§ 1. Законодательная система России: понятие и структура

Применение системного анализа в любой области знания - дело отнюдь не простое, несмотря на кажущуюся доступность и ясность абстрактных принципов, которыми следует при этом руководствоваться, и раскрытию которых посвящено большое количество публикация философского характера.

Широкое применение системного подхода к исследованию права на различных уровнях умножает возможности выявления его содержания и формы, внутреннего единства и разграничения, взаимосвязи и взаимодействия частей, его составляющих/

Следует отметить, что в различных науках понятия системы заключают в себе различную сущность. В философском смысле под системой

См.. напр' 11|мновля кибермешка OIB. ред В.Н. Кудрявцев. М.. 1970: Управление. Сонио.:о1ня Право. Пол ред. И.13 Павлова. 13 II. Клзимирчукп. М.. 1971 Козлов И.А. Вопросы теории эффективное!и правовой нормы: Лнюрсф. дне. кил. юри.т. наук. JL, 197.?; Право и couho.toihm ' От. ред. Ю Л 1н\оми|Х>ь. В II Казимирчук. М.. I97.V. Алексеев С.С. CipvKiypa cobcickoto права М., 1974. Исключение соствляют работы: Гну нова Л.Н Системные свяш правовой дейст вит ельност и. СПб.. 199!: Диманчук I В Кч>рия государственного управления. М., 1997.

" См.. Назаров Б.Л Социалистическое право в системе социальных связей. М.. 1976. (\ 176.

понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство1. «Поня тие «система», - пишет В.И.

В юридической литерату ре уже отмечалось, что с философией связаны и юридическая наука в целом и все ее отрасли: в каждой из них при изучении государственно-правовых явлений возникают проблемы, решение которых невозможно без правильного методологического подхода, без правильного применения философских положений.6 Поэтому, говоря о системе права, кч»о\%ии\1о имен» в вид\. iiio iiM\ iрспнее сдинсию, согласованность, дифференциация характерны для всей системы права, присущи компонентам (элементам) права. Б этой связи необходимо учитывать принцип относительности систем, сущность которого состоит в том, что каждая система, с одной стороны, является частью (элементом) более обширной системы, а с другой включает в себя подсистемы нисходящего порядка. Возникновение любого целого может иметь место лишь в том случае, если реально существуют части, совокупность которых способна создать некую целостную организацию4.

Поняше сис.емы играет важную роль в современной науке и практике, причем оно имеет длительную историю развития, начиная с эпохи античности.

«В самом деле, увидеть в изучаемом объекте систему как таковую без всякого обращения к системному подход) невозможно».1 Итак, система - ло сом(1к \ .чнос I ь взаимосвя шнных элемен юв, образующих определенную целое шосчь, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов.5

В правовой науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К.С. Вельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечю целое, о раскрытии единого во множестве»1.

С учетом вышеизложенного, правовая система обладает рядом характеристик, отличающих ее от несистемных образований в правовой сфере и иных систем, - комнонентностыо, автономностью, целостностью, организованностью. Правовая система остается таковой даже в моменты некоторой дезорганизации, пока она способна преследовать свою цель и в леи сохраняются спс je.\ioo6pai> ющие факторы. Важным критерием наличности правовой системы выступает определенное качественное состояние общества, сложившееся под воздействием данной системы. В переходный период правовая система не теряет своей целостности и не прекращает своего функционирования. В широкой области изменений правовой действительности можно заметить постоянство основного компонентною состава правовой системы, которое представляет собой внутренне присущую правовому комплексу необходимость.2 Нам представляется, что бегло рассмотренные нами воззрения на системные обьекпл в праве применительно к правовой системе довольно удачно используются В.Д.

Анализ изложенных понятий позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, система права - более узкое понятие по сравнению с правовой системой. С истема права характеризует правовую систему с точки трения связей отдельных элементов последней между собой. Это, кстати, распространенный подход в толковании разбираемых понятий5.

Во-вторых, система законодательства объективирует, закрепляет эти связи между элементами правовой системы. На наш взгляд, данный подход требует уточнения. Вряд ли система законодательства (законодательная система) способна вбирать в себя и выражать все многообразие связей различных элементов правовой системы. Конечно, в законодательстве отражается та же деятельность по реализации правовых норм, итоговые результаты индивидуального и групповою правового поведения, но это косвенное отражение. Не насколько законодательство универсально, чтобы вбират ь в себя все внутренние многообразные связи в правовой системе.

Логично было бы, оставаясь в рамках предложенного В.Д.

Синякин И.Н., отличая систему законодательства от системы права, акцентирует внимание на том. что система права и система законодательства это тесно взаимосвязанные самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности - права. Система права, по его содержанию, - это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства внешняя форма права, выражающая строение его источников, то есть систему нормативных правовых актов. Право не существует вне

законодательства, а законодательство в широком его понимании и ecib

»

право. Представляется, что И.Н. Синякин, если его подход соотносить с подходом В.Д. Перевалова, рассматривает систему нрава более узко - как структуру нормативного массива, как структуру права, понимаемою и качестве системы норм права. Таким образом, система права связывает в единое целое не все пять элементов правовой системы, выделяемых В.Д. 11ереваловым, а только нормы права (нормативно-регулятивный уровень). Такое понимание системы права также допустимо, 1ем более оно давно сложилось2. Сильная сторона названною подхода - не просто констатация тесной святи норм нрава и законодательства, а оценка системы законодательства в качестве внешней формы права (норм права).

Итак, система законодательства есть внешняя форма нрава (системы норм права) или нормативно-регулятивного уровня правовой системы.

В понятии «система законодательства» заложены два исходных понятия «система» и «законодательство». Первое нацеливает на расчленение анализируемого явления и выделение связей, зависимости между отдельными элементами законодательства. Второе задает объем членимого материала, реконструируемого как системное целое.

Очевидно, что сначала следует четко определиться со смыслом, вкладываемым в термин «законодательство».

Отмеченное создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов. Поэтому определение понятия законодательства является не только важной теоретической, но и сугубо практической проблемой1. Несмотря на ю, ню термин «законодательство» часто используется в правоi ворческой деятельности и является предметом исследования многих ученых, тем не менее, четкого, однозначного теоретического определения он также на сегодняшний день не имеет.2

' Об этом подробнее см., напр.: Ьслкии Д.А. О категории «чаконодатсльстпо» /•' Ученые записки Санкт-Пстерб)ргского государственного университета экономики и финансов. Вып 7. СПб., 2001. С. 8-9.

" См.: Систематизация хозяйственного законодательства. М. 1971; Теоретические проблемы системы советскою законодательства. М. 1979; Система советского

Гак, Ю.А. Тихомиров под законодательством понимает упорядоченную совокупность законов.7 Левченко В.М. считает, что законодательство - форма существования, прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и объективности, их организации и определения в конкретные правовые акты.2

Иногда иол законодательством, как указывает А.С. Пиголкин, понимается деятельность высшего органа государственной власти по принятию законов. Законодательство в этом смысле основная, наиболее важная форма правотворческой деятельности

Бабаев В.К. представляет законодательство как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления.4 Такой же точки зрения придерживалась в конце 70-х годов и С.В. Поленика, утверждавшая, что законодательство составляет только акты высшего представительного органа и Правительства.5 Здесь надо имеи» в виду происшедшие в дальнейшем структурные политико-правовые изменения, а именно: введение института президентства в нашей стране. Со1ласно статье 90 Конституции РФ. Президент РФ издает указы, которые обязакмьны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить законам. Не всегда указы Президента РФ являются строго подзаконными актами. Дело в том. что Президент РФ вправе указами закрывать пробелы законодательного регулирования'*. Иногда \ казы Президента РФ определяют как подзаконные акты, которые по юридической силе располагаются сразу после законов. Таким образом, в данное понимание законодательства включаются также нормативные указы Президента РФ. Другие авторы располагают между законами и подзаконными актами в строгом смысле слова регламенты, постановления и иные акты палат Федерального Собрания РФ, имея в виду то, что через зги акты реализуются полномочия палат как высших органов власти1. По ведь это в подавляющем большинстве случаев акты индивидуальные, ненормативные, за исключением, может быть, актов амнистии.

Противоположной позиции придерживается Л. В. Тиунова. «В пасюящее время очень остро стоит вопрос о практической недопустимости объединения иод общим термином «законодательство» не только законов, но также у казов, актов исполнительной власти. Это подрывает авторшет закона, - считает Л.Б. Тиунова, - подменяет его актами управления».2 С таким опасением в известной степени можно согласиться, справедливо отмечает Ф.Р. Муратшин. Однако отказ от использования термина «законодательство» в указанном широком смысле ставит другой вопрос: каким термином обозначить совокупность различного рода нормативных правовых актов? Использование для этого таких словосочетаний, как «нормативный массив», ««правовая система», на наш взгляд, вряд ли может быть оправданным, так- как ни одно из них в полной мере не отражает сущности данного явления. Введение же какого-либо научного термина сопряжено с большими трудностями, вызванными необходимостью его научного обоснования/ Если рассматривать законодательство как систему только законов, то можно говорить о нарушении построения системы нормативных правовых актов. Например, в част 2 статьи 5 Конституции РФ установлено» что субъекты Федерации имеют свое законодательство, а в частях 2 и 4 статьи 76 основною правового акта государства говорится не только о законах субьскюв Федерации, но и об иных нормативных правовых актах. lie.си учесть, что в соответствии со статьей 16 Конституции РФ положения части 2 станки 5 составляют одну из основ конституционного строя России, то несоответствие между указанными нормами Конституции РФ станет очевидным.1

В теории и на практике при функционировании командно- административной системы долгие годы руководствовались пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных правовых актов", но с изменениями в государственно-правовой и других сферах общественной жизни изменились и подходы к пониманию законодательстве!. Гак, например, современная позиция С.С. Алексеева содержит принципиально иной подход, по сравнению с прежним, когда он включал в систему законодательства все нормативные, вспомогательные и производные акты правотворчества. Теперь он полагает, что в состав законодательства кроме законов допустимо включать иные нормативные аки>1. например, указы Президента РФ, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий, то есть переданных ему законодательным органом, или в условиях, когда высший представительный орган не дсйс1иуе|/ "1акая позиция автора вытекает из Конституции Российской Федерации, провозгласившей, что Россия представляет собой правовое государство (статья 1 Конституции РФ), одним из наиболее важных принципов которого является принцип верховенства закона.

Как верно отмечено в научной литературе, широкое понимание законодательства, объединяющее в единое целое и законы и подзаконные акты, принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями. '>го неприемлемо для правового государства, пум. к котрому лежт через возрастание роли закона* на что мосюянно указывается в современной юридической литературе8. Поэтому, аргументируя отказ от широкой трактовки законодательства. Ю.А. Тихомиров отмечает, что теперь «понятие «законодательство» оправданно рассматривать в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов».9 Расширительная трак тонка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества.*

Надо огмеымь. что и в современном понимании законодательства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразумеваются Конституция РФ. конституционные и иные законы, либо только нормативные акты высшего органа законодательной власти10). Так, по мнению Р.З. Лившица, законодательством, «в соответствии с узким пониманием, являются только законы и другие законодательные акты (постановления), принимаемые парламентом»*.

Иногда термином «законода!ельстио» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа. Например, такое понимание законодательства содержится в статье 3 Федерального закона «О товариществах собственников жилья»11. Аналогичное понимание законодательства заложено в статье 10 Устава г. Москвы2, где говорится, что законодательство Москвы образует Устав города, законы и постановления I оро дс кой Дум ы.

Краткое сведение воедино разных точек зрения на законодательство лает возможность выделить следующие подходы:

Г) это вся совокупность издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; 2)

это совокупность нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ (либо совокупность законов, указов президента и Постановлений Правительства); 3)

это совокупность всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; 4)

эю совокупность только законов/

Представляется, что право на существование имеют все эти подходы. Однако в любом случае термин «законодательство», даже при самой широкой его трактовке, нельзя отождествлять с понятием источники права. Законодательство - это самая важная часть, но лишь часть системы источников права. Вряд лн, следует включать в законодательство обычаи, деловые обыкновения. Спорно включение в законодательство общепризнанных принципов и норм международного права. Здесь возникает вопрос: объективированы ли эти принципы и нормы в наших актах (источниках)? Если и признавать реальность названных принципов и норм, то их следует включать не в число источников права, а в само право, понимаемое как система юридических норм.

С другой стороны, представляется необходимым включение в законодательство (в его широкой интерпретации) судебных источников. В первую очередь, это. конечно, касается решений конституционных (уставных) судов. Те же решения Конституционного Суда РФ существенно дополняют содержание конституционною законодательства, пусть и в режиме правового толкования. Изначально интерпретационные нормы Конституционного Суда РФ имеют и самостоятельное нормативное содержание12. Но в системе законодательства акты судебных органов следует обособлять от законов и иных нормативных правовых актов. У них все-таки своеобразная природа. Это акты с нормативным содержанием, исходящие от органов правосудия, а не правотворчества.

На .чаи: ни ляд, летальное закрепление разных значений термина о законодательство» необходимо не только в отраслевых источниках права, но и в специальных актах, закрепляющих систему законодательных, иных источников, определяющих основные правила их принятия. Одним словом.

необходимо законодательство о законодательстве. Это важно сделать уже на федеральном уровне. И здесь, как верно отмечает А.Н. Кокотов, федеральный центр должен использовать положительный опыт субъектов Федерации, ряд из которых имеют акты с аналогичным содержанием1.

Забегая вперед, отметим, что без таких единых федеральных основ системы законодательства трудно обеспечить единство и непротиворечивост ь этой системы.

Законодательство - образование системное, требующее постоянной работы по своей систематизации. В этой работе важно учесть тс сложные связи, зависимости, что цементируют (должны цементировать) составляющие законодательство источники права. Именно они определяют то, что именуют структурой законодательства.

Всякой системе, независимо от того, какие объекты или явления сос i авляют ее содержание, свойственна своеобразная определенная структура. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы.2

Понятие «связь» определяется в философии как специфическое отношение, при котором наличие (отсутствие) или изменение одних объектов есть условие наличия (отсутствия) или изменения других объектов1; присущее материи коренное качество, заключающееся в том. что нее предметы, явления находятся в бесконечно многообразной зависимости и в многообразных отношениях друг к другу4. В научной литературе различаю» различные виды связей системы: генетические (связи порождения), структурные (связи строения), взаимодействия, функционирования, развития, управления и т.д.1 Известно, что та иди иная множественность объектов может быть признана системой лишь при наличии системообразующих связей.

Необходимо 01 Mci и ib. ч то законода 1е.тьство предст авляет собой не просто совокупность правовых актов, а их систему (в научной литературе исследуется законодательство как система с разноплоскостной структурой).

Выделяют обычно три такие структуры, в каждую из которых входит нормативный правовой акт, - иерархическую, отраслевую и федеративную7.