7.7. Виконання міжнародних договорів України

Раніше вже зазначалось, що згідно зі статтею 12 Закону від 22.12.93 р. міжнародні договори України підлягають неухильному дотриманню Україною від­повідно до норм міжнародного права.

Статтею 14 Закону встановлено, що міністерства та інші центральні органи державної виконавчої вла­ди, Уряд Республіки Крим, інші державні органи, до компетенції яких входять питання, що регулюються міжнародними договорами України, забезпечуються виконання зобов'язань, взятих за міжнародними дого­ворами Українською Стороною, стежать за здійснен­ням прав, які випливають з таких договорів для Украї­нської Сторони, і за виконанням іншими учасниками міжнародних договорів їх зобов'язань. Зазначені дер­жавні органи, а також підприємства, установи та орга­нізації зобов'язані надавати Міністерству закордонних справ України інформацію, що стосується виконання міжнародних договорів України.

За статтею 15 Закону загальний нагляд за вико­нанням міжнародних договорів України здійснює Мі­ністерство закордонних справ України. При чому, на вимогу органів, що застосовують міжнародні договори України, Міністерство закордонних справ України по­винно надати офіційну інформацію стосовно питань, що виникають у зв'язку з виконанням міжнародного договору України. У разі неналежного виконання зо­бов'язань, взятих на себе за міжнародними договора­ми Українською Стороною, Міністерство закордонних справ України інформує про це Президента України або Уряд України для вжиття необхідних заходів.

Не важко зрозуміти, що зазначені статті спрямо­вані на забезпечення виконання принципу pacta sunt servanda, значення якого у міжнародному праві по­стійно зростає.

25 березня 1969 р. Указом Президії Верховної Ради України була ратифікована Конвенція про незастосування строку давності до воєнних злочинів та злочинів про­ти людства 1968 р., яка набула чинності для України 11 листопада 1970 р. Звертаю увагу на жосткість викла­ду ст. 4 цієї Конвенції: Держави-учасниці даної Конвен­ції зобов'язуються вжити згідно з їх конституційною процедурою будь-які законодавчі чи інші заходи, необ­хідні для забезпечення того, щоб строк давності, встано­влений законом або іншим шляхом, не застосовувався до судового переслідування і покарання за злочини, зазна­чені у статтях 1 і 2 цієї Конвенції, та щоб там, де такий строк застосовується до них, його було скасовано. Не­зважаючи на зазначену жосткість вимоги, до ст. 48 Кримінального кодексу України "Давність притяг­нення до кримінальної відповідальності" відповідні змі­ни внесені не були. Доти, доки існував колишній СРСР, це не мало особливого значення, бо застосування вимог Конвенції було забезпечено на підставі Указу Президії Верховної Ради СРСР від 4 березня 1965 р. "Про пока­рання осіб, винних у злочинах проти миру і людства та воєнних злочинах, незалежно від часу скоєння злочину". Але з розпадом СРСР та проголошенням незалежності України закони колишнього СРСР на її території не є чинними, особливо після введення в дію нової Консти­туції України. Так і сталося, що зараз в Україні всупереч Конвенції 1968 р. строк давності поширюється і на воєн­ні злочини, і на злочини проти людства.

Не важко зрозуміти, що за зазначених вище обста­вин Україна не просто порушила вимоги ст. 26 Віденської конвенції 1969 р. Дане порушення робить неможливим саме виконання Конвенції 1968 р.

Специфіка України як молодої незалежної держави з нерозвинутим законодавством, заснованим до того ж на принципах, що не відповідають міжнародним стан­дартам, просто вимагає здійснювати активний пошук нових джерел для створення бажаного рівня розвитку цього законодавства. З таких позицій виконання Украї­ною своїх міжнародних зобов'язань слід розглядати як "примусовий" засіб використання зазначених джерел. Безцінний досвід міжнародного співтовариства, скон­центрований у його праві, хоча б тільки у писаному та лише у тій частці, до якої наша країна погодилась при­єднатися, слід якнайскоріше та якнайширше викорис­товувати. Як вірно зазначається у цьому зв'язку, "Мы должны ориентироваться на международньы стандар-ты, опыт демократических государств с устоявшимися традициями".

Тому, на мою думку, виконання міжнародних зо­бов'язань України можна розглядати на тільки як пе­редумову, а й як неодмінну складову, так би мовити, початок процесу гармонізації нашого законодавства з міжнародним правом. По-перше, таким чином у наці­ональне законодавство без зайвих дебатів запрова­джуються нові інститути та норми. І поява цих норм та їх співставлення із загальним станом законодавства може дати такий потужний імпульс розвитку остан­нього, який майже ніхто навіть не може передбачити в повному обсязі.

На завершення хотілося б попередити, що про­блема гармонізації законодавства України з міжнарод­ним правом не така проста, як може здатися на пер­ший погляд. У процесі створення нової Конституції України міжнародний досвід, особливо стосовно прав і свобод людини, було використано досить-таки плід­но. Зокрема, у ст. 60 Основного Закону імплементується наступне вкрай важливе загальновизнане поло­ження: ніхто не зобов'язаний виконувати явно зло­чинні розпорядження чи накази.

Я з глибокою пошаною ставлюсь до авторсько­го колективу, який створив проект Кримінального кодексу України. Тому мене вразила запропонована ним редакція статей 370 та 371 проекту: за буква­льним текстом цих статей кримінальна відповіда­льність передбачається за невиконання військовос­лужбовцями будь-якого наказу начальника, не ви­ключаючи злочинного. Цей приклад свідчить, що навіть імплементовані на рівні Конституції поло­ження міжнародного права інколи з великими тру­днощами відтворюються у галузевому законодавст­ві. Даний процес потребує і значних зусиль, і вели­кого терпіння. Однак, на мій погляд, якщо ми дійс­но хочемо мати цивілізоване законодавство, то по­винні насамперед виконати всі свої міжнародні зо­бов'язання, а надалі кожен крок у законотворчій роботі звіряти з вимогами міжнародного права. Це складно. Але іншого шляху для прогресивного роз­витку просто не існує.

Взагалі Законом, що вивчається, встановлено у цьому відношенні правило (стаття 18), за яким у ви­падках, коли для виконання міжнародного договору України необхідно ухвалення закону України чи по­станови Верховної Ради України, Указу Президента України, постанови Уряду України, заінтересовані міністерства, інші центральні органи державної ви­конавчої влади України, Уряд Республіки Крим за погодженням з Міністерством юстиції України у встановленому порядку подають пропозиції про при­йняття відповідного акта.

На мою думку справа полягає в тому, що за Зако­ном одна й та сама гілка влади і виконує міжнародні договори, й контролює хід та стан їх виконання. Дій­сно, Кабінет Міністрів України є хоча і вищім, проте виконавчим органом. Тому було б недоречним зо­бов'язувати його не лише виконувати закони, а й на­глядати за їх виконанням. До того ж слушним є заува­ження Уолтера Дж. Олешека про те, що у такому разі і виконання, і тлумачення закону полишено на поталу примхам урядовців, яких громадяни не обирали. Мо­же і на Президента України недоцільно покладати обов'язок виконувати таку функцію у повному обсязі. Питання ж про те, чи повинен законодавець стояти осторонь від такого контролю, потребує спеціального розгляду.

Історичний досвід дає підстави для висновку, за яким подібне рішення не є новим. Наприклад, функ­цію контролю за виконанням чинних законів не пе­редбачено Конституцією США 1787 р. Дослідники вважають, що під час її прийняття само по собі вважа­лось, що право творити закони мало на увазі одночас­но і право з'ясовувати, чи точно вони виконуються. Але поступово американські законодавці перекона­лись, що подібного імпліцитного розуміння недостат­ньо. Тому вони почали різними шляхами експліціювати нове розуміння проблеми, за яким контроль є одні­єю з найважливіших конституційних функцій Конгре­су. Як висловився сенатор Ліхі: "Ми повинні робити більше, ніж писати законнії виробляти політичні рі­шення. На нас покладається також здійснення контро­лю, яким би забезпечувалося застосування адміністра­цією закона так, як це розуміє Конгрес".

Слід зауважити, що подібне розуміння прокладало собі шлях дуже повільно і тільки у 1946 р. в США було ухвалено Закон про реорганізацію законодавчої влади. Цим законом нодавчої влади. Цим законом контроль з боку Кон­гресу як посилювався, так і інституціоналізувався. До речі, тільки у цьому законі вперше було офіцій­но вжито термін "контроль" і цим законом постій­ним комісіям Палати представників і Сенату при­писувалось "пильно наглядати" за застосуванням законів і керівництвом програмами, що перебува­ють у їхній юрисдикції.

Безумовно, США - велика країна. Але хіба це є достатньою умовою для того, щоб повторювати поми­лки американських законодавців? Невже наша держа­ва повинна чекати понад 150 років, поки хибність рі­шення про усунення законодавчої гілки влади від кон­тролю за виконанням законів стане очевидною?

Можуть заперечити, що у деяких статтях чинної Конституції передбачені окремі напрями і засоби парла­ментського контролю, зокрема у бюджетно-фінансовій сфері, у галузі прав і основних свобод людини, за діяль­ністю Кабінету Міністрів України тощо. Але, по-перше, подібне становище було і за Конституцією США, чого врешті-решт, виявилось замало. По-друге (і це головне), окремі напрями ще ніколи не складували цілого, оскіль­ки за подібних умов законодавець, роблячи спроби та помилки, завжди буде запізнюватись. За вдалим висло­вом американських дослідників, парламент у такому ви­падку здійснює контроль "у режимі пожежної команди" замість того, щоб виконувати його "за принципом дій поліцейського патруля".

Зазначене дає мені підстави для висновку, за яким невірним є положення, коли орган, який у більшості випадків дає згоду на обов'язковість міжнародних до­говорів України, зовсім усунуто від контролю за ста­ном їх виконання. Тобто, парламентський контроль (контроль іншої гілки влади), як, до речі, і судовий ко­нтроль, який іманентно здійснюється у процесі роз­гляду конкретних справ, повинні бути передбачені у законі, а це може сприяти покращенню стану справ з виконання Україною своїх міжнародно-правових зо­бов'язань.

Згідно зі статтею 16 Закону у разі порушення зо­бов'язань за міжнародним договором України іншими його учасниками Міністерство закордонних справ України, інші центральні органи державної виконавчої влади України, Уряд Республіки Крим за погодженням з Міністерством закордонних справ України подають Президентові України або Урядові України пропозиції про вжиття необхідних заходів відповідно до норм міжнародного права. У разі суттєвого порушення між­народного договору України іншими його учасниками, а також в інших випадках, передбачених нормами міжнародного права, такий договір може бути денон­совано у порядку встановленому статтями 23 і 24 цьо­го Закону.

Відповідно до зазначених статей пропозиції про денонсацію міжнародних договорів України подають­ся Міністерством закордонних справ України, іншими міністерствами та відомствами Уряду України у по­рядку, встановленому цим Законом для внесення про­позицій про укладення міжнародного договору (див. § 7.3. вище). Уряд України вносить відповідні пропози­ції Президентові України або Верховній Раді України.

Денонсація міжнародних договорів, ратифікова­них Верховною Радою України, договорів, прийняття або приєднання до яких було здійснено на підставі рі­шень Верховної Ради України, здійснюється Верхов­ною Радою України у формі закону. Комітет Верхов­ної Ради України у закордонних справах і зв'язках з СНД, а в разі необхідності й інші профільні Комітети Верховної Ради України попередньо розглядають по­дані для денонсації міжнародні договори України і дають відповідні висновки.

Денонсація міжнародних договорів, укладених Пре­зидентом України, які не потребували ратифікації, при­йняття або приєднання Верховною Радою України, а та­кож подібних договорів, укладених Урядом України, провадяться відповідно Президентом України у формі указу або Урядом України.

Денонсація міжнародних договорів України між­відомчого характеру проводиться в порядку, що ви­значається Урядом України. Згідно з п. 12 Положення про порядок укладення, виконання та денонсації між­народних договорів України міжвідомчого характеру, денонсація зазначених договорів здійснюється мініс­терствами і відомствами, від імені яких були укладені такі договори, за погодженням із МЗС, іншими заінте­ресованими міністерствами, відомствами і з дозволу віце-прем'єр-міністра України згідно з розподілом

обов'язків.

Самим суттєвим недоліком наведених правил є імперативний характер викладення. Між тим, їх слід було обмежити у статті 23 Закону наступною вказів­кою: "Пропозиції про денонсацію міжнародних дого­ворів України у випадках, коли її можливо здійснити за міжнародним правом, подаються..." За відсутністю зазначеного обмеження складається враження, що Україною може бути денонсовано будь-який укладе­ний раніше договір, хоча, як це доводилось раніше, не є вірним.