Статья 12. Обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления

Комментарий к пункту 1 части 1

1. Наименование комментируемой статьи вряд ли можно назвать удачным. Если вырвать её из контекста самого Закона, получается, что она призвана объединить все обязанности всех названных органов публичной власти во всех без исключения сферах общественной жизни.

1) Как уже отмечалось выше, одним из принципов отечественной теории права является постулат, в соответствии с которым каждому праву одного лица корреспондируется обязанность другого, действующего в этой сфере общественных отношений и наоборот. В данном случае, если организатор имеет право подать в уполномоченный орган власти уведомление о проведении публичного мероприятия (см. комментарий к п. 1 ч. 3 ст. 5), то этот орган обязан принять это уведомление. Для юридического подтверждения этого факта и предупреждения возможных споров, о приёме уведомления должна быть сделана соответствующая отметка. Сам комментируемый пункт статьи не определяет форму, в которой должно быть получено организатором документальное подтверждение принятия уведомления о проведении публичного мероприятия. Этот вопрос уточнён региональными нормативными правовыми актами. Так, ч. 7 ст. 2 Закона г. Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" устанавливает: "факт подачи уведомления подтверждается штампом органа исполнительной власти города Москвы, в который было подано уведомление, с указанием даты и времени получения уведомления"*(95).

Время получения документа, на наш взгляд, имеет значение при получении уведомления о проведении пикетирования группой лиц, которое рассматривается в день его получения (см.

Также фиксация точного времени подачи уведомления необходима на случай совпадения места и времени проведения нескольких публичных мероприятий. Так, в Законе Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. N 36-З "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия" это вопрос решается следующим образом: в случае совпадения времени и места проведения публичного мероприятия с иной массовой акцией, заявленной ранее (курсив мой. - Ю.Д.) на данную территорию (помещение), стороны дополнительно согласовывают иные сроки либо иное место проведения публичного мероприятия*(97).

Комментарий к пункту 2 части 1

2) В столь многословном пункте комментируемой статьи заложен очевидный смысл: любыми путями не дать гражданам реализовать задуманное. На самом деле, у власти есть два варианта поведения: создать все условия для того, чтобы оппозиционные силу выразили своё негативное отношение к ней и тем самым, что называется "спустить пар", либо любой ценой, в том числе при помощи данного Закона, не дать гражданам реализовать их конституционно провозглашённую свободу.

Итак, о комментируемой норме. Уполномоченный орган власти в течении трёх дней со дня получения уведомления, а в случае организации пикетирования группой лиц - в тот же день, ищет основания для вынесения "обоснованного предложения" об изменении места и/или времени проведения публичного мероприятия.

На самом деле, не обоснованные обвинения населения России в правовом нигилизме зачастую порождены адекватной его реакцией на подобные нормы. В одном этом пункте комментируемой статьи содержится несколько оснований для "дискреции органов публичной власти" (цитата из Определения Конституционного Суда): "несоответствие указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона" в виде аргументов органа публичной власти изложенных в "обоснованном предложении". При этом Конституционный Суд считает, что эти "законоположения не могут рассматриваться как нарушающие его (жалобщика. - Ю.Д.) конституционные права и свободы".

Комментарий к пункту 3 части 1

3) По нашему мнению, в данном пункте комментируемой статьи в лучших традициях полицейского государства определяется статус соглядатая от имени власти за действиями и поведением участников публичного мероприятия. Что значит "оказать содействие в проведении"? У организатора есть заранее приготовленный регламент, в соответствии с которым он проводит мероприятие. Если регламент нарушен, то мероприятие может быть приостановлено или прекращено (см.

Комментарий к пункту 4 части 1

4) Этот пункт комментируемой статьи можно было бы признать разумным, если бы не одно, отмеченное выше, обстоятельство: эта норма зачастую определяется "на глазок", без учёта реальных возможностей территории (помещения) (см. комментарий к п. 7 ч. 4 ст. 5).

В аналогичном комментарии один из его авторов Ю.К. Краснов отмечает: "В большинстве городов заполняемость территории определяется из расчёта 2 квадратных метра на одного человека.

В некоторых муниципальных образованиях устанавливаются разные нормы для открытых и закрытых помещений:

на предзаводских площадях, у спортивно-зрелищных учреждений, кинотеатров, вокзалов и на других площадях - не более 0,8 чел./кв. м.;

на тротуарах, площадка у административных и торговых центров, театров и рынков - не более 0,3 чел./кв. м.

В зависимости от плотности пешеходных потоков и наличия ограждающих конструкций допускается уменьшение указанных величин на 20%.

в помещениях, оборудованных стационарными зрительными местами, - не более количества установленных мест;

в помещениях, не оборудованных стационарными зрительскими местами, - не более 1,0 чел./кв. м*(99).

Комментарий к пункту 5 части 1

5) Основная нагрузка по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан во время проведения публичного мероприятия ложится на представителей органа внутренних дел. Однако на подготовительном этапе к проведению публичного мероприятия эту обязанность, помимо организатора, выполняет представитель органа публичной власти, принявшего уведомление о проведении мероприятия. Прежде всего - это оповещение органа внутренних дел о месте и времени проведения публичного мероприятия и его регламенте. При необходимости, изменение графика движения общественного транспорта и ограничение движения иного транспорта.

Во время проведения публичного мероприятия представитель уполномоченного органа власти находится в постоянном контакте с организатором мероприятия или его полномочными представителями и оказывает им всяческое содействие в поддержании общественного порядка и обеспечении безопасности граждан, включая организацию неотложной медицинской помощи в случае необходимости. В случае приостановления или прекращения мероприятия содействует организатору (организаторам) в выводе граждан из места (помещения) проведения мероприятия и поддержании общественного порядка.

После проведения публичного мероприятия представитель уполномоченного органа власти доводит до сведения руководства озвученные на нём требования и принятые решения. В случае необходимости продолжает контакты с организатором публичного мероприятия по вопросам исполнения требований и решений его участников.

Комментарий к пункту 6 части 1

6) По сути этот пункт напрямую связан с предшествующим. Если для организатора публичного мероприятия его обязанности прекращаются с момента окончания мероприятия, то для представителя уполномоченного органа власти они по сути только начинаются. Россия - государство вождистского типа. Большинство требований участники публичного мероприятия адресуют Президенту и Правительству страны. Поэтому вряд ли целесообразно буквально выполнять пожелание данного пункта комментируемой статьи "информировать органы..., которым эти вопросы адресуются". Скорее, в рамках данной нормы необходимо информировать те органы, к компетенции которых относится решение вопросов, ставших поводом для проведения публичного мероприятия. И незамедлительно проинформировать организаторов публичного мероприятия об этом и, желательно, сроках решения поставленных ими вопросов.

Комментарий к пункту 7 части 1

7) В соответствии со ст. 7-9 названного Закона государственная охрана предоставляется следующим лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации: Президенту России, Председателям Правительства, Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, генеральному прокурору, а также иным лицам, определяемым решением Президента Российской Федерации*(100). Также ст. 5 данного Закона определён открытый перечень органов, осуществляющих государственную охрану. В него вошли: органы федеральной службы безопасности (ФСБ), органы внутренних дел (МВД), внутренние войска Министерства внутренних дел (ВВ), органы внешней разведки (СВР), вооружённые силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности*(101).

Комментарий к части 2

2. Статья имеет целью профилактику правонарушений со стороны участников и организаторов публичного мероприятия. Такую цель нельзя не признать разумной, если бы не ряд обстоятельств. Во-первых, основную угрозу общественному порядку и безопасности граждан представляют несанкционированные мероприятия, проводимые в местах, создающих угрозу для перечисленных ценностей. К ним относятся публичные мероприятия, проводимые без подачи уведомления или без согласования переноса места и/или времени проведения. Но об этом сказано выше в п. 2 ч. 1 настоящей статьи (см. комментарий). Следовательно, в основном речь в данной норме идёт о целях мероприятия, не соответствующих Конституции или нарушающих запреты, установленные административным и уголовным законодательством.

Во-вторых, налицо так называемое объективное вменение, когда действие, нарушающее закон, ещё не совершено, а оценка его как нелегитимного уже дана в письменном мотивированном предупреждении органа публичной власти, причём не судебного, который на это имел бы право, а исполнительной власти. Причём речь идёт о реализации права на конституционную свободу, то есть на любые мирные действия в соответствии с ст. 31 Конституции!

Сказанное позволяет заключить, что данная норма может быть использована для запрета любого инициативного публичного мероприятия со стороны полномочных органов власти.