Опыт реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
О.Н.Вакуленко
Говоря об опыте реализации в Амурской области Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует отметить, что с 1995 г.
на территории Амурской области уже была сформирована двухуровневая система местного самоуправления на уровне городов областного значения, районов и сельсоветов. Десятилетний опыт работы муниципальных образований позволил наработать огромную нормативно-правовую базу, которую, к сожалению, во многом пришлось пересмотреть в связи с принятием нового федерального закона о местном самоуправлении.Данный закон установил жесткие сроки, до которого субъекты и муниципалитеты должны были проделать огромную работу по приведению своей нормативно-правовой базы в соответствие с федеральным законодательством, что и было сделано. Часть законов области пришлось отменить, так как федеральный закон урегулировал многие из тех вопросов, которые были в областных законах, либо их нормы противоречили ему (например, законы о собраниях (сходах) граждан, о правовых актах органов местного самоуправления, о ТОСах, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке регистрации уставов муниципальных образований и т.д.), в остальные были внесены изменения.
Программой действий органов государственной власти и местного самоуправления Амурской области по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», утвержденной распоряжением Губернатора Амурской области от 09.01.2004 № 12-р., была предусмотрена его поэтапная реализация. С целью координации действий государственных органов в ходе проведения реформы местного самоуправления при губернаторе Амурской области образован Совет по местному самоуправлению, в который входят и представители Областного совета.
Достаточно важным документом, определяющим стратегические цели законодательного и исполнительного органов государственной власти Амурской области в ходе реформы местного самоуправления, является Концепция развития местного самоуправления в Амурской области, разработанная при участии Областного совета народных депутатов и утвержденная постановлением губернатора Амурской области от 03.09.2004 № 503.
Итак, о том, что удалось сделать за прошедшие три года и какие проблемы необходимо устранить дальнейшем.
Так, в сфере территориального устройства законами области установлены статус и границы всех муниципальных образований (всего в области 319 муниципальных образований, из них 20 муниципальных районов, 9 городских округов, 19 городских и 271 сельское поселение); принят Закон области «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области».
Одним из наиболее актуальных вопросов остается укрупнение муниципальных образований.
В Концепции развития местного самоуправления в Амурской области определены следующие способы укрупнения муниципальных образований:
– вхождение городов областного значения в состав муниципальных районов или объединения части районов области;
– укрупнение сельских муниципальных образований.
Укрупнение проводится с учетом мнения населения, исходя из принципов разумности, целесообразности, с целью наиболее полного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Чем это продиктовано? Во многих муниципальных образованиях объем расходных полномочий намного превышает объем доходных источников, особенно в «сельских» районах, поселениях с низкой численностью населения, не имеющих собственных доходов. Экономически не выгодно существование таких муниципальных образований в качестве самостоятельных муниципальных образований.
Их укрупнение отвечает требованиям экономической, финансовой, бюджетной эффективности, позволяет экономно и грамотно расходовать административные ресурсы, находит поддержку населения.
Как наиболее эффективная, нами используется следующая процедура укрупнения муниципальных образований.
На первом этапе органами местного самоуправления или населением непосредственно разрабатываются варианты реорганизации муниципального образования: это может быть слияние, присоединение. Органы местного самоуправления подготавливают финансово-экономическое обоснование каждого из предложенных вариантов, оценивают их социальные стороны.
Затем вопрос решается с использованием непосредственных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления – местного референдума, схода (собрания).Мы удовлетворены результатами работы в данном направлении и намерены ее продолжать.
Новая редакция Федерального закона № 131–ФЗ еще до его принятия подвергалась большой критике, да и сейчас в нем еще достаточно много недостатков. Начиная с 2003 г. внесено уже огромное количество поправок в части наделения органов местного самоуправления функциями решения вопросов местного значения, устранения противоречий с другими федеральными законами.
Но не все изменения, вносимые в Федеральный закон, радуют нас и органы местного самоуправления. В данной ситуации мы можем лишь подвергать критике все эти изменения, иные законы, касающиеся вопросов местного самоуправления, а также апеллировать обращения и законодательные инициативы к органам государственной власти и надеяться, что они прислушаются к мнению субъектов.
Каковы же на сегодняшний день проблемы реализации реформы местного самоуправления? Концептуально можно выделить три основных направления:
1) полномочия местного самоуправления;
2) финансирование всех определенных законом полномочий;
3) вопросы собственности.
Первоначально заложенная в федеральном законодательстве идея о разграничении полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления была направлена на то, чтобы каждый уровень отвечал за конкретный перечень полномочий, для местного самоуправления он установлен статьями 14–16 закона. Все иные полномочия, не включенные в перечень указанных статей, являлись государственными полномочиями. Глава 4 о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями устанавливала и устанавливает сейчас порядок передачи указанных полномочий одновременно с передачей финансовых средств из федерального и регионального бюджетов.
Вроде бы ничего из того, что было заложено в главе 4, не изменилось, но что мы имеем? За период с 2003 по 2006 г.
перечень вопросов местного значения расширяется в геометрической прогрессии. Т.е. федерация идет по следующему пути: зачем передавать полномочия, когда можно просто расширить перечень.Все изменения в распределении полномочий ни разу не сопровождались изменением финансовой базы. Следовательно, основной принцип начала реформы «мой мандат – мой бюджет» уже сейчас безнадежно нарушен.
Подводя черту по первому из обозначенных аспектов, следует сказать, что органам государственной власти РФ необходимо отказаться от практики расширения перечня полномочий, как субъектов, так и местного самоуправления. А если в этом есть необходимость, то передавать их как государственные полномочия с финансовым обеспечением.
Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления тесным образом перекликается с проблемой финансирования этих полномочий.
В области финансовых отношений у нас в области приняты бюджетный кодекс, законы о фонде муниципального развития, о межбюджетных отношениях, утверждена концепция реформирования региональных и муниципальных финансов области на 2005–2007 гг., а также ряд других законов.
Теперь о проблемах.
По данным Счетной палаты РФ количество самодостаточных муниципальных образований в РФ не превышает 2% от их общего числа, а значит, местные бюджеты не располагают средствами на выполнение мероприятий по реализации закона о местном самоуправлении.
Если и дальше местные бюджеты не будут подкреплены реальными финансовыми ресурсами, они будут не в состоянии финансировать в 100% объеме все вопросы местного значения, возложенных на них Федеральным законом. Если федеральные органы государственной власти считают, что исполнение тех или иных полномочий удобнее и продуктивнее выполнять на уровне региональном или муниципальном, так надо обеспечить финансовую основу для исполнения этих полномочий, вернуть на уровень субъектов и местного самоуправления часть налогов, которые сейчас практически полностью идут в федеральный бюджет.
Кроме того, зачисляемые в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты налоги имеют в основном сложный характер администрирования и низкий уровень собираемости, в данном случае речь идет о земельном, транспортном налоге, налоге на имущество физических лиц.
Немного о третьем обозначенном аспекте. Социально-экономическое развитие муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления не только за счет финансовых ресурсов, но и материальных средств. Муниципальное имущество необходимо органам местного самоуправления для формирования неналоговых доходов местных бюджетов, создание благоприятной среды для привлечения инвестиций в муниципальный сектор экономики, поддержки среднего и малого предпринимательства, а также развития рыночных механизмов использования земли и имущества.
Положения Федерального закона №131–ФЗ явно указывают на необходимость принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В настоящее время такой закон до сих пор не разработан, хотя в нем есть реальная потребность.
В отличие от ранее действующего законодательства, в Федеральном законе №131–ФЗ установлены исчерпывающие виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 г. подлежит перепрофилированию либо отчуждению.
Однако закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса. Поэтому необходима детальная проработка данного вопроса на федеральном уровне.
Есть ряд других вопросов, не связанных с обозначенными приоритетными направлениями.
В частности, необходимо ускорить принятие закона «О статусе депутата представительного органа муниципального образования», либо отдать право законодательного регулирования данного вопроса на уровень субъекта.
В заключение хочу отметить, что каждый субъект имеет свои особенности организации местного самоуправления, свой опыт в реализации федерального закона. Поэтому наши встречи, постоянный обмен опытом, конструктивная поддержка наших с вами законодательных инициатив должны сыграть свою положительную роль в становлении местного самоуправления в нашем Дальневосточном регионе.