§ 7. Противодействие коррупционным правонарушениям. Урегулирование конфликта интересов на службе в уголовно-исполнительной системе

В соответствии с действующим законодательством увольнение с государственной службы рассматривается законодателем уже не как одна из мер ответственности государственных служащих, а как первоочередная мера такого рода. Федеральные законы, регули­рующие прохождение государственной службы различных видов, дополнены новым основанием увольнения государственных служа­щих - в связи утратой доверия. Статьей 38.4 «Увольнение с утратой доверия» Положения о службе в органах внутренних дел перечис­лены случаи такой утраты. При этом система мер дисциплинарных взысканий, которая закреплена в ст. 38 Положения, данным видом не дополнена.

Важным элементом механизма противодействия коррупции яв­ляется предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной службе. Как отметил руководитель Администра­ции Президента Российской Федерации С. Б. Иванов, приоритетом Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 гг. должно стать в первую очередь усиление работы по пресечению конфликта интересов¹. Президент Российской Федерации В. В. Пу­тин подчеркнул, что ситуация, в которой есть признаки личной за­интересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов и, конечно, гражданского общества^{[291] [292].}

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы является профилактикой корруп­ционных правонарушений, а также одним из направлений борьбы с коррупционными проявлениями в сфере государственного управ- ления^[293].

Полное представление о правовом регулировании деятельности по урегулированию конфликта интересов на службе в уголовно-ис­полнительной системе невозможно составить без исследования юридической сущности такой категории, как конфликт интересов.

Конфликт интересов - одно из наиболее сложных и многознач­ных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и отечественном законодательстве^[294].

Введение в российское законодательство понятия «конфликт интересов» обусловлено международными обязательствами России. Так, в п. 4 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции¹ предусматри­вается, что каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законода­тельства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, кото­рые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

Понятие «конфликт интересов» в законодательстве Российской Федерации, регулирующем служебные отношения, является доста­точно новым. Впервые оно упоминается в п. 2 Общих принципов служебного поведения государственных служащих^{[295] [296], предусматри­вающем, что государственный служащий, сознавая свою ответ­ственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленные на предотвращение или урегулирова­ние конфликта интересов.}

В последующем понятие «конфликт интересов» упоминается в федеральном законе «О системе государственной службы Россий­ской Федерации». В п. 4 ст. 10 данного закона определяется, что пра­вовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила слу­жебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответ­ствующим федеральным законом о виде государственной службы.

В соответствии с указанной нормой в п. 1 ст. 19 федерального за­кона «О государственной гражданской службе Российской Федера­ции» было впервые дано легальное определение понятия «конфликт интересов», названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления и возмож­ные правовые последствия.

С принятием федерального закона «О противодействии корруп­ции» понятию «конфликт интересов» был придан хотя и не четко выраженный, но все же антикоррупционный характер. Понятие основано на связи конфликта интересов с такими понятиями, как «коррупция», «дача взятки», «получение взятки», «злоупотребле­ние полномочиями», «подкуп» и т. д.

Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ¹ предусмотрено новое определение понятия «конфликт интересов». Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересо­ванность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, за­мещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристраст­ное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осу­ществление полномочий).

Понятие «конфликт интересов», представленное в Федеральном законе, является универсальным. Его необходимо использовать и при разрешении конфликтов интересов на государственной службе в уголовно-исполнительной системе.

Перечень нормативных актов, составляющих правовые основы урегулирования конфликта интересов на государственной службе в уголовно-исполнительной системе, представлен в таблице 2.

Таблица 2

Правовые основы урегулирования конфликта интересов на государственной службе

¹ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе­дерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов : федер. закон от 05.10.2015 № 285-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 41 (ч. II). Ст. 5639.

Под «конфликт интересов» попадает множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая раз­нообразие частных интересов государственных служащих, соста­вить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным. Тем не менее можно выделить ряд ключевых областей регулирования, в которых возникновение конфликта интересов яв­ляется наиболее вероятным и которых следует избегать государ­ственному служащему:

1. Выполнение отдельных функций государственного управле­ния в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связа­на личная заинтересованность государственного служащего, в том числе:

а) размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе участие в работе комиссии по размещению заказов;

б) осуществление государственного надзора и контроля;

в) подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, а также ограниченных ресурсов (квот, зе­мельных участков и т. п.);

г) организация продажи приватизируемого государственного и иного имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственно­сти;

д) проведение государственной экспертизы и выдача заключе­ний;

е) проведение расследований причин возникновения чрезвы­чайных ситуации природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, при­чинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридиче­ских лиц, государственному и муниципальному имуществу;

ж) представление в судебных органах прав и законных интере­сов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;

з) участие государственного служащего в осуществлении опе­ративно-розыскной деятельности, а также деятельности, связанной с предварительным следствием и дознанием по уголовным делам.

2. Выполнение иной оплачиваемой работы.

3. Владение ценными бумагами, банковскими вкладами.

4. Получение подарков и услуг.

5. Имущественные обязательства.

6. Взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы.

7. Явное нарушение установленных запретов (использование служебной информации, получение наград, почетных и специаль­ных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.)¹.

Анализ нормативного определения конфликта интересов позво­ляет выделить следующие исходные признаки конфликтных ситуа­ций на государственной службе.

1. В круг лиц, охватываемых понятием «конфликт интересов», входят лица, замещающие должности, замещение которых предус­матривает обязанность принимать меры по предотвращению и уре­гулированию конфликта интересов. Так, в соответствии с Положе­нием о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, на сотрудника уголовно-исполнительной системы распространяются обязанности, установленные федеральными законами «О противо­действии коррупции» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^{[297] [298]. Одной из таких обязанностей является обязанность не допускать конфликтных ситуаций, способных нане­сти ущерб репутации или авторитету государственного органа.}

Кроме того, на основании Кодекса этики и служебного пове­дения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы сотрудники и феде­ральные государственные гражданские служащие, сознавая ответ­ственность перед государством, обществом и гражданами, призва­ны воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомне­ние в добросовестном исполнении ими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету уголовно-исполнительной системы.

Круг лиц, охватываемых понятием «конфликт интересов», име­ет ключевое значение. Если ранее субъектами отношений конфлик­та интересов были исключительно государственные и муниципаль­ные служащие, то в новой формулировке термин «конфликт инте­ресов» становится максимально широким. Он впервые охватывает не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные должности, работников государ­ственных и негосударственных организаций.

Вместе с тем этот круг не является четко определенным. Есть основания полагать, что перечень этих лиц является открытым. Неясно, например, являются ли субъектами конфликта интересов лица, не являющиеся государственными служащими, муниципаль­ными служащими, но предоставляющие государственные, муници­пальные (публичные) услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, экс­перты, арбитражные управляющие, третейские судьи и т. п.), во вре­мя выполнения ими этих публичных услуг. В целом громоздкость и запутанность определения круга таких лиц затрудняет понимание сущности конфликта интересов^[299].

2. Исходным понятием, раскрывающим содержание конфлик­та интересов, является личная заинтересованность (прямая или косвенная). Нормативное определение личной заинтересованности представлено в ч. 2 ст. 10 федерального закона № 285-ФЗ как воз­можность получения доходов имущественного характера в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ).

Понятие «личная заинтересованность» представляется нео­правданно широким с точки зрения круга охватываемых им лиц. Понятно, что оно должно включать именно личные интересы, то есть прямо или косвенно относящиеся непосредственно к заинте­ресованному лицу. Оно также может включать интересы его семьи, в частности родителей, супругов, детей. Что касается включения в понятие «личная заинтересованность» интересов третьих лиц, то это является достаточно проблематичным (имеются ввиду лица, состоящие в родстве или свойстве (братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), а также граждане и организации, с ко­торыми обязанное лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями). При выявлении таких инте­ресов необходимо учитывать интенсивность таких связей, как се­мейные, родственные, дружеские или интимные. Выделение инте­реса третьего лица, влияющего или повлиявшего на осуществление должностных полномочий, возможно только в результате тесных и длительных отношений.

Необходимо уточнить, кто такие лица, связанные близкими отношениями, помимо отношений родства, свойства, имуществен­ных, корпоративных.

С другой стороны, установленное определение понятия «лич­ная заинтересованность» представляется достаточно узким в том смысле, который придается слову «интерес» федеральным законом № 285-ФЗ. Во внимание принимается только имущественная (ма­териальная) заинтересованность лица. При этом игнорируется все то, что может вызывать его прямую личную заинтересованность в иных - семейном, политическом, профессиональном, конфессио­нальном, сексуальном и др. - планах.

Материальная заинтересованность, бесспорно, основной и са­мый существенный признак конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции. Но он не может быть единственным признаком конфликта интересов.

На неправомерность ограничения личной заинтересованности интересами корыстного характера в свое время обращал внимание Верховный Суд Российской Федерации. Так, в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должност­ными полномочиями и о превышении должностных полномочий»^[300] установлено, что личная заинтересованность может носить не толь­ко корыстный характер - она может проявляться и в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленного такими побуждениями, как карьеризм, семействен­ность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. п.

Кроме того, указано, что под использованием должностным ли­цом своих служебных полномочий вопреки интересам службы сле­дует также рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровитель­ство по службе, совершенное из корыстной или иной личной (не­материальной) заинтересованности. Таким образом, правопримени­тель на практике существенно расширяет границы понятия личной заинтересованности^[301].

3. Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная за­интересованность лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (слу­жебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В обновленном определении понятия конфликта интересов на­ряду с характеристикой объективного исполнения должностных обязанностей также указаны «надлежащее и беспристрастное» ис­полнение обязанностей (осуществление полномочий).

Проблемой является то, что оценка «надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения обязанностей» связана с субъектив­ной характеристикой отношения к действиям (решению) субъекта конфликта интересов, объективных и точных критериев измерения не существует

Главным условием квалификации ситуации в качестве конфлик­та интересов является не просто наличие личной заинтересованно­сти, но и обязательно ее влияние или возможность повлиять на над­лежащее исполнение должностных обязанностей.

Возможны следующие варианты ситуаций конфликта интере­сов:

1. Ситуация действительного конфликта интересов - это ситуа­ция, в которой констатируются наличие какого-либо личного инте­реса и его реальное влияние на то, как данное лицо выполняет свои профессиональные и служебные обязанности. Влияние личной за­интересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей зависит от характера инте­ресов, например политическая принадлежность, профессиональные связи, вера, семейная ответственность, личное имущество, капита­ловложения, долги и др., или их количественной оценки, например интерес в семейном бизнесе, возможность получить большую при­быль, избежать убытков и т. д. В этой ситуации лицо, замещающее должность, не принимает мер по предотвращению и урегулирова­нию конфликта интересов, сознательно допускает наступление си­туации, в результате чего получает искомый доход.

2. Ситуация возможного конфликта интересов - это ситуация, в свете которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, не является в тот момент, когда ставится такой вопрос, достаточной для возникновения конфликта интересов, поскольку пока еще нет никакой связи между его должностными обязанно­стями и его личными интересами. Но личная заинтересованность может проявиться и повлиять на исполнение должностных обязан­ностей. Так, в одном исправительном учреждении проходят службу муж и жена. Мужа назначают на должность заместителя начальни­ка колонии. От вновь назначенного сотрудника на имя начальника УФСИН России поступает уведомление о наличии конфликта ин­тересов при выполнении служебных обязанностей. Ситуация была рассмотрена на заседании аттестационной комиссии, в результате было принято решение о переводе жены на службу в другое испра­вительное учреждение.

3. Ситуация кажущегося конфликта интересов - это ситуация, в которой личной заинтересованности лица, замещающего долж­ность, в реальности не существует, имеющиеся по этому поводу факты являются недостоверными. Чтобы правильно оценить сло­жившуюся ситуацию, следует провести служебное расследование. Необходимо установить, что должностные обязанности лица не являются несовместимыми с его личной ситуацией, что оно не со­вершает правонарушений и не проявляет недобросовестности, не­объективности и пристрастности при исполнении им своих долж­ностных обязанностей^[302]. Так, в одном исправительном учреждении проходят службу два брата. Один занимает должность в отделе по работе с личным составом, другой - в отделе тылового обеспече­ния. Первый отвечает за организацию служебной подготовки и мо­жет участвовать в составе комиссии по приему итоговых зачетов по служебно-боевой подготовке. На имя начальника поступает уведом­ление о возможном возникновении конфликта интересов. Ситуация была рассмотрена на заседании аттестационной комиссии, в резуль­тате принято решение рекомендовать сотруднику отдела по работе с личным составом удаляться на момент сдачи зачетов братом.

Процедура по предотвращению и урегулированию конфликта интересов предполагает то, что государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникнове­ния конфликта интересов, а в случае возникновения (возможности возникновения) конфликтной ситуации уведомить своего непосред­ственного начальника.

Во исполнение ст. 11 федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ и указа Президента Российской Федерации от 22.12.2015 № 650¹ приказом ФСИН России от 01.08.2016 № 617 утвержден По­рядок такого уведомления^{[303] [304].}

Порядок сообщения о возникновении личной заинтересованно­сти при исполнении должностных обязанностей лицами, замеща­ющими должности федеральной государственной службы, назна­чение на которые осуществляется Президентом Российской Феде­рации, определен Положением, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 2015 № 650.

О возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, государственный служащий обязан уведо­мить, как только ему станет об этом известно. Уведомление пред­ставляется государственным служащим в письменном виде по ре­комендуемому образцу лично либо направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении (приложение 12).

По решению лица, на имя которого представлено уведомление, оно может быть передано на рассмотрение в комиссию, рассматри­вающую вопросы соблюдения требований к служебному поведе­нию и (или) требований об урегулировании конфликта интересов (аттестационную комиссию).

Правовую основу деятельности указанных комиссий состав­ляют указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821¹ и приказы ФСИН России от 31.07.2015 № 693^{[305] [306] и от 09.12.2016 № 1040[307].}

Управление, подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений территориального органа ФСИН России (должностное лицо кадрового подразделения территориального органа ФСИН России, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) осуществляет предвари­тельное рассмотрение уведомления, по результатам которого подго­тавливается мотивированное заключение.

Уведомление, заключение и другие материалы, полученные в ходе предварительного рассмотрения уведомления, представляются лицу, на имя которого было представлено уведомление, по общему правилу в течение семи рабочих дней.

Лицом, на имя которого было представлено уведомление, по ре­зультатам рассмотрения принимается одно из следующих решений:

- признать, что при исполнении должностных обязанностей ли­цом, представившим уведомление, конфликт интересов отсутствует;

- признать, что при исполнении должностных обязанностей ли­цом, представившим уведомление, личная заинтересованность при­водит или может привести к конфликту интересов. В этом случае лицо, на имя которого было представлено уведомление, принимает меры или обеспечивает принятие мер по предотвращению или уре­гулированию конфликта интересов либо рекомендует лицу, пред­ставившему уведомление, принять такие меры;

- признать, что лицом, представившим уведомление, не соблю­дались требования об урегулировании конфликта интересов. В этом случае лицо, на имя которого было представлено уведомление, при­нимает решение о применении к лицу, представившему уведомле­ние, мер юридической ответственности в соответствии с законода­тельством Российской Федерации, чаще всего принимается решение о привлечении лица к дисциплинарной ответственности.

В соответствии со ст. 38.1 Положения о службе в органах вну­тренних дел за несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение установленных федеральными законами обязанностей в целях противодействия коррупции налагаются те же самые взыскания, что и за нарушение служебной дисциплины. К ним отнесены: замечание, выговор, строгий выговор, предупрежде­ние о неполном служебном соответствии, понижение в должности, снижение в специальном звании на одну ступень, лишение нагруд­ного знака, увольнение из органов.

Особым видом дисциплинарного взыскания является увольне­ние в связи с утратой доверия, предусмотренное ст. 38.2 Положения, в соответствии с которой сотрудник подлежит увольнению в связи с утратой доверия только в четко определенных случаях, в числе которых непринятие сотрудником мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он явля­ется. Так, в УФСИН России по Калужской области два сотрудника были уволены по п. «а» ч. 1 ст. 38.2 Положения: один - за использо­вание труда осужденных на строительстве частного жилого дома, принадлежащего должностному лицу; другой - за получение ком­плекта зимней резины от осужденного, содержащегося в учрежде­нии, в обмен на представление преимуществ при отбывании нака­зания.

В настоящее время при выборе меры дисциплинарного воздей­ствия возможно использовать рекомендации, представленные в Обзоре Министерства труда и социальной защиты Российской Фе­дерации¹, а также необходимо учитывать характер совершенного коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение сотрудником других ограниче­ний и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установлен­ных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения сотрудником своих должностных обязанно­стей.

В целом необходимо отметить отсутствие единообразной прак­тики при решении вопроса о необходимости привлечения лица к дисциплинарному взысканию, при выборе конкретного вида дис­циплинарного взыскания за подобные дисциплинарные проступки.