Организация государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

В основе системы органов государственной власти Российской Федерации лежит основополагающий конституционно-правовой прин­цип разделения властей на законодательную, исполнительную и су­дебную ветви.

Помимо органов государственной власти, входящих в одну из трех ветвей власти, отдельно выделяют также федеральные органы государ­ственной власти с особым статусом: Прокуратуру РФ, Центральный банк (ЦБ РФ), Счетную палату РФ, Центральную избирательную ко­миссию (ЦИК РФ), Уполномоченного по правам человека в РФ и Ака­демии наук.

Местное самоуправление (муниципальная власть) не входит в систе­му органов государственной власти, а представляет собой самостоятель­ную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы мест­ного самоуправления.

Общественный контроль за деятельностью государственной и муни­ципальной власти в Российской Федерации в настоящее время осу­ществляется Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ.

Президент Российской Федерации, по Конституции РФ, является главой государства.

Порядок избрания Президента РФ установлен Конституцией РФ, а также федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» (ред. от 2 мая 2012 г.) и от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ред. от 2 мая 2012 г.)

Президент Российской Федерации избирается на 6 лет граждана­ми Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Выборы Президента России назначаются Советом Федерации Феде­рального Собрания РФ на второе воскресенье месяца, в котором про­водилось голосование на предыдущих выборах Президента России. В случае досрочного прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий досрочные выборы назначаются на последнее воскресенье третьего месяца со дня досрочного прекращения Президентом РФ сво­их полномочий.

Избранный Президент Российской Федерации вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления ЦИК РФ о результатах выборов. При вступлении в должность Президент РФ приносит в тор­жественной обстановке присягу народу, которая носит название инау­гурации. С момента принесения присяги Президент России приступает к исполнению своих обязанностей.

Прекращение исполнения Президентом РФ своих обязанностей на­ступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранным Президентом Российской Федерации.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правитель­ства. Временно исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре Кон­ституции РФ.

Конституция Российской Федерации (ст. 93) предусматривает также возможность принудительного отрешения Президента РФ от долж­ности (импичмент) на основании обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Процедура от­решения Президента РФ от должности носит многоэтапный характер и достаточно сложна в правоприменительной реализации. Она состоит из следующих этапов: 1) возбуждение процедуры отрешения Президен­та РФ от должности не менее чем одной третью депутатов Государ­ственной Думы; 2) выдвижение обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в отношении Президен­та РФ двумя третями голосов от депутатов Государственной Думы; 3) заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой; 4) заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Пре­зидента РФ признаков преступления; 5) заключение Конституционно­го Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обви­нения Президенту РФ; 6) отрешение Президента РФ от должности двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации Фе­дерального Собрания РФ.

Полномочия Президента Российской Федерации охватывают практи­чески все сферы государственной жизни. Ему принадлежат следующие права:

• назначать общероссийский референдум и выборы Государствен­ной Думы;

• с согласия Государственной Думы назначать Председателя Пра­вительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ назначать его заместителей и федеральных министров, самостоя­тельно принимать решение об отставке Правительства РФ;

• представлять Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;

• выдвигать кандидатуры для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также самостоятельно на­значать судей других федеральных судов;

• представлять Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ;

• назначать одну треть членов Центральной избирательной комис­сии РФ;

• право законодательной инициативы и право вето на законопро­екты, принятые Федеральным Собранием (которое может быть преодолено лишь при повторном принятии законопроекта боль­шинством в две трети голосов обеих палат), и др.

Конституционные полномочия Президента РФ реализуются им как лично, так и через такие функционирующие при нем органы, как

Администрация Президента, Государственный совет и Совет Безо­пасности.

Федеральное Собрание Российской Федерации (парламент) со­стоит из двух палат — нижней (Государственной Думы) и верхней[15] (Совета Федерации).

Порядок формирования Государственной Думы Федерального Собра­ния РФ основывается на Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (ред. от 2 мая 2012 г.). Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами России сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательно­го права при тайном голосовании. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу (вся территория России) пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов (так называемая пропорциональная избирательная система, или голосование «по партийным спискам»).

Выдвижение кандидатов осуществляется политическими партиями. Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соблюдение тре­бований федерального законодательства при выдвижении федеральных списков кандидатов. Если за 35 дней до дня голосования будет зареги­стрировано менее двух федеральных списков кандидатов, голосование на выборах депутатов Государственной Думы откладывается на срок до 2 месяцев для дополнительного выдвижения федеральных списков кандидатов.

Для финансирования своих избирательных кампаний политические партии создают собственные избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 млн руб., при этом в указанную сумму не вклю­чаются расходы региональных отделений политической партии (пре­дельная сумма расходов каждого регионального отделения политиче­ской партии не должна превышать 30 млн руб.).

По итогам голосования на выборах депутатов Государственной Думы ЦИК РФ в двухнедельный срок определяет результаты вы­боров.

К распределению депутатских мандатов будут допущены те феде­ральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 % и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в со­вокупности более 60 % голосов избирателей, принявших участие в го­лосовании. Другие федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.

После официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы и выполнения победившим кандидатом требо­вания о сложении с себя обязанностей, несовместимых с депутатским статусом, ЦИК РФ регистрирует такого депутата и выдает ему удо­стоверение об избрании депутатом Государственной Думы.

Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время регулируется Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ (ред. от 17 октября 2011 г.).

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ­екта РФ: от высшего законодательного (представительного) и ис­полнительного органа государственной власти. Член Совета Феде­рации (сенатор) от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом власти субъекта РФ на срок его полномочий. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим долж­ностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Фе­дерации решения о подтверждении полномочий данного члена Со­вета Федерации и прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федера­ции — представителя от того же органа государственной власти субъ­екта РФ.

Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации раскрываются М. В. Баглаем через категории «специальной (исключи­тельной) компетенции» и «предметов совместного ведения»[16].

Специальную компетенцию Государственной Думы составляют сле­дующие вопросы:

• дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Прави­тельства РФ, а также выражение недоверия Правительству РФ;

• выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;

• назначение на должность и освобождение от должности Предсе­дателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам че­ловека, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудито­ров;

• назначение на должность одной трети членов ЦИК РФ;

• объявление амнистии и др.

В специальную компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ;

• утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения;

• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;

• назначение выборов Президента РФ и отрешение в установлен­ных законом случаях Президента РФ от должности;

• назначение на должности судей Конституционного Суда РФ, Вер­ховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генераль­ного прокурора РФ, а также одной трети членов ЦИК РФ;

• назначение на должность и освобождение от должности замести­теля Председателя Счетной палаты РФ и второй половины ее аудиторов и др.

Анализ законодательства зарубежных стран, проведенный в работе М. В. Варлен, показывает, что верхние палаты парламентов создаются для обеспечения представительства регионов в федеративных государ­ствах, а также для приостановления популистских решений нижних палат парламентов[17]. В то же время Совет Федерации Федерального Собрания России не наделен в настоящее время достаточными право­мочиями для достижения названных целей, право его вето на решения Государственной Думы применяется крайне редко. Члены Совета Фе­дерации должны представлять в палате интересы жителей регионов, но их действия, как показывает практика, не всегда адекватны потреб­ностям населения. В связи с этим, а также с новыми направлениями в развитии политической системы российского государства, объявлен­ными Президентом РФ[18], очевидна необходимость возвращения к по­рядку формирования Совета Федерации путем прямых выборов на­селением.

Исполнительную власть в России осуществляет Правительство Рос­сийской Федерации, являющееся органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти РФ.

Правовой основой деятельности Правительства РФ являются Кон­ституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правитель­стве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.).

Правительство РФ состоит из членов Правительства: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя и федеральных мини­стров.

Председатель Правительства РФ (премьер-министр) назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ в по­рядке, установленном Конституцией РФ. При этом освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку всего Правительства.

Заместители Председателя Правительства РФ (вице-премьеры) и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Прави­тельства. По состоянию на конец июня 2012 г. в составе Правитель­ства РФ было семь вице-премьеров, в том числе один первый вице­премьер.

Для решения важнейших вопросов функциональной компетенции Правительства РФ систематически, не реже одного раза в месяц про­водятся заседания Правительства. Исключительно на заседаниях Пра­вительства принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об его исполнении; устанавлива­ются объемы выпуска государственных ценных бумаг; рассматривают­ся программы приватизации государственной собственности, вопросы предоставления дотаций, субсидий и др.

По предложению Председателя Правительства для решения опера­тивных вопросов образуется Президиум Правительства, заседания которого проводятся раз в неделю. Решения Президиума Правитель­ства РФ, принимаемые большинством голосов, не могут противоре­чить актам, принятым на заседаниях Правительства.

Обеспечение работы Правительства РФ осуществляется Аппаратом Правительства, руководство которым осуществляет Руководитель Ап­парата в ранге федерального министра.

Общие полномочия Правительства Российской Федерации закрепле­ны в ст. 114 Конституции РФ и включают в себя:

• организацию реализации внутренней и внешней политики РФ;

• осуществление регулирования социально-экономической сферы;

• обеспечение единства системы исполнительной власти РФ, на­правление и контроль деятельность ее органов;

• реализация права законодательной инициативы и др.

По состоянию на конец июня 2012 г. система и структура Прави­тельства РФ были установлены Указом Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 21 мая 2012 г.). Систему федеральных органов исполнительной власти (Правительство РФ) образовывали федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим функции по выработке государ­ственной политики и нормативно-правовому регулированию в уста­новленной сфере деятельности. При этом оно не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности контрольно-надзорные и право­применительные функции, а также функции по управлению государ­ственным имуществом, за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и возглавляется федераль­ным министром, входящим в состав Правительства РФ. По состоянию на май 2012 г. в структуре федеральных органов государственной вла­сти находилось 20 министерств, причем руководство деятельностью пяти из них осуществлял Президент РФ.

Федеральная служба является федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, безопасности, борьбы с преступностью. В уста­новленной сфере деятельности федеральная служба не вправе осу­ществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, уста­навливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору не вправе также управлять государственным имуществом и оказывать платные услуги. Федеральные службы могут быть под­ведомственны Президенту РФ (например, ФСБ, ФСКН и др.) или находиться в ведении Правительства РФ (например, ФАС). Возглав­ляет федеральную службу руководитель (директор). На конец июня 2012 г. в структуре федеральных органов государственной власти находилось 36 федеральных служб, причем руководство деятельно­стью шести из них осуществлял Президент РФ, а десяти — Прави­тельство РФ.

Федеральное агентство является федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государ­ственным имуществом, а также правоприменительные функции, за ис­ключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство также может быть подведомственно как Президенту РФ, так и Прави­тельству РФ. Возглавляет федеральное агентство руководитель (ди­ректор). По состоянию на начало мая 2012 г. в структуре Правитель­ства РФ находилось 25 федеральных агентств, причем руководство деятельностью двух из них осуществлял Президент РФ, а двух — Пра­вительство РФ.

Руководители федеральных служб и федеральных агентств, за ис­ключением федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению соответствующих федеральных министров. Замести­тели руководителей федеральных служб и федеральных агентств, за исключением федеральных служб и федеральных агентств, подведом­ственных Президенту РФ, назначаются на должность и освобождают­ся от должности соответствующими федеральными министрами по представлению руководителей федеральных служб и федеральных агентств.

Организация системы государственной власти субъекта РФ в на­стоящее время регулируется Конституцией РФ и Федеральным зако­ном «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 23 апре­ля 2012 г.).

Например, в городе федерального значения Санкт-Петербурге систе­му органов государственной власти субъекта Федерации образуют:

• законодательный орган государственной власти — Законодатель­ное собрание Санкт-Петербурга;

• высший исполнительный орган государственной власти — Прави­тельство Санкт-Петербурга, возглавляемое высшим должностным лицом — Губернатором, а также возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти, в совокупности составляющие Администрацию Санкт- Петербурга;

• судебные органы государственной власти — Уставный суд Санкт- Петербурга и мировые судьи;

• органы и должностные лица специальной компетенции — Уполно­моченный по правам человека в Санкт-Петербурге, Уполномочен­ный по правам ребенка в Санкт-Петербурге, Санкт-Петербургская избирательная комиссия.

В настоящее время высшее должностное лицо субъекта РФ избира­ется гражданами на основе всеобщего равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании. Кандидаты на пост губернаторов выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовы­движения. Предусмотрена также процедура так называемых муници­пальных праймериз, проводимых в ходе губернаторских выборов, когда кандидат в губернаторы должен заручиться поддержкой от 5 до 10 % муниципальных депутатов или избранных мэров, причем каждый из них может проголосовать только за одного кандидата.

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление, то есть признаваемая и гаранти­руемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответствен­ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Правовой основой местного самоуправления являются Конститу­ция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 7 декабря 2011 г.)[19].

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных тер­риториях. Территории муниципальных образований (города, поселки, станицы, районы, волости, сельсоветы и др.) устанавливаются в соот­ветствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселе­ние, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осу­ществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного само­управления.

Органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного зна­чения и не входящие в систему органов государственной власти.

К их числу относится представительный орган местного самоуправ­ления — выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на терри­тории муниципального образования. В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находится при­нятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципаль­ного образования; утверждение местного бюджета и отчета о его ис­полнении; принятие планов и программ развития муниципального образования; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должност­ного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, уста­новленном законодательством. Он и другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны населению непосредствен­но и представительному органу местного самоуправления.

Муниципальные выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного са­моуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительный ор­ган местного самоуправления избирается в составе от 7 до 50 депута­тов — в зависимости от численности населения муниципального об­разования.

Органы местного самоуправления и их должностные лица несут от­ветственность перед населением муниципального образования, госу­дарством, физическими и юридическими лицами в соответствии с за­коном.

Органом гражданского общества, призванным обеспечивать взаи­модействие граждан России с федеральными и региональными органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления, а также осуществлять общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления, является Общественная палата Российской Федерации. Правовую основу ее деятельности представляет Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 6 декабря 2011 г.).

Цели Общественной палаты состоят в обеспечении согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и мест­ного самоуправления для решения наиболее важных вопросов эконо­мического и социального развития, обеспечения национальной безо­пасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в РФ путем:

• привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

• выдвижения и поддержки гражданских инициатив;

• проведения общественной экспертизы проектов федеральных за­конов и законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и местного самоуправления;

• осуществления общественного контроля за деятельностью Пра­вительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправле­ния и др.

Формирование Общественной палаты осуществляется на основе до­бровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организа­ций. Инициатива формирования Общественной палаты принадлежит Президенту РФ.

Общественная палата РФ состоит из 126 членов. При этом 42 чле­на предлагаются Президентом РФ, 42 — представителями общерос­сийских общественных объединений и 42 — представителями меж­региональных и региональных общественных объединений. Членом Общественной палаты может быть гражданин РФ, достигший воз­раста 18 лет.

Срок полномочий членов Общественной палаты составляет 2 года со дня первого пленарного заседания. Политические партии к вы­движению кандидатов в члены Общественной палаты не допуска­ются. Утвержденный (избранный) в члены Общественной палаты член политической партии приостанавливает свое членство в пар­тии на срок осуществления полномочий члена Общественной па­латы.

Общественная палата правомочна, если в ее состав вошло более трех четвертых от установленного законом числа членов (95 чело­век).

Первое пленарное заседание Общественной палаты проводится не позднее чем через 30 дней со дня формирования правомочного со­става палаты.

Для организации работы Общественной палаты ее члены на первом пленарном заседании избирают Совет Общественной палаты и секре­таря Общественной палаты.

Совет Общественной палаты является постоянно действующим ор­ганом Общественной палаты. Для решения отдельных вопросов Обще­ственная палата образовывает комиссии и рабочие группы. Комиссии Общественной палаты состоят из членов палаты, а в состав рабочих групп, помимо членов палаты, входят также представители обществен­ных объединений и иные граждане, привлеченные к работе Обществен­ной палаты.

Обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет ап­парат Общественной палаты, являющийся государственным учрежде­нием. Руководитель аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по пред­ставлению Совета Общественной палаты.

2.5.