Корупція в нотаріаті: поняття, ознаки та основні причини поширення

Загальновідомо, що корупція в Україні - загальнопоширена проблема, яка в сучасних умовах розвитку Української держави становить загрозу національній безпеці та проникає в усі без винятку сфери державного управління.

До недавнього часу прийнято було вважати, що корупція характерна лише для діяльності органів державної влади. З огляду на це більшість наукових досліджень на антикорупційну тематику були спрямовані на розробку проблем протидії та запобігання корупції в діяльності того чи іншого державного органу чи в певній сфері державного управління. Зокрема, можна відмітити дисертацію О.Я. Прохоренка, присвячену дослідженню теоретико-методологічних основ та практичних аспектів протидії корупційним проявам у державній службі сучасної України [140]; С.С. Серьогіна - в якій зосереджено увагу на теоретико-методологічних і прикладних підходах до аналізу й удосконалення механізмів попередження та протидії корупції в органах публічної влади [153]; Г.І. Лелікова - в якій обґрунтовано механізм боротьби з корупцією в органах державної служби [91]; О.М. Охотнікової - в якій окрему увагу приділено дослідженню питань підвищення ефективності боротьби з корупційними правопорушеннями керівника державного підприємства, установи, організації [107]; О.В. Старцева - в якій обґрунтовується необхідність запровадження інституту правового нагляду за діями державних службовців, які працюють на ділянках з підвищеним ризиком вчинення корупційних правопорушень [157] та ін.

Багато наукових праць присвячено протидії корупції в правоохоронній сфері. Наприклад, С.М. Алфьоровим було розглянуто зміст адміністративно - правового механізму протидії корупції в ОВС [17]; О.В.

Однак, не зважаючи на таку популярність антикорупційної тематики, на сьогодні не дослідженими або практично не дослідженими залишаються проблеми протидії корупції ще в багатьох сферах суспільного життя. І сфера надання нотаріальних послуг є однією із них.

До недавнього часу було прийнято вважати, що корупція - не характерне явище для нотаріальної системи, а відтак, нотаріуси не є суб’єктами відповідальності за корупційні делікти. Значною мірою такому уявленню сприяла позиція законодавця, який тривалий час не згадував про нотаріусів у переліках осіб, на які поширюється дія антикорупційних обмежень. Про це, зокрема, свідчить дослівний аналіз першого в Україні Закону «Про боротьбу з корупцією», ст. 2 якого не відносила нотаріусів до суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією [116].

Даний недолік було усунуто лише в 2009 році з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» (де-факто - з 1 січня 2011 року, коли цей Закон набув чинності). Закон суттєво розширив перелік суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення. Зокрема, про нотаріусів згадується у підпункті «ґ» пункту 2 частини першої статті 2 Закону як про осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги [126].

Аналогічний підхід до розуміння правового статусу нотаріусів, як суб’єктів корупційних деліктів, зберігся і в наступних антикорупційних законах: 1) Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції», який був прийнятий 7 квітня 2011 р. - підпункт «б» пункту 2 частини першої ст. 4 Закону [125]; 2) в Законі України «Про запобігання корупції», який був прийнятий 14 жовтня 2014 р.

Отже, узагальнюючи викладене вище, можна зробити такий проміжний висновок: після тривалих дискусій і суперечок український законодавець в решті-решт визнав факт поширення корупції у сфері надання нотаріальних послуг, а, відтак, відніс нотаріусів до переліку осіб, на яких поширюються антикорупційні обмеження та заборони. Про характер та обсяг таких обмежень, а також відповідальність за їх порушення мова піде в наступних підрозділах роботи, а наразі більш детально зупинимось на характеристиці причин, наслідків і характерних ознак корупції в нотаріальній сфері [84, с. 62].

Найбільш об’єктивне уявлення про масштаби, рівень та основні наслідки корупції в органах нотаріату можна отримати завдяки порівняльно - правовому дослідженню різноманітного емпіричного матеріалу. У нашому випадку це будуть статистичні дані, аналітичні довідки, публікації в ЗМІ, а також результати власного соціологічного опитування, в якому взяли участь як представники нотаріату (державні та приватні нотаріуси, їх помічники, державні службовці Мін’юсту та його територіальних органів), так і пересічні громадяни, які безпосередньо звертались за отриманням нотаріальних послуг.

Насамперед з негативного боку слід відмітити той факт, що на сьогодні відсутні офіційні статистичні дані, які б дозволяли сформувати об’єктивне уявлення про корумпованість нотаріальної системи. В ЗМІ лише час від часу з’являються повідомлення про викриття найбільш резонансних випадків порушення антикорупційного законодавства. Так, для прикладу можна навести інформацію про виявлення прокуратурою Львівської області факту вимагання та отримання неправомірної вигоди в сумі 3448 грн завідувачем Перемишлянської нотаріальної контори за виготовлення та видачу витягів про реєстрацію права власності на земельну ділянку [51]. Однак, окрім констатації порушення антикорупційного законодавства жодної іншої інформації (наприклад, про результати проведеного розслідування, прийняті рішення, застосовані санкції тощо) по даному факту знайти не вдалося.

Описана вище ситуація є типовою для більшості випадків вчинення корупційних правопорушень як представниками нотаріального корпусу, так і іншими суб’єктами публічного управління. Як наслідок, офіційно оприлюднюються лише поодинокі факти корупції в нотаріаті, що створює ілюзію високого рівня доброчесності та порядності нотаріусів.

Той факт, що офіційна статистика не відображає реального рівня корумпованості нотаріальної системи може бути підтверджений також шляхом її зіставлення з іншими емпіричними даними. Так, проаналізувавши результати різноманітних соціологічних досліджень, які проводились останніми роками в Україні, у тому числі за підтримки міжнародних організацій і фондів, ми дійшли висновку, що рівень корупції в органах нотаріату постійно зростає і на сьогодні уже набув загрозливих масштабів.

Так, наприклад, експерти Київського міжнародного інституту соціології відмічають суттєве зростання рівня поширеності корупції в державних нотаріальних конторах з 26,8 % у 2011 році до 30,5 % у 2015 році [156, с. 34]. Поряд з цим, відмічається суттєве збільшення кількості випадків вимагання неправомірної вигоди під час звернень до державних нотаріусів: з 11,1 % до 16,4 % за вказаний період [156, с. 43].

Дещо відмінні результати були отримані нами під час проведення власного соціологічного дослідження, що охоплює корупцію не лише в сфері державного, але також і приватного нотаріату. Так, переважна більшість представників нотаріальної системи (48 %) цілком прогнозовано зазначила, що сфера надання нотаріальних послуг є менш корумпованою, ніж інші сфери публічних відносин.

Натомість, абсолютна більшість громадян, які безпосередньо звертались до нотаріусів (52 %), навпаки, переконана, що сфера надання нотаріальних послуг є занадто корумпованою. Ще 21 % оцінює рівень корупції в зазначеній сфері як такий, що відповідає загальному рівню поширеності корупції в інших сферах публічних відносин. При цьому, і перша, і друга категорія респондентів найбільш корумпованими вважає державних нотаріусів (67 % та 58 % відповідно), а найменш корумпованими - інших суб’єктів, які уповноважені надавати нотаріальні послуги (6 % та 4 % відповідно). Водночас, 26 % і 31 % респондентів відповідно переконані, що рівень і масштаби корупції в системі нотаріату не залежать від суб’єкта, який надає нотаріальні послуги.

Окрему увагу експерти Київського міжнародного інституту соціології присвятили дослідженню змін, що відбулися в механізмі вчинення корупційних правопорушень. Зокрема, відмічається збільшення кількості респондентів, які мали контакти з державними нотаріусами і з яких вимагали хабара (грошей, подарунка, протекції, послуги): з 11,1 % у 2011 р. до 16,4 % у 2015 р. [156, с. 42]. Також, збільшилась кількість респондентів, які мали

контакти із державними нотаріусами і які: 1) самі добровільно пропонували хабара (гроші, подарунки, протекцію, послуги): з 6,7 % у 2011 р. до 8,6 % у 2015 р. [156, с. 44]; 2) використовували особисті зв’язки, кумівство чи протекціонізм («блат») для отримання нотаріальних послуг: з 11,1 % у 2011 р. до 12,7 % у 2015 р. [156, с. 45].

Де в чому схожі результати були отримані нами під час проведення власного соціологічного дослідження. Так, добровільно давали (пропонували) неправомірну вигоду під час отримання нотаріальних послуг 13 % опитаних нами громадян. Ще 18 % використовували особисті зв’язки під час звернення до нотаріусів. Водночас, лише з 5 % опитаних респондентів нотаріуси вимагали надання неправомірної вигоди. 35 % респондентів заявили, що їм з достовірних джерел відомі випадки вчинення корупційних правопорушень особами, які надають нотаріальні послуги.

Що стосується нотаріусів, то тут ми отримали кардинально протилежні результати. Так, лише 1 % із них зізнались, що вимагали неправомірну вигоду від осіб, які звернулись за отриманням нотаріальних послуг. Трохи більше (5 %) зазначили, що особисто приймали неправомірну вигоду. Ще 15 % вказали, що їм особисто пропонували неправомірну вигоду, а 28 % - що особи, які звернулись за отриманням нотаріальних послуг, використовували особисті зв’язки. Про свою обізнаність із випадками вчинення корупційних правопорушень колегами проінформувало 21 % респондентів.

У цілому, за даними Київського міжнародного інституту соціології, поширеність корупції серед державних нотаріусів у 2015 році, в порівнянні з 2011 роком, зросла на 3,7 %. Основною причиною такого зростання є зменшення інтенсивності антикорупційних заходів, які вживає влада (на 1,1 % за вказаний період). При цьому відмічається суттєве зниження ефективності таких заходів (на 5,1 %) [156, с. 35].

Намагаючись більш детально розкрити причини поширення корупції в нотаріальній системі, ми запропонували нашим респондентам відповісти на значно більшу кількість запитань. Аналіз отриманих відповідей дозволив нам сформулювати власний перелік детермінант, які обумовлюють поширеність корупції у сфері надання нотаріальних послуг:

По-перше, більшість респондентів (51 % громадян і 64 % представників нотаріальної системи) вважають, що основною причиною поширення корупції в нотаріаті є її сприйняття громадськістю і представниками нотаріального корпусу як невід’ємної складової процесу отримання нотаріальних послуг.

Ми повністю розділяємо таку точку зору і оцінюємо рівень антикорупційної правосвідомості учасників нотаріального процесу як вкрай незадовільний, а їх уявлення про корупцію в нотаріаті - деформованим. Про це свідчать також і результати нашого опитування. Так, лише 11 % громадян налаштовані звертатись до правоохоронних органів із відповідним повідомленням з метою захисту своїх прав у випадку висунення до них вимоги про надання неправомірної вигоди під час вчинення нотаріальних дій. 27 % остерігаються, що таке звернення лише ускладнить процес отримання нотаріальних послуг.

Водночас більшість громадян (52 %) переконана, що правоохоронці не вирішать їхні проблеми, а тому звертатись до них за допомогою не будуть.

Схожі відповіді дали також представники нотаріальної системи. Так, лише 8 % із них готові звернутись до правоохоронних органів із відповідним повідомленням у випадку, коли їм стане відомо про факт порушення антикорупційного законодавства їх колегами. Більшість респондентів (63 %) вважають такі повідомлення безрезультативними. А 13 % переконано, що працівники правоохоронних органів будуть використовувати такі звернення для неправомірного особистого збагачення.

По-друге, значна частина респондентів (55 % громадян і 36 % представників нотаріальної системи) серед основних детермінант поширення корупції в нотаріаті називає формальний характер та неефективність більшості антикорупційних заходів, які передбачені чинним законодавством.

Ми також можемо дати досить низьку оцінку ефективності реалізації антикорупційної політики в нотаріальній системі, хоча погляди респондентів з цього питання кардинально різняться. Так, лише 25 % громадян і аж 39 % представників нотаріату вважає, що передбачені чинним законодавством антикорупційні заходи є достатньо дієвими і такими, що відповідають сучасному рівню та поширеності корупції в нотаріальній системі.

Водночас, лише 13 % представників нотаріату і аж 57 % громадян вважає такі заходи малоефективними, у зв’язку з чим пропонує їх систему суттєво розширити і доповнити більш суворими заходами впливу. Також, більшість представників нотаріату (41 %) і незначна частина громадян (9 % ) вважає, що такі заходи неправомірно обмежують деякі професійні права і свободи нотаріусів, а тому мають бути скорочені та послаблені.

По-третє, значна частина респондентів (43 % громадян і 47 % представників нотаріальної системи) в якості основної причини відмітила сприяння поширенню корупції в нотаріаті шляхом надання (пропозиції) неправомірної вигоди чи використання особистих зв’язків під час отримання нотаріальних послуг. Ми погоджуємось із таким висновком і вважаємо, що громадяни певною мірою особисто підтримують існування корупційних традицій в нотаріаті, оскільки добровільно, з власної ініціативи, пропонують неправомірну вигоду нотаріусам з метою прискорення певних нотаріальних процедур чи подолання незначних бюрократичних труднощів.

Для підтвердження такого висновку ми запропонували респондентам відповісти ще на одне запитання: «Яке Ваше особисте ставлення до корумпованості нотаріату?». Прогнозовано, лише незначна кількість опитуваних (23 % і 32 % відповідно) вважає корупцію неприйнятним шляхом вирішення питань, а тому сприймають її негативно. Більшість респондентів сприймає корупцію в нотаріаті абсолютно нейтрально, вважаючи її звичним і досить поширеним явищем (47 % і 33 %). Значна кількість респондентів позитивно сприймає корупцію в нотаріаті, вважаючи її найбільш прийнятним, надійним та оптимальним способом вирішення проблемних питань (16 % і 21 %).

Водночас, незначна кількість респондентів (5 % і 7 %) вважає корупцію в нотаріаті об’єктивно необхідною, оскільки без надання неправомірної вигоди нотаріусу неможливо вирішити більшість проблемних питань.

По-четверте, традиційною причиною поширення корупції в нотаріаті опитані нами респонденти (51 % громадян і 35 % представників нотаріальної системи) вважають недоліки діяльності органів, на які, згідно з чинним законодавством, покладаються повноваження з протидії корупції.

Ми підтримуємо таку точку зору і переконані, що наразі назріла необхідність докорінного реформування форм і методів діяльності правоохоронних органів у сфері протидії корупції загалом, і в нотаріальній системі зокрема. Так, лише 12 % громадян і 29 % представників нотаріату вважають діяльність суб’єктів, які уповноважені протидіяти корупції в органах нотаріату, достатньо ефективною і такою, що спроможна подолати корупцію в зазначеній сфері. Натомість, 44 % і 32 % респондентів, відповідно, оцінюють таку діяльність як неефективну, безсистемну і навіть деструктивну. Ще 35 % і 41 % респондентів переконані, що на сьогодні органи, які уповноважені протидіяти корупції в органах нотаріату, виконують свої обов’язки формально, безініціативно, а тому лише фіксують стан корупції в нотаріаті, а не протидіють їй.

При цьому на запитання: «На які з перерахованих суб’єктів, на Вашу думку, має бути покладено відповідальність за стан протидії корупції в органах нотаріату?» респонденти дали наступні відповіді: на вищі органи державної влади (Президента України, ВРУ, КМУ, ВСУ) - 37 % і 21 % респондентів відповідно; на Мін’юст - 27 % і 51 % респондентів; на прокуратуру - 41 % і 37 %; на правоохоронні органи - 82 % і 70 %; на спеціально створені антикорупційні органи (НАЗК, НАБУ, САП тощо) - 65 % і 79 %; на органи професійного самоврядування нотаріусів - 11 % і 37 %; на громадськість, у тому числі ЗМІ - 48 % і 24 %.

По-п’яте, серед основних причин поширення корупції в нотаріальній системі опитані нами респонденти (48 % громадян і 21 % представників нотаріальної системи) назвали низький рівень професійної етики нотаріусів та їх прагнення до незаконного особистого збагачення. Дійсно, низький рівень заробітної плати та матеріально-технічного забезпечення державних нотаріусів роблять цю професію непривабливою для чесних і сумлінних фахівців. Водночас, широкі можливості додаткового неправомірного заробітку створюють нездорову конкуренцію серед кандидатів, які прагнуть у будь-який спосіб збільшити свої статки.

Зроблений висновок підтверджується також і результатами проведеного опитування. Так, лише 23 % громадян зазначили, що нотаріус вчасно та якісно надавав їм нотаріальні послуги, не вимагаючи додаткових фінансових витрат, тоді як з 5 % респондентів вказали, що нотаріуси прямо вимагали сплатити додаткові кошти, які не передбачені чинним законодавством. Ще 46 % опитаних відзначили той факт, що хоча під час надання нотаріальних послуг нотаріус прямо не вимагав від них неправомірну вигоду, водночас створював умови, за яких необхідно було сплачувати додаткові кошти за «прискорення» його роботи чи подолання певних бюрократичних перешкод.

Що стосується нотаріусів, то лише 1 % із них прямо зізнались, що особисто вимагали неправомірну вигоду від осіб, які звернулись за отриманням нотаріальних послуг, і 5 % погодились із пропозицією прийняти запропоновану їм неправомірну вигоду. Ще 28 % пропонували клієнту «прискорити» роботу чи подолати певні бюрократичні перешкоди за додаткову плату. 22 % заявили про те, що їм відомі випадки вчинення корупційних правопорушень їхніми колегами.

По-шосте, значна частина опитаних нами респондентів (38 % громадян і 31 % представників нотаріальної системи) вважає, що поширенню корупції в нотаріальній системі сприяє незнання громадянами та представниками нотаріального корпусу вимог антикорупційного законодавства.

Дійсно, як свідчать результати проведеного нами дослідження, більшість адміністративних правопорушень, пов’язаних із корупцією, вчиняється нотаріусами у зв’язку з елементарним незнанням ними вимог антикорупційного законодавства. Так, менше половини опитаних нами нотаріусів (42 %) заявили, що вони повною мірою обізнані з положеннями антикорупційного законодавства й добре розуміють зміст вимог, обмежень і заборон, які ним встановлюються для нотаріусів. Ще 37 % вказали на свою недостатню обізнаність, а 9 % - на повне незнання антикорупційного законодавства.

Що стосується громадян, то тут ми отримали кардинально протилежні результати: більшість із них (52 %) не обізнані з положеннями антикорупційного законодавства; 30 % - недостатньо обізнані; і лише 14 % добре його розуміють.

По-сьоме, однією з причин високого рівня корупції в нотаріальній системі, на думку опитаних респондентів, є переконаність у неможливості притягнення нотаріусів до відповідальності за порушення антикорупційного законодавства (51 % громадян і 28 % представників нотаріальної системи). Ми підтримуємо таку точку зору, оскільки загальновідомо, що безкарність завжди лежить в основі повторності протиправної поведінки. У нашому випадку, ігнорування допущеного нотаріусом порушення вимог антикорупційного законодавства не лише збільшує ймовірність його повторного вчинення тим самим нотаріусом, але також сприяє вчиненню подібних правопорушень іншими представниками нотаріального корпусу.

Зроблений нами висновок цілком підтверджується результатами проведеного опитування. Так, більшість нотаріусів (36 %) утримуються від бажання порушувати антикорупційні заборони через страх перед можливістю притягнення їх до відповідальності. Значну частину респондентів зупиняє або страх перед можливим анулюванням свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю (23 %), або ж негативний досвід колег, які були притягнуті до відповідальності (21 %). І лише 18 % свідомо дотримуються антикорупційного законодавства, залишаючись вірними присязі та прагнучи чесно й сумлінно виконувати свої професійні обов’язки.

Деякою мірою таку ситуацію можна пояснити інертністю громадян під час вирішення конфліктних ситуацій з нотаріусами. Так, лише 15 % опитаних нами громадян виявили готовність повною мірою захищати порушені нотаріусом права і впевнені, що законодавцем передбачено ефективні засоби такого захисту. Більшість (53 %) респондентів буде моделювати свою поведінку залежно від ситуації, оскільки вважає, що не всім зловживанням нотаріусів можна протидіяти законними способами. Водночас кожен п’ятий опитаний громадянин (22 %) переконаний, що чинне законодавство не містить дійсно дієвих і ефективних засобів протидії корупції в нотаріальній системі.

Окрім перерахованих вище, опитані нами респонденти відзначили ще декілька важливих причин поширення корупції в нотаріальній системі. Зокрема, це високий рівень бюрократії та тяганини під час отримання нотаріальних послуг (43 % громадян і 26 % представників нотаріальної системи); низький рівень заробітної плати та матеріально-технічного забезпечення нотаріусів (25 % і 40 % респондентів відповідно); наділення суб’єктів, які надають нотаріальні послуги, різним обсягом повноважень (16 % і 31 %) тощо.

Отже, узагальнюючи результати проведеного нами соціологічного дослідження, ми можемо зробити такий проміжний висновок: однією із найважливіших складових професійної діяльності нотаріуса є безумовне та неухильне дотримання ним вимог присяги, чинного законодавства, антикорупційних обмежень і заборон, а також морально-етичних норм і правил поведінки. Водночас варто констатувати, що на сьогодні сфера нотаріальної діяльності є відносно закритою для стороннього спостереження [80, с. 86].

Як справедливо з даного приводу зауважують деякі науковці, і з цим варто погодитись, зазначена ситуація обумовлена поступовим набуттям нею ознак клановості та кастовості [149, с. 131]. Встановлення квот щодо кількості нотаріусів, а також збільшення обсягів отримуваних ними тіньових прибутків, призвели до того, що посада нотаріуса продається або ж передається у спадок. Як наслідок, важко отримати об’єктивну інформацію про внутрішні проблеми в системі нотаріату, а також про факти протиправних дій з боку колег. Громадяни, які отримують нотаріальні послуги, теж воліють не звертатись до правоохоронних органів, оскільки викриття корупційних схем нотаріусів часто іде врозріз з їх особистими інтересами.

Ці та інші обставини негативно впливають на якість наукових досліджень, присвячених проблемі корумпованості нотаріальної системи, а також свідчать про необхідність її більш детального наукового аналізу.

1.2.