Российская модель соотношения государственной власти и местного самоуправления

В России до 1917 і. были распространены две Теории местного _

самоуправления ^те°Р^ии местного самоуправления - обществен­

ная и государственная.

Общественная теория противопоставляла местное самоуправление государственному управлению.

Государственная теория местного самоуправления рассматривала органы местного самоуправления как часть государственного меха­низма. Считалось, что дела, находящиеся в ведении органов само­управления, были и остаются по своей природе делами государст­венными. Приверженцы общественной теории полагали, что мест­ное самоуправление реализует в своей деятельности специфические интересы территориального сообщества, а сторонники государст­венной теории утверждали, что на самом деле реализуются государ­ственные интересы. Противоборство между этими концепциями наложило отпечаток на развитие самоуправления в годы Советской власти и постсоциалистическую эпоху.

В деятельности Советов официальная пропаганда выделяла чер­ты государственных и самоуправлснчсских органов. Возможно, Со­неты и могли бы эффективно выполнять обе эти роли, ио моно­польное руководство Коммунистической партии всеми сторонами жизни общества и государства фактически исключало создание не­зависимых институтов местного самоуправления. Лишь после отме­ны ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии стало возможным изменить прежний статус Советов и с 1990 г. официально ввести местное самоуправ­ление в систему управления обществом и государством. Союзные и автономные республики получили право принимать собственные законодательные акты о местном самоуправлении. В 1991 г. Закон о

местном самоуправлении был принят и в РСФСР, однако он все сшс сохранял идею функционирования единой системы государст­венной власти на всех территориальных уровнях.

Систсма

институтов местного самоуправления

Систему институтов местного самоуправления составляют:

I) институты непосредственной демокра­тии — собрания и сходы граждан, местные референдумы, выборы в органы местного самоуправления;

2) представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избранных населением муниципального образования. Представительные органы призваны решать ключевые вопросы ме­стной жизни. К их компетенции относятся: принятие устава муни­ципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муници­пального образования, установление местных налогов и сборов, кон­троль за деятельностью иных (невыборных) органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) главы муниципальных образований (главы администраций рай­онов, городов, поселков, мэры и т.п.), избираемые непосредственно населением соответствующей территории или представительными органами местного самоуправления. Они возглавляют деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муни­ципального образования;

4) территориальное общественное самоуправление, т.е. самоорга­низация граждан по месту их жительства на части территории му­ниципального образования (во дворах, улицах, кварталах, микрорай­онах и т.п.).

Конституция Российской Федерации определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных тра­

диций (п. I ст. 131). Следовательно, можно сделать вывод, что Кон­ституция РФ нс связывает жестко, напрямую территориальную ор­ганизацию местного самоуправления с административно-террито­риальным устройством. Здесь возможно использовать два прин­ципа: «поселенческий» — когда территорией местного самоуправле­ния является город или село, «единые и неделимые», и «админист­ративно-территориальный» — в рамках существующего администра­тивно-территориального деления: сельский район, район в городе, сельский округ.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 г. в ст. 2 определяет следующие организационно-территориаль­ные единицы местного самоуправления:

• сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, дере­вень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления;

• городское поселение — город или поселок с прилегающей тер­риторией (в составе городского поселения также могут нахо­диться сельские населенные пункты, нс являющиеся сель­скими поселеннями в соответствии с настоящим Федераль­ным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления;

• поселение — городское или сельское поселение;

• муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения мсжпосслснчс- ского характера населением непосредственно и (или) через вы­борные и иные органы местного самоуправления;

• городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; его органы местного само­управления осуществляют полномочия по решению установ­ленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государствен­ные полномочия;

• внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах

которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления;

• муниципальное образование как городское или сельское посе­ление, муниципальный район, городской округ либо внутри­городская территория города федерального значения, и пре­делах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

• межселенная территория — территория, находящаяся вне гра­ниц поселений; возможна ситуация, когда одно муниципаль­ное образование входит в состав другого муниципального об­разования.

Организация местного самоуправления строится на признании государством его автономии. На­селение вправе самостоятельно решать вопро­сы о том, кто именно будет представлять его в

Организация

местного

самоуправления

отдельных органах честного самоуправления. Органы государствен­ной власти нс могут образовывать органы местного самоуправления или назначать должностных лиц местного самоуправления. Населе­ние или его представители самостоятельно определяют структуру оріанов местною самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы ме­стного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют ох­рану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 г. в ст. 17, конкретизируя эти конституционные положения, к ведению местного самоуправления относит:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образо­вания:

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финан­сирование муниципальных учреждений, формирование и размеще­ние муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муници­пальными предприятиями и учреждениями;

5) организационное и материально-техническое обеспечение под­готовки и проведения муниципальных выборов, местного референду­ма, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправ­ления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ ком­плексного социально-экономического развития муниципального об­разования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муни­ципального образования и т.д,

7) учреждение печатного средства массовой информации для опуб­ликования муниципальных правовых актов, иной официальной, информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей.

Органы местного самоуправления вправе принимать к своему рас­смотрению и иные вопросы местного значения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения, права и свободы граж­дан, соответствует материально-финансовым возможностям муни­ципального образования. Законодатель на уровне как Федерации, так и субъекта Федерации вправе очертить круг вопросов местного значения. При этом, учитывая многозвенный характер муници­пальных образований и недопустимость их подчинения друг другу, предметы ведения муниципальных образований разграничиваются в соответствии со ст. 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», где к предметам местного значения поселения, муници­пального района и городского округа отнесены различные вопросы.

Федеральный закон устанавливает исчерпывающий перечень пол­номочии в области местного самоуправления, которыми располагают органы государственной власти и субі>екта Федерации (ст. 5 и 6). За пределы этого перечня они не вправе перейти при решении кон­кретных местных дел. Государство не может вмешиваться в осуще­ствление органами местного самоуправления своих полномочий, если они не нарушают требований законности. В то же время госу­дарство может передать органам местного самоуправления отдельные государственные функции с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств (ст. 19 и 20). Оріаньї само­управления не вправе отказаться от получения таких полномочий, ибо их статус полностью определяется государством. В свою оче­редь, государство оставляет за собой право контроля за осуществле­нием органами местного самоуправления переданных государствен­

ных полномочий (ст. 21). Что касается полномочий, передаваемых од­ним органом самоуправления другому, то такая передача может осу­ществляться только по договору между соответствующими сторонами.

Как особый институт, отличный от государственно-властных уч­реждений, самоуправление характеризуется тем, что оно п с вхо­дит непосредственно в структуру органов государственной власти. Однако «это не означает, что государственные органы в пределах своей компетенции не вправе давать им указания по вопросам, свя­занным с их деятельностью, ибо грань между государственным управ­лением и местным самоуправлением регулируется государственными органами.

Взаимоотношения государственных органов, решающих местные вопросы, и органов местного самоуправления определяются широ­кими формулами, позволяющими давать относительно вольную трактовку вопросам местного значения. Главное здесь в том, что никакой орган государственной власти не вправе вмешиваться в решения местным самоуправлением вопросов его исключительной компетенции, если, конечно, его деятельность осуществляется в соот­ветствии с требованиями законности.

Государственные органы не вправе приостанавливать или отменять по мотивам нецелесообразности решение самоуправлен- чсского органа. Но этот орган, как и любой субъект права, обязан исполнять волю государства. Поэтому он должен следовать нормам, принятым на уровне Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» определение общих принципов организации системы мест­ного самоуправления относится к предмету ведения федеральных ор­ганов государственной власти. Местное самоуправление в рамках его деятельности, не противоречащей закону, неподотчетно никакому государственному органу.

_ Конституция Российской Федерации гаранти-

Гараіітнії местного ^к

самоуправления Р^ осуществление местного самоуправления.

Государственные гарантии призваны обеспечить реальность осуществления местного самоуправления как особой формы

публичной власти.

Гарантии местного самоуправления принято подразделять на эко­номические, организационные и юридические.

1. Экономические гарантии являются реальными, если соответст­вующие поселения располагают конкретными объектами собствен­ности, способными приносить реальный доход, или в их распоряже-

или имеются необходимые финансовые ресурсы. С 1991 г. в отечест­венном законодательстве появился термин «муниципальная собствен­ность». При разграничении обшей государственной собственности к муниципальной собственности были отнесены жилищный фонд и нежилые помещения, жилишно-эксплутационные и ремонтно-стро­ительные предприятия, обслуживающие данный фонд, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслужива­ния населения. Органы местного самоуправления от имени муници­пального образования вправе свободно распоряжаться объектами, находящимися в муниципальной собственности: передавать их во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, совер­шать иные сделки. Муниципальная собственность признается госу­дарством равной с иными формами собственности. Доходы от прива­тизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местные бюджеты.

Государство оказывает материальную помощь местному само­управлению, обеспечивая муниципальным образованиям минималь­ные местные бюджеты. В рамках бюджета каждого субъекта Рос­сийской Федерации должен быть сформирован фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Если же органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномо­чия, связанные с дополнительными расходами, то эта их деятельность компенсируется государственными органами, принявшими соответ­ствующие решения.

2. Государственные организационные гарантии заключаются в за­креплении самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий, в предоставлении возможности населению само­стоятельно решать вопросы местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через вы­борные органы местного самоуправления. Эти гарантии предпола­гают установление определенного порядка взаимодействия государ­ственных органов и органов местного самоуправления, создание различного рода координационных, совещательных и иных рабочих органов. Обращения органов местного самоуправления и должно­стных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рас­смотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организа­циями. Представительные органы местного самоуправления обла­дают правом законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе субъекта Российской Федерации. Государство принимает на себя обеспечение профессиональной подготовки лиц,

осуществляющих службу на должностях в органах местного само­управления. Муниципальные служащие в отношении предоставления льгот и гарантий приравниваются к государственным служащим.

3. Юридические гарантии предполагают принятие нормативных актов на уровне Российской Федерации и субъекта Федерации, кото­рыми обеспечивается обязательность актов местного самоуправле­ния. Законодательную основу местного самоуправления составляют Конституция РФ и законодательные акты Российской Федерации, конституции, уставы и законодательные акты субъектов Российской Федерации. Правовые акты оріанов местного самоуправления не могут противоречить указанным актам. Но если акты органов госу­дарственной власти и государственных должностных лиц нарушают права местного самоуправления, то они могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления, принятые ими в пределах своих полномо­чий, обязательны для исполнения всеми расположенными на тер­ритории муниципального образования предприятиями, учреждения­ми и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Неисполнение указанных решений вле­чет ответственность в соответствии с законами Российской Федера­ции и субъекта Федерации. Правовые гарантии предполагают также возможность заключения договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

„ , Отечественная модель развития местного са-

Осповные проблемы ,,

развития местного моуправления. нашедшая отражение в Консти- самоуправлсвия в РФ ^т>'^{ции Рф и} Федеральных нормативных

правовых актов, в полной мерс соответствует положениям Европейской хартии местного самоуправления. Тем не менее она еще далека от реализации. Причины тому самые разно­образные. Еще в Послании Президента РФ на 2001 г. в связи с про­блемами совершенствования законодательства весьма жестко, но

вполне справедливо отмечалось, что

нам давно нора навести порядок и в муіінниііа.іьно.м .законодательстве. Оно ближе всего к новседнсвноіі жизни граждан и яри этом очень низ- копт качества. черезружеззо н часто нелоз нчно^[XLI].

В утвержденных Указом Президента Российской Федерации

«Основных положениях государственной политики в области разви­

тия местного самоуправления в Российской Федерации» дан доста­точно детальный анализ качественного состояния муниципального законодательства, в связи с чем было обращено внимание на ряд клю­чевых проблем. Во-первых, это несогласованность и несисте- матизированность законодательства Российской Федерации о мест­ном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых ак­тов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления. Кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы местного самоуправления, содержатся во многих отраслевых законодательных и иных норма­тивных правовых актах. Что касается проблемы кодификации му­ниципального законодательства, тем более на уровне муниципаль­ных кодексов, которые могли бы быть приняты субъектами Феде­рации, то, к сожалению, она пока может рассматриваться лишь в плане отдаленной перспективы.

Во-вторых, это неполное и непоследовательное законода­тельное регулирование вопросов организации и деятельности мест­ного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятые нормативные правовые акты нс исчерпывают необхо­димого правового обеспечения местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местною самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

В-третьих, несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в правотворческом процессе, в том числе при принятии законодательных актов субъектов Рос­сийской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; принятии норматив­ных правовых актов органов местного самоуправления, противоре­чащих Конституции Российской Федерации, федеральному законода­тельству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Наконец, в «Основных положениях государственной поли гики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» обращено внимание на отсутствие четкого правового регулирования многих проблем в области местного самоуправления, как-то: разгра­ничение полномочий между органами государственной власти (фе­деральными и субъектов Российской Федерации) и органами мест­ного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; обеспечение финан­

сово-экономической самостоятельности муниципальных образова­ний, включая вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю); создание условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распреде­лении государственных финансовых ресурсов); создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований; совершенствование механизмов судебной защиты ме­стного самоуправления, в том числе посредством конституционного судопроизводства; более полное и последовательное урегулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправ­ления и др.

Конечно, низкое качество муниципального законодательства су­щественно снижает его нормативно-правовой потенциал как само­стоятельной отрасти права. Вместе с тем нельзя не учитывать, что огромный массив муниципального законодательства России появил­ся в предельно короткий исторический отрезок времени, да и само содержание текущих задач по развитию муниципального законода­тельства свидетельствует об относительно высокой — по сравнению с недавним временем — точке отсчета нового этапа его совершен­ствования.

Для исправления ситуации органами государственной власти предпринимается целый ряд мер. Вскоре в полном объеме вступит в силу новый Федеральный закон «Об общих принципах оріанизации местного самоуправления в Российской Федерации», который при­зван коренным образом изменить ситуацию в правовом регулиро­вании организации местного самоуправления. Готовятся поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Все это делается с целью более четко разграничить сферы деятельности федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, реаль­но наполнить местные бюджеты. Значение правильно организован­ного местного самоуправления для жизни граждан России трудно переоценить. Без дееспособного местного самоуправлении эффек­тивное устройство власти в целом можно считать невозможным. Поэтому преодоление всех перечисленных трудностей могло бы стать существенным подспорьем в развитии механизмов местного само­управления.