по-другому, отражая исторические традиции либо речевые обороты национального языка (Олий Мажлис (Республика Узбекистан), Жогорку Кенеш (Республика Кырзызстан) и т.д.);

- наличие системы народного представительства, под которой, в частности, Г.Д. Садовникова понимает «гарантированную Конституцией взаимосвязанную совокупность институтов, социальных норм и фактических отношений, в рамках которых осуществляется выражение интересов народа, его социальных групп и слоев»49. Данный признак должен иметь свое место, так как парламентаризм характеризуется не только представительством интересов народа в парламенте, но и в иерархически ему не подчиненных местных представительных органах. Сам же парламент представляет собой одну из организационных форм выражения народного представительства.

- реализация принципа разделения властей, т.е. создание системы «сдержек и противовесов» для более ответственного выполнения своих функций каждой из этих ветвей власти. Так, А.М. Барнашев справедливо указывает: «Социально-политический смысл разделения властей состоит в понимании этого принципа как непременного условия предотвращения деспотизма и произвола, недопущения злоупотребления властью и ее узурпации, как необходимой предпосылки эффективного правления, обеспечения общественного порядка и правовой (конституционной) законности. Не менее важное значение имеет принцип разделения властей в качестве действенной гарантии неукоснительного соблюдения основных прав и свобод человека, плюралистической демократии, свободной деятельности политических сил, как средство уравновешивания различных

48 См.: Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в РФ. 1998. № 11. С.13.

49 Садовникова Г.Д. Указ. соч. С.40.

27

классовых, групповых и личных интересов, разрешения объективно существующих социальных противоречий»50;

- конституционное позиционирование государством себя как парламентарного государства. В конституции государства должны быть закреплены основные принципы парламентаризма.

Учеными выделяются и другие признаки (о них мы писали выше). Некоторые из них мы не отмечаем в качестве основных – постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, выполнение задач парламентского контроля), его определенные формы, методы и стиль работы (С.А. Авакьян)51. По нашему мнению, указанные признаки являются вторичными.

Во-вторых, парламентаризм может рассматриваться как правовой институт. В этом смысле парламентаризм – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по формированию и функционированию парламента, его взаимодействию с другими органами государственной власти.

Учеными разработана классификация моделей парламентаризма. Так, С.А. Махмудовой выделяются следующие модели, существующие в той или иной стране: развитая, незавершенная, дуалистическая, монистическая, рационализированная, министериальная, имитационная52. В сущности, этим автором представлено несколько классификаций по различным основаниям.

50 Барнашев А.М. Государственная власть как форма организации общества / http://cyberleninka.ru

51 См.: Авакьян С.А. Федеральное собрание – Парламент России. – М.: «Российский Юридический Издательский Дом», 1999. С.26-29.

52 Махмудова С.А. Становление и развитие Парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане: конец XX – начало XXI вв.: Автореф. канд. полит. наук. – М., 2011. С.12.

28

В зависимости от завершенности процесса парламентаризма С.А. Махмудова выделяет развитую и незавершенную модели парламентаризма. При привилегированном положении парламента, можно говорить о развитой модели парламентаризма. Данная модель может существовать и функционировать только в рамках демократического общества, где в полной мере реализованы такие основополагающие элементы парламентаризма, как принцип разделения властей и верховенство права, зрелое гражданское общество и политические партии, которые не только являются активными участниками политических процессов, но и несут политическую ответственность за общие дела в обществе. Если парламент формирует правительство, но при этом правительство не несет политическую ответственность перед ним, то можно говорить о незавершенной модели парламентаризма. Такая модель свойственна странам догоняющего типа, где в основном провозглашены демократические свободы и основополагающие принципы парламентаризма, однако степень их полноты и реализации носят незавершенный, половинчатый характер53.

Второй критерий – зависимость от соотношения законодательной и исполнительной властей. В этой классификации выделены дуалистическая и монистическая модели парламентаризма. Если парламент и правительство уравновешивают друг друга, то в стране существует дуалистическая модель парламентаризма. Эта модель характеризуется относительным равновесием между законодательной и исполнительной ветвями власти при наличии двух центров принятия решений: глава государства и нижняя палата парламента, что содействует их согласию. Если парламент выступает единственным центром власти, то здесь можно говорить о монистической модели парламентаризма. Эта модель характеризуется наличием основополагающих принципов парламентаризма при верховенстве парламента. При данной модели парламентаризма президент даже формально не выступает центром

53 Махмудова С.А. Указ. соч. С.14.

29

власти, а правительство несет ответственность только перед нижней палатой парламента. Если парламент осуществляет эффективный контроль за деятельностью правительства при сильной президентской власти, то здесь можно говорить о рационализированной модели парламентаризма. Рационализированная модель предусматривает двойную ответственность правительства перед парламентом и президентом54.

Не вписывается в данную классификацию министериальная модель парламентаризма: под ней понимается тот случай, когда парламент обладает законодательными и контрольными полномочиями, и при этом депутат парламента может одновременно занимать должность в правительстве.

Также не вписывается в эту классификацию, но имеет право на выделение в самостоятельную классификацию, – имитационная модель парламентаризма (если парламент имеет формальный характер в стране). Данная модель существует в авторитарных и тоталитарных странах. Парламентаризм в этих странах носит имитационный характер, так как нарушаются все принципы его существования. Власть при таких режимах сосредоточена в руках одного человека или небольшой группы людей. Такие элементы демократии, как оппозиция, представительные институты, гражданское общество не существуют или преследуются государством55.

В настоящее время сложились предпосылки для рассмотрения парламентаризма как правового института конституционного права. Опыт парламентаризма обусловил не только теоретическое обоснование данного явления, но и бурное развитие правовых норм о парламенте, что привело к тому, что в казахстанском и российском государствоведении была разработана концепция парламентского права.

Разумеется, данная концепция возникла не на пустом месте, ее возникновению предшествовали идеи и представления известных английских и американских ученых – У. Блэкстона, У. Бэджгота, В. Вильсона, а также

54 Там же. С.14.

55 Махмудова С.А. Указ. соч. С.14-15.

30

«прародителя» парламентского права, как считают некоторые ученые, Генри М. Роберта – американского ученого и общественного деятеля, которым в 1876 году был издан классический труд «Правила парламентской процедуры»56. В трудах этих ученых представлены основные признаки истинного парламентаризма, в отличие от «формального», когда в государстве имеется парламент и конституционно определено его место в системе ветвей власти, но при этом он не является реальной силой, противопоставленной и взаимосвязанной с органами иных ветвей власти.

Уолтер Бейджхот (Walter Bagehot), в частности, представлял систему разделения властей не как отдельные изолированные подсистемы, а как взаимодействующие структурные звенья одной системы. Еще в 1867 г. в работе «Английская конституция» он писал, что «секрет эффективности английской конституции может быть описан как тесный союз, почти полное слияние, исполнительной и законодательной властей. Нет сомнений в том, что согласно традиционной теории, как это существует во всех книгах, благость нашей конституции состоит в всем разделении законодательной и исполнительной власти, но на самом деле ее заслуга состоит в их особом сближении57.

У. Бейджхотом были выделены следующие функции нижней палаты парламента – палаты общин: избирательная (поддержка правительства), законодательная, представительская (выражающая), обучающая, информирующая. По его мнению, три последних функции относятся к представительской функции58. Таким образом, представительская функция парламента, в видении Бейджхота, имеет более насыщенное содержание, чем в представлениях современных авторов. Полагаем, что в настоящее время данная идея не утратила свое содержание и особенно в условиях Казахстана, где наблюдается некоторая пассивность электората. Парламенту РК стоит,

56См.: Степанов И.М. Российское парламентское право: Сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11. С.9.

57 Bagehot W. The english constitution – Brighton: Sussex Academic Press,1997. P.44.

58 Там же. Р.109-110.

31

следуя опыту России, развивать молодежный парламентаризм, обучая молодое поколение целям и навыкам политической деятельности.

Самой важной задачей У. Бейджхот считал обеспечение согласия и взаимодействия правительства с населением. Наличие такого взаимоуважения позволит сохранять стабильность в обществе, поддержку государственной власти в целом и авторитетность правительственной политики. Данное предложение также является весьма важным, так как обеспечивает взаимосвязь исполнительной власти с населением, и не только правительства, но и самого парламента.

Важной идеей Бейджхота была также мысль о том, что правительство следует ограничивать во власти и ограничивать конституционно-правовыми нормами. По его словам, истинно работающей возможно именовать только ту конституцию, которая соответствует двум аспектам, органично связанными между собой: (1) фактическая работа правительства обязана отвечать положениям конституции; (2) конституция обязана реально ограничивать поведение правительства. Министры должны были отчитываться в парламенте по всем отраслям управления, чтобы объяснить, почему они действуют, когда они делают, и почему они этого не делают, когда они этого не делают59.

Томас Вудро Вильсон (известен как Вудро Вильсон) настаивал на необходимости заимствования отдельных британских политических институтов, в частности на необходимости создания какого-то аналога Кабинета министров Великобритании60. При анализе американской системы сдержек и противовесов он пришел к выводу, что здесь разделение властей оказалось настолько полным, что привело к фактической изоляции ветвей власти друг от друга. По его мнению, в результате этой неправильной трактовки вся власть фактически оказалась в руках у конгресса. Е.А.

59 Там же. Р.213.

60 Мишина Е.А. Политические взгляды Вудро Вильсона: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 1992. С.14-15.

32

Мишина, рассматривая данный вопрос, считает что «В. Вильсон ошибочно принял кризисное состояние системы сдержек и противовесов, обусловленное гражданской войной и трудностями периода Реконструкции, за ее нормальное состояние, что обусловило его негативную оценку американского государственного механизма… В. Вильсон считал американский вариант системы разделенных властей нежизнеспособным, доказательством чего, по его мнению, и служило противоречие между положениями конституции и итогами развития системы сдержек и противовесов за столетний период ее существования»61.

Несколько преувеличенная трактовка власти парламента была представлена в работах Г. Блэкстона. Парламент, по его мнению, имеет «суверенную и неконтролируемую власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения, аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов. Он может изменять и создавать заново даже конституцию королевства. Коротко говоря, он может делать все, кроме невозможного в естественном отношении»62. Правовой статус парламента Г. Блэкстон обозначал как «всемогущество парламента» и утверждал, что по английской конституции нет такой силы, «которая могла бы контролировать разумность действий и актов парламента»63. Недостатком теории Г. Блэкстона было отрицание взаимосвязи народа с парламентом и теории народного суверенитета.

Вопрос о месте парламентского права в системе российского права был поставлен в начале 90-х годов известным советским государствоведом И.М. Степановым. При этом парламентское право рассматривалось им как процессуальный правовой институт. Он отмечал, что парламентское право выросло из конституционного, опирается вместе с ним на одну и ту же «корневую систему» – основы конституционного строя, имеет, как и оно, в

61 Мишина Е.А. Указ. соч. С.14-15.

62 См.: Кузьмин Э.Л. Мировое государство: иллюзии или реальность? Критика буржуазной концепции суверенитета. – М.: Международные отношения, 1969. С.74.

63 Там же.

33

качестве своего главного юридического источника конституцию Однако, во-первых, за парламентским «закреплен» свой специфический участок – организационно-технические отношения. Во-вторых, если в целом для конституционно-правового регулирования характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового – прежде всего диспозитивные, на началах координации и согласования. В-третьих, если в механизмах собственно конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, то в механизмах парламентского права – процессуальная, организационно-обеспечительная. Вывод, думается, может быть таким: как ни соблазнительно объявить парламентское право особой отраслью, все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права, его динамическое «я»«64.

Действительно, парламентское право является подотраслью конституционного права, однако, думается, в нем присутствуют не только процессуальные нормы права, но и материальные. Мы разделяем точку зрения В.Е. Усанова, который полагает, что парламентское право – это подотрасль конституционного права, объединяющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по формированию, деятельности и взаимоотношениям с органами власти парламента, а также правовых норм, определяющих правовую природу, место и роль парламента в политической системе Российской Федерации65. Под предметом парламентского права этот автор понимает общественные отношения, возникающие в процессе формирования и деятельности представительных органов публичной власти.

64 Степанов И.М. Указ. соч. С.10.

65 См.: Усанов В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Дисс. … докт. юрид. наук. – М., 2005. С.350.

34

Достаточно обоснованной концепция парламентского права предстала в трудах известного казахстанского ученого Г.С. Сапаргалиева66. В своей монографии «Парламентское право Республики Казахстан» он рассматривает парламентское право как подотрасль конституционного права, выявляет предмет правового регулирования, анализирует основные институты, образующие систему данной подотрасли права: 1) институты депутатства; 2) институт парламентского иммунитета; 3) институт законотворчества; 4) институт президентского вето; 5) институт парламентских сдержек и противовесов; 6) институт импичмента Президента67.

Какова же модель парламентаризма в Республике Казахстан? С нею определиться крайне сложно, так как она не соответствует полностью предлагаемым моделям. Если ее охарактеризовать как незавершенную модель парламентаризма, то при наличии большинства признаков не соблюдены следующие условия: правительство формируется не парламентом, а президентом и лишь частично несет политическую ответственность перед парламентом. Если модель парламентаризма в Республике Казахстан характеризовать как рационализированную, то при сильной президентской власти отсутствует такой признак, как наличие эффективного контроля за деятельностью правительства.

Как видим, Республика Казахстан не вписывается в вышеуказанную классификацию моделей парламентаризма, имеет свою специфику, которую мы раскроем в следующих параграфах работы.

66 Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан: Монография. – Алматы: ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2009.

67 Там же. С.8.

35