2.2. Организация и управление системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих

Становление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих неразрывно связано с формированием качественно новой системы государственной службы Российской Федерации, является составной частью ее кадрового обеспечения. Сегодня нет практически ни одного вопроса организации и функционирования государственной службы, который не имел бы ярко выраженного образовательного характера, не был бы связан с профессионализмом госслужащих. Развитие государственной службы и системы профессиональной подготовки кадров государственных служащих органически взаимосвязаны.

Становление института государственной службы и системы профессиональной подготовки госслужащих происходит в условиях смены парадигмы общественного развития, типа культуры, духовно - нравственных ориентиров. Государственное управление, государственная служба не только втянуты в системный кризис, но и сами имеют глубокие внутренние противоречия и проблемы117. В таких условиях становление системы непрерывного профессионального образования государственных служащих стало насущной потребностью и важным фактором укрепления государственности и становления социально ориентированной рыночной экономики. Состояние и уровень организации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является одним из важнейших условий успешного функционирования и совершенствования всей системы государственного управления.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна рассматриваться как единая, целостная подсистема в системе государственного управления.

Основываясь на анализе задач, особенностей и тенденций развития института государственной службы, требований к государственным служащим, современного состояния и опыта организации системы профессиональной подготовки государственных служащих в нашей стране и за рубежом, можно выделить цели, задачи и принципы организации и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Целью системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих является обеспечение высокого уровня профессионализма государственных служащих, способных наиболее эффективно и рационально осуществлять задачи и функции государства в своей практической деятельности.

Цели конкретизируются в задачах системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, к числу каковых можно отнести следующие: 1) обучение в соответствии с утвержденными квалификационными требованиями к государственным служащим, замещающим государственные должности государственной службы; 2) разработка фундаментальных и прикладных проблем развития и функционирования государственной службы; 3) информационно - аналитическое обеспечение органов государственной власти; 4) научная экспертиза проектов, программ и рекомендаций по проблемам государственной службы; 5) обеспечение научно - методической литературой, осуществление консультационных услуг по вопросам государственной службы, подготовка научно - педагогических кадров высшей квалификации для системы обучения государственных служащих; 6) реализация международного сотрудничества в области государственной службы.

Организация и функционирование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должны основываться на определенных принципах, под которыми понимаются основные, исходные идеи, начала, требования, выражающие сущность и социальное назначение рассматриваемого нами социально - правового института.

Можно выделить следующие основные принципы организации и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: 1) принцип единства; 2) принцип дифференцированное™; 3) принцип обязательности и непрерывности обучения; 4) принцип опережающего характера обучения; 5) принцип установления взаимных прав, обязанностей и ответственности; 6) принцип установления правовых последствий; 7) принцип обеспечения высокого качества и эффективности обучения; 8) принцип государственного управления и координации деятельности всех элементов системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; 9) принцип учета отечественного и зарубежного опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Принцип единства означает, что государство разрабатывает и реализует единую кадровую политику, составной частью которой является формирование и функционирование единой государственной системы профессионального образования государственных служащих.

Принцип единства предполагает также охват учебой госслужащих, занимающих государственные должности всех групп, от младших до высших, поскольку успешная деятельность государственного органа зависит от четкой, взаимосвязанной работы всех его звеньев, от качественно одинакового решения вопросов на всех уровнях управления. Только совокупность согласованных действий всех звеньев управления приводит к достижению намеченной цели. Если же государственные служащие имеют неодинаковую профессиональную подготовленность, то неизбежно нарушается динамизм и эффективность управленческого процесса118. Следовательно, принцип единства требует подготовки всех государственных служащих, а не только руководителей. Решая вопрос подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, замещающих высшие, главные и ведущие государственные должности, необходимо одновременно организовывать соответствующую подготовку служащих, замещающих старшие и младшие государственные должности.

Принцип дифференцированности органически связан с принципом единства. Он выражается, в первую очередь, в зависимости структуры, содержания, форм и методов профессионального образования государственных служащих от следующих факторов: а) от уровня и особенностей государственного органа; б) от занимаемой должности; в) от уровня образовательной и профессиональной подготовки; г) от стажа работы по специальности и стажа государственной службы.

Сейчас, к сожалению, такая дифференциация достигается достаточно редко. Очень часто в одних и тех же группах по одним и тем же программам обучаются лица, обладающие разным уровнем и видом общего и профессионального образования, имеющие разный стаж государственной службы и стаж работы по специальности, замещающие разные должности.

Применительно к обучению по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации, необходимо в значительно большей степени учитывать отмеченные выше факторы. Причем, нормативно закреплено требование о том, что при проведении повышения квалификации учебные группы формируются с учетом уровня образования, занимаемой должности и стажа практической работы слушателей119.

В образовательном учреждении повышения квалификации могут реали- зовываться различные по срокам, уровню и направленности дополнительные профессиональные образовательные программы. Они разрабатываются, утверждаются и реализуются образовательным учреждением повышения квалификации самостоятельно с учетом потребности заказчика, а также требований государственных образовательных стандартов к уровню подготовки специалистов по соответствующему направлению (специальности). Причем требования к содержанию дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государственной политики в области дополнительного профессионального образования120. Разработку и утверждение учебных планов осуществляет само образовательное учреждение повышения квалификации. В этом выражается сочетание принципов единства и дифференцированности.

Важным представляется ответ на вопрос "чему учить государственных служащих".

Принцип обязательности и непрерывности обучения находит свое выражение в нормативном закреплении обязательности прохождения федеральными государственными служащими повышения квалификации по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет. Для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным123. Лица, впервые назначенные на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела (руководящие должности) проходят обязательную профессиональную переподготовку в течение первого года работы в данных должностях.

Очень важно, чтобы профессиональное обучение государственных служащих было органично связано с их профессиональным развитием и служебным продвижением. Различные виды и формы переподготовки и повышения квалификации целесообразно теснее связывать не только с группами должностей, которые замещают государственные служащие, но и с этапами их служебного продвижения.

Принцип непрерывности обучения тесно связан с принципом опережающего характера обучения. Названный принцип означает, что обучение государственных служащих в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации должно быть основано на освоении современных достижений науки и передовой практики, на использовании современных форм и методов обучения в образовательном процессе. Развитие общественных отношений и научных знаний в современном мире настолько стремительны, что теории, взгляды, концепции, формы и методы работы, являющиеся пе- редовыми сегодня, завтра будут в значительной степени устаревшими. А это выдвигает задачу не только непрерывного, но и опережающего обучения. Создание новой системы профессионального образования государственных служащих обусловлено, прежде всего, стратегией и содержанием происходящих в стране преобразований, в которых все более возрастает роль личностного фактора, научных знаний, профессионализма и компетентности кадров государственного аппарата. Содержание и уровень их профессиональной подготовки должны носить опережающий характер, учитывать высокий динамизм социальных процессов, задачи и трудности становления новой модели государственного управления, кадрового обеспечения государственной службы.

Важным принципом является установление взаимных прав, обязанностей и ответственности государственных служащих, государственных органов и учебных заведений в сфере профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Законом об основах государственной службы закреплено право государственных служащих на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета (ст. 9). Этот же закон установил обязанность государственных служащих поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (ст. 10), которая конкретизирована в других нормативных правовых актах. Таким образом, прохождение учебы в определенных организационно - правовых формах является не только правом, но и обязанностью государственных служащих. Обязанностью же государственных органов должно быть планирование, организация и контроль за их обучением, а правом - возможность требовать от государственных служащих прохождения запланированной учебы. Ответственность государственных служащих выражается в том, что в случае отказа от повышения квалификации в установленные сроки, они могут быть либо уволены на основании несоответствия занимаемой должности вследст- вие недостаточной квалификации, либо переведены на другую должность, либо подвергнуты иным дисциплинарным взысканиям за неисполнение или ненадлежащие исполнение госслужащим возложенных на него обязанностей (ст. 14 Закона об основах госслужбы). Необходимо также применение мер дисциплинарной ответственности к руководителям, которые не предоставляют либо предоставляют не в полном объеме льготы лицам, совмещающим работу с обучением (ст. 187 КЗоТ РФ).

Особую актуальность имеет принцип установления правовых последствий для лиц, прошедших подготовку, переподготовку и повышение квалификации. Этот принцип находит выражение во взаимосвязи результатов обучения в той или иной форме и продвижения по службе. Закон об основах госслужбы в ст. 9 устанавливает право государственного служащего на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации. В юридической литературе давно дискутируется проблема, является ли продвижение по службе с учетом уровня квалификации, результатов обучения в той или иной форме переподготовки и повышения квалификации субъективным правом госслужащего или видом его поощрения125. Большинство юристов склонялось к точке зрения, что продвижение по службе - это вид поощрения, предусматриваемый трудовым законодательством. Нам представляется, что оба приведенные мнения являются недостаточно точными. Вряд ли можно согласиться с утверждением, что продвижение по службе по итогам переподготовки или повышения квалификации являются субъективным правом госслужащего. В данном случае нам пришлось бы признать, что обязанностью государственного органа, корреспондирующей этому праву, является обеспечение реализации данного субъективного права. А это практически невозможно. Право на продвижение по службе у госслужащего может возникнуть и реализоваться лишь при наличии совокупности нескольких условий (юридических фактов): качественное и добросовестное выполнение служебных обязанностей; наличие вакантной должности; соответствие претендента квалификационным требованиям по этой должности; отсутствие других более достойных претендентов.

Правовая зависимость здесь может быть выражена следующим образом: без прохождения переподготовки или повышения квалификации невозможно продвижение по службе в виде занятия более высокой должности. Однако это продвижение могло бы выразится, например, в досрочном присвоении очередного квалификационного разряда, в увеличении надбавки к должностному окладу.

При продвижении по службе необходимо учитывать два фактора: 1) субъективное право государственного служащего, прошедшего переподготовку или повышение квалификации, на преимущество по сравнению с другими возможными кандидатами на продвижение по службе; 2) обязанность руководителя государственного органа учитывать этот фактор как одно из оснований соответствия госслужащего требованиям, предъявляемым к кандидату на продвижение.

Однако существующая ныне система прохождения государственной службы не позволяет тесно связывать обучение государственных служащих с планированием их карьеры, оценкой качества работы, присвоением квалификационного разряда, повышением денежного содержания. В связи с этим предстоит создать правовые условия для того, чтобы повышение образовательного уровня и квалификации стало для госслужащих не просто обязательным, а несло определенные выгоды и преимущества, т.е. необходимо создание комплекса стимулов.

Не менее важным и актуальным является принцип обеспечения высокого качества и эффективности обучения. Этот принцип предполагает высокий уровень и качество образования, получаемого в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Эта система должна характеризоваться гибкостью, оптимальностью сочетания всех видов и форм общего и дополнительного профессионального образования, а также послевузовского образования. Рациональное соотношение видов и форм образования, их качество должны создавать условия для быстрой адаптации госслужащих к конкретным должностям государственной службы. Для того чтобы достичь высокого уровня и качества образования, необходимо обеспечить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих высококвалифицированными научно - педагогическими кадрами, развитой методической и информационно - аналитической базой.

Проблема научно - педагогического состава занимает особое место в системе обучения государственных служащих, поскольку является без преувеличения одним из центральных, узловых вопросов совершенствования и повышения эффективности организации и деятельности системы профессионального образования госслужащих. Учитывая, что контингент лиц, проходящих переподготовку и повышение квалификации, имеет, как правило, высшее профессиональное образование и определенный, порой значительный, стаж работы по специальности и стаж государственной службы, занимает руководящие государственные должности, то преподавательские кадры должны отвечать предельно высоким требованиям. Они должны сочетать глубокие теоретические знания с полным и точным представлением о содержании практической деятельности государственных органов и тенденциях их развития. Это актуализирует проблему формирования состава высококвалифицированных преподавательских кадров. Остроту проблемы можно в определенных пределах снять, распространив на штатный научно - педагогический состав системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих действие законодательства о государственной службе с чем было бы связано повышение их социального и правового статуса, а также значительное улучшение материального обеспечения научно - педагогических работников. По поводу нерациональности ограничения государственной службы только государственными органами высказался и Президент Российской Федерации. В пункте 6 Указа Президента РФ от 3 апреля 1997г. № 289 "Вопросы издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации" Главному государственно - правовому управлению было предложено представить проект изменений Федерального закона об основах государственной службы, в соответствии с которым государственными должностями могут признаваться должности в государственных учреждениях, непосредственно обеспечивающих исполнение Президентом Российской Федерации и государственными органами своих полномочий. В результате этого к государственной службе стала бы относиться и служба в ряде государственных учреждений, в том числе в образовательных учреждениях системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Подобное уже существует в отдельных видах государственной службы. Так, в преамбуле Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997г. № 114 - ФЗ говорится, что "настоящий Федеральный закон определяет порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях Государственного таможенного комитета Российской Федерации (далее - таможенные органы)"126... Аналогичная норма содержится и в ст.1 Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 июня 1997г. № 1607 - П ГД: "Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (далее - органы и учреждения прокура- туры) является особым видом федеральной государственной службы ..." .

Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих с необходимостью требует также совершенствования и развития наиболее прогрессивных, современных, эффективных и рациональных форм и методов обучения, внедрения новых технологий образовательного процесса. Важным является также вопрос о способах оценки эффективности учебы государственных служащих. В этой связи нуждаются в разработке и распространении современные методы оценки эффективности.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих призвана, в первую очередь, обеспечить совершенствование государственного управления, повысить его эффективность. Эту задачу она может решить только путем подготовки госслужащих, квалификация которых соответствует требованиям по соответствующим государственным должностям, путем непрерывного повышения уровня этой квалификации и, как об этом говорилось ранее, с некоторым опережением потребностей практики. Поэтому, оценивая эффективность отдельных форм обучения и системы в целом, необходимо определять прежде всего результативность обучения отдельных госслужащих. Если оно эффективно, то результативность работы после прохождения обучения должна быть выше, чем до того. Таким образом, представляется необходимым разработать механизм оценки эффективности обучения и закрепить нормативно сам этот принцип.

Организация и деятельность системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должны быть основаны на принципе государственного управления этой системой и координации деятельности всех элементов системы. Необходимо создание единого государственного органа, который осуществлял бы общее организационное и методическое руководство и контроль за деятельностью элементов системы и был наделен для этого соответствующими правами и обязанностями.

Новым, но не менее важным, принципом является всесторонний учет отечественного и зарубежного опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ценность обращения к накопленному богатству в области государственного управления в целом и в сфере профессиональной подготовки государственных служащих в частности состоит в том, что оно раскрывает исторические корни многих государ- ственно-правовых институтов, создает картину преемственной связи и различия между ними в прошлом и настоящем, позволяет увидеть объективную обусловленность их возникновения именно на российской почве, познать особенности их происхождения и функционирования в условиях России.

Сложность состоит в выборе и практической реализации национальной модели государственной службы, системы профессионального развития государственных служащих, поскольку государственная служба имеет национальную природу, базируется прежде всего на историческом и культурном развитии своей страны.127

Изучение отечественного опыта формирования, развития и функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих имеет не только научный, но и практический интерес, поскольку помогает решать многие современные проблемы с учетом того позитивного и негативного, что имелось в практике прошлых лет. Заслуживает внимательного изучения и внедрения также и зарубежный опыт профессиональной подготовки государственных служащих. Во многих современных развитых станах накоплен ценный, многогранный опыт подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственного управления. Представляет интерес практика как тех стран , в которых существует, как и в России, система специализированных учебных заведений по подготовке кадров госслужащих, так и тех стран, в которых подго- товка специалистов для государственного аппарата осуществляется в рамках общегражданских учебных заведений. Опыт первой группы стран интересен с точки зрения комплектования учебных заведений, определения программ обучения слушателей, их стажировки, приобретения теоретических знаний и практических навыков, оценки уровня их подготовки и т.д. Опыт второй группы стран привлекает внимание, прежде всего, к вопросам организации учебного процесса, поиска нетрадиционных форм и методов обучения, приобщения студентов к выполнению исследовательских проектов и т.д.

Однако при внедрении того ценного, что имеется в зарубежном опыте необходимо соизмерять его с российскими национальными особенностями в организации и функционировании государственной службы в целом и системы профессиональной подготовки государственных служащих в частности, поскольку "что-либо скопированное, перенесенное, позаимствованное без его глубокого усвоения никогда или, по крайней мере, очень долго не будет своим; сохраняется опасность его отторжения".128

Таковы основные принципы организации и деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Приведенный перечень не является исчерпывающим, проблема принципов нуждается в дальнейшем исследовании, а сам их перечень - в детализации и конкретизации.

Всесторонний учет рассмотренных и иных принципов при организации и функционировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих будет способствовать скорейшему становлению этой системы, повышению эффективности и рациональности государственной службы, а в конечном итоге - повышению эффективности государственного управления общественными процессами. Вместе с тем сами эти принципы могут быть реализованы лишь при условии существова- ния общегосударственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и единого механизма государственно - правового регулирования профессионального обучения госслужащих.

Становление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих идет на основе Федеральных законов "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", "Об основах государственной службы Российской Федерации", а также целого ряда подзаконных нормативных правовых актов. Несмотря на все сложности переходного периода в последние годы стала более активной и последовательной работа органов государственной власти по формированию и совершенствованию деятельности системы профессиональной подготовки государственных служащих. Можно с уверенностью утверждать, что в Российской Федерации заложены основы государственной политики в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в основном сформирована нормативно - правовая база, регулирующая деятельность учебных учреждений, работающих в данной сфере.

Длительное время единственным источником воспроизводства кадров государственных служащих, их профессионального образования выступала высшая школа. Поэтому структура профессионального образования госслужащих в основном повторяет структуру выпуска специалистов советской высшей школой. Происходящие в обществе перемены, становление государственной службы потребовали создания специальной системы профессионального образования государственных служащих. И если необходимость создания такой системы стала вполне очевидной и не вызывает сомнения, то как это осуществить, в каких организационных формах - эти вопросы до сих пор являются недостаточно ясными. Поэтому важно определить новые концептуальные подходы к созданию этой системы с учетом, с одной стороны, возросших потребностей, а с другой стороны, имеющихся возможностей, наличия образовательных учреждений, научно - педагогических кадров, материально - финансовых средств и т.д.129

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна выступать, с одной стороны, как единая система образовательных учреждений, а с другой стороны, как единая общегосударственная система учебно - образовательной деятельности. Поэтому становление этой системы идет одновременно по двум направлениям: 1) по линии укрепления взаимосвязи , скоординированности работы всех образовательных учреждений, занимающихся обучением госслужащих; 2) по линии внедрения системности в профессионально - образовательный процесс на основе обеспечения реализации в нем единой государственной политики через определение модели государственного служащего, целей, приоритетов и принципов профессиональной подготовки госслужащих, введение единых государственных образовательных стандартов и критериев их реализации с учетом многообразия форм, методов и сроков обучения. Именно это может придать системе профессиональной подготовки госслужащих определенность, единство, целостность, обеспечить непрерывность и последовательность образовательного процесса.

В организационную структуру системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих входят два основных звена: 1) государственные и негосударственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, имеющие лицензию на право занятия образовательной деятельностью; 2) специализированные учебные заведения дополнительного профессионального образования, осуществляющие на основе лицензии переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Сейчас более подробно рассмотрим каждое из названных звеньев в отдельности. В 1996г. в Российской Федерации насчитывалось 548 государственных вузов и более 200 негосударственных учебных заведений высшего профессионального образования, имеющих лицензии на право ведения образовательной деятельности130. Значительная часть будущих государственных служащих получают высшее образование именно в этих учебных заведениях. Некоторые из государственных вузов общего профиля уже участвуют в реализации программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Помимо подготовки специалистов по самому широкому кругу специальностей в вузах с 1992 года начата подготовка специалистов с высшим образованием по новой специальности "государственное и муниципальное управление" (061000), которая призвана стать одной из базовых в профессиональном образовании государственных служащих. Необходимо отметить высокие темпы распространения этой специальности в системе учебных заведений. За период с 1992 по 1995гг. получили государственную лицензию на право подготовки по этой специальности около 70 вузов, из которых 12 негосударственных131. В 1998г. действует уже около 100 университетов, академий и институтов, ведущих подготовку специалистов по данной специальности. Наряду с бесспорными положительными моментами это несет в себе и ряд отрицательных. Нередко лицензию на право ведения образовательной подготовки, в том числе и по специальности "государственное и муниципальное управление", получают вузы, недостаточно подготовленные для решения подобного рода задач по причине слабой учебно - методической и материальной базы, недостатка необходимых для обеспечения учебного процесса научно - педагогических кадров, отсутствия практического опыта работы в данной сфере. Многие из них ни- когда ранее не занимались подготовкой кадров государственных служащих или специалистов в области экономики, права, управления. По этой причине они не могут на должном уровне осуществлять подготовку кадров этой категории. На наш взгляд, профессиональное обучение государственных служащих необходимо вести, главным образом, в государственных образовательных учреждениях, способных на высоком качественном уровне обеспечить подготовку специалистов соответствующего профиля. Было бы целесообразно министерству общего и профессионального образования усилить контроль за деятельностью учебных заведений, реализующих программы подготовки по специальности "государственное и муниципальное управление" и в случае необходимости отзывать лицензии на право ведения образовательной деятельности у тех вузов, которые не в состоянии обеспечить качественную подготовку специалистов. Заслуживает отдельного рассмотрения вопрос о содержании государственного образовательного стандарта по специальности "государственное и муниципальное управление". Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по названной специальности, в соответствии с которым ведется подготовка специалистов в академиях государственной службы и в других высших учебных заведениях, требует, на наш взгляд, внесения в него некоторых изменений. Сейчас набор учебных дисциплин, изучаемых студентами, характеризуется чрезвычайной широтой, включая большое количество гуманитарных, общественно - политических, экономических, юридических, естественно - математических, управленческих и иных дисциплин при отсутствии должной глубины их рассмотрения. Следствием этого является то, что, получив достаточно обширные, но порой поверхностные знания по широкому кругу учебных дисциплин, выпускник вуза с дипломом по специальности "государственное и муниципальное управление" и квалификацией "менеджер" может столкнуться с определенными проблемами в процессе трудоустройства. Это вызвано тем, что испол- нять обязанности по должности, допустим, специалиста 1 или 2 категории или ведущего специалиста какого-то конкретного отдела он не может ввиду отсутствия глубокой подготовки в соответствующей сфере. В то же время получить назначение на должность руководителя структурного подразделения государственного органа, требующую наличия управленческих знаний, умений и навыков, 22 - 25 - летний выпускник вуза, не имеющий опыта работы и стажа государственной службы и пока никак не проявивший своих способностей, естественно, не может.

Это тем более важно иметь ввиду, поскольку Указом Президента Российской Федерации от 30 января 1996г. № 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"1 в целях обеспечения высокого профессионального уровня федеральных государственных служащих, единства квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы установлены квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности.

Так, для замещения высших государственных должностей необходимо иметь стаж государственной службы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; для главных государственных должностей - стаж государственной службы на ведущих государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; для ведущих государственных должностей - стаж государственной службы на старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; для старших государственных должностей - стаж работы по специальности не менее трех лет; для младших государственных должностей - без предъявления требований к стажу. Аналогичные требования содержатся и во многих нормативных правовых актах о государственной службе субъектов Российской Федерации.

В итоге получается, что усилия добросовестного и способного студента, значительные финансовые затраты государства на его обучение оказываются бесполезными. А это наносит большой урон как личности данного выпускника, так и интересам государства и общества.

В специальной литературе давно обсуждается проблема возможности и необходимости подготовки студентов вузов к будущей руководящей управленческой деятельности. Одни исследователи считают, что вузы не могут основательно готовить вчерашнего школьника, а нынешнего студента к руководящей работе ввиду сложности управленческого труда, длительности времени, необходимого для выявления у конкретного человека способностей к руководству, перегруженности учебных программ и по целому ряду иных причин132. Существует и другая точка зрения, согласно которой фундаментально готовить кадры для руководящей работы следует в период вузов-

л

ского обучения .

По нашему мнению, специально готовить кадры для руководящей работы следует в основном из числа лиц, имеющих высшее профессиональное образование, практический опыт работы по специальности и стаж государственной службы. Возможности существующих академий государственной службы и некоторых иных учебных заведений, входящих в единую государственную систему специализированных образовательных учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, позволяют сконцентрировать основное внимание и значительные ресурсы именно на этом приоритетном направлении - переподготовке госу- дарственных служащих по программе получения второго высшего образования.

Лицам, уже имеющим высшее образование и занимающим руководящие должности либо зачисленным в резерв на выдвижение, предпочтительнее получить дополнительное высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление", предполагающее более широкую и глубокую управленческую подготовку. Это соответствует требованиям к должностям, которые они замещают, поскольку от них уже требуется не знание частных вопросов, а видение существа проблем, умение анализировать на основе этого управленческие ситуации, принимать своевременные и качественные решения, организовывать труд подчиненных.

Что касается подготовки в академиях государственных служащих из числа лиц, имеющих среднее образование, то целесообразно, с нашей точки зрения, готовить из них "узких специалистов" (юристов, экономистов и др.), включив в учебный план (но не перегружая его) блок общих управленческих дисциплин. Такое образование, давая узкую специализацию в определенной области знаний и некоторую теоретическую и практическую подготовку в сфере управления, очень ценно для практики. Оно позволит специалисту, поступившему на государственную службу, достаточно быстро, безболезненно и эффективно приступить к исполнению обязанностей по замещаемой должности. Это тем более важно, что по окончании учебного заведения абсолютное большинство выпускников будет принято на старшие государственные должности, которые, как правило, не связаны с управлением людьми, трудовыми коллективами, самостоятельным принятием ответственных управленческих решений, а требуют, в первую очередь, глубоких знаний в

определенной сфере.

Практически и психологически вряд ли является оправданным ставить задачу выпускать из вузов готовых руководителей государственных органов и их структурных подразделений. Наличие диплома о высшем профессиональном образовании по специальности "государственное и муниципальное управление" является хоть и важным, но явно недостаточным условием для назначения лица на руководящую должность государственной службы. Подготовка кандидатов на замещение руководящих должностей должна осуществляться в ходе практической деятельности путем реализации целого комплекса мероприятий (система продвижения по службе, переподготовка и повышение квалификации, зачисление в резерв и т.д.). Но дать всем специалистам, которых выпускают высшие учебные заведения, а тем более специализированные, единый базовый объем управленческих знаний, умений и навыков, представляется чрезвычайно важным и необходимым, поскольку все они, работая в государственных органах, в той или иной степени в большинстве своем включаются в управленческую деятельность133.

В отношении содержания подготовки специалистов по специальности "государственное и муниципальное управление" представляется необходимым внести изменения в государственный образовательный стандарт по этой специальности. Суть их видится в преодолении "пестроты" учебных дисциплин и придании этой специальности большей экономико - управленческой направленности (тем более, что классификатором специальностей высшего профессионального образования она отнесена к группе специальностей 060000 "Экономика и управление"). Следовало бы, по нашему мнению, присваивать выпускникам вузов по специальности "государственное и муниципальное управление" квалификацию "экономист - менеджер" или "экономист-организатор государственной службы", что позволило бы им по окончании обучения претендовать на замещение должностей, требующих экономического образования.

Важной представляется проблема места и роли юридического образования в системе академий государственной службы. Исторически сложилось так, что основную долю государственных служащих составляют лица, имеющие инженерное, сельскохозяйственное, реже- экономическое образование. Вопрос подготовки юридических кадров для государственного аппарата остро ставился еще в 60-70-е годы. На его решение было направлено открытие факультетов советского строительства в ведущих юридических вузах страны. Тем не менее, и сейчас данная проблема не решена. Отчасти это связано с низким, по сравнению с частным сектором, уровнем оплаты труда, а отчасти - с недооценкой места и роли юриста в государственном аппарате. В большинстве современных развитых стран считается общепризнанным, что ядро, костяк государственного аппарата составляют юристы. Необходимо, с нашей точки зрения, придать юридическому образованию в рамках академий государственной службы статус приоритетного, во всех академиях вести подготовку и переподготовку государственных служащих по специальности "юриспруденция", включив в учебный план необходимые дисциплины управленческого цикла. Думается, что именно юридическое образование является наиболее универсальной подготовкой для работы в государственном аппарате.

Вторым важным звеном системы профессиональной подготовки государственных служащих является система специализированных образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. Эта система включает в себя две больших подсистемы: 1) система подготовки, переподготовки и повышения квалификации "гражданских" государственных служащих (Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации и подведомственные ей образовательные учреждения, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ и ряд других образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования); 2) система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих особых видов государственной службы (органы внутренних дел, таможенные органы, органы прокуратуры, органы налоговой полиции). Предметом нашего исследования является лишь первая крупная подсистема.

В настоящее время определен состав образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти. К ним относятся: Российская академия государственной службы при Президенте РФ и подведомственные ей образовательные учреждения; Академия народного хозяйства при Правительстве РФ; Финансовая академия при Правительстве РФ; Государственная академия управления; Высшая школа экономики - Государственный университет Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ; Всероссийская академия внешней торговли Министерства промышленности и торговли РФ; Российская правовая академия Министерства юстиции РФ; Московская государственная юридическая академия; межотраслевые институты повышения квалификации и переподготовки кадров при высших учебных заведениях; отраслевые академии и институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов.

Таким образом, ныне действует широко разветвленная система переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ведущее место в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих занимают Российская академия государственной службы при Президенте РФ, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ и Финансовая академия при Правительстве РФ. В этих образовательных учреждениях проходят переподготовку и повышение квалификации государственные служащие, замещающие высшие, главные и ведущие государственные должности федеральной государственной службы, а также руководящие работники органов государственной власти субъектов РФ. В 1993 - 1995гг. в Российской Федерации была проведена структурная перестройка системы профессиональной подготовки государственных служащих. Реорганизованы некоторые учебные заведения, упразднен ряд специальностей, не отвечающих новым целям и задачам функционирования этой системы, а также определен перечень основных специальностей, по которым осуществляется подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих призвана решать задачи своевременного повышения уровня их профессиональных знаний и совершенствования деловых качеств. Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 6101, установлено, что к образовательным учреждениям повышения квалификации относятся: -

академии (за исключением академий, являющихся образовательными учреждениями высшего профессионального образования), которые являются ведущими научными и учебно - методическими центрами дополнительного профессионального образования преимущественно в одной области знаний, осуществляющие обучение кадров высшей квалификации, проводящие фундаментальные и прикладные научные исследования и оказывающие необходимую консультационную, научно - методическую и информационно - аналитическую помощь другим образовательным учреждениям повышения квалификации; -

институты повышения квалификации (отраслевые, межотраслевые, региональные, организованные в/при образовательных учреждениях высшего профессионального образования), деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей предприятий, учреждений, организаций в повышении квалификации и профессиональной переподготовке специалистов, проведение научных исследований, оказание консультационной и методической помощи;

- курсы (школы, центры) повышения квалификации - это образовательные учреждения повышения квалификации, в которых осуществляется обучение в целях получения новых знаний и практических навыков, необходимых для профессиональной деятельности.

Приказом Государственного комитета РФ по высшему образованию от 25 декабря 1995г. № 1700 утвержден Государственный образовательный стандарт дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и переподготовки) федеральных государственных служащих1, который установил: структуру дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих; общие требования к образовательным программам дополнительного профессионального образования; общие нормативы учебной нагрузки слушателей; требования к образовательным учреждениям, реализующим программы дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих; общие требования к перечню направлений дополнительного профессионального образования федеральных госслужащих; государственный контроль за исполнением требований к уровню дополнительного профессионального образования федеральных госслужащих. Названным Стандартом установлено, что структура дополнительного профессионального образования определяется совокупностью всех профессиональных образовательных программ для высших, главных, ведущих, старших и младших государственных должностей. Для повышения квалификации и переподготовки установлены про- граммы трех уровней:

краткосрочные программы с объемом от 72 до 100 учебных часов, направленные на повышение квалификации по отдельным направлениям профессиональной деятельности;

среднесрочные программы повышения квалификации объемом от 100 до 500 часов, направленные на комплексное повышение квалификации в области государственного и муниципального управления, со специализацией по должности;

программы профессиональной переподготовки в области государственного и муниципального управления объемом свыше 500 часов, со специализацией по должности.

Анализ данных об обучении федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов Российской Федерации в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и Финансовой академии при Правительстве РФ показал, что основная часть государственных служащих (64,7%) в 1994г. обучалась по краткосрочным программам.134

В целях реализации образовательных программ дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих установлены следующие сроки обучения:

при повышении квалификации от двух до шести недель с отрывом от государственной службы и от шести недель до шести месяцев без отрыва от государственной службы;

при профессиональной переподготовке - от трех до шести месяцев с отрывом от государственной службы и от шести месяцев до одного года без отрыва от государственной службы.

Освоение федеральными государственными служащими образователь- ных программ дополнительного профессионального образования подтверждается государственной итоговой аттестацией, по результатам которой выдается документ государственного образца: удостоверение о повышении квалификации - для лиц, освоивших краткосрочные программы; свидетельство о повышении квалификации - для лиц, освоивших среднесрочные программы; диплом о профессиональной переподготовке - для лиц, прошедших обучение по программе профессиональной переподготовки.

Образовательные программы определяют содержание дополнительного профессионального образования на основе установленных требований к федеральным государственным служащим. Эти программы определяют:

для высших и главных государственных должностей государственной службы - содержание образования, дополнительного к высшему профессиональному образованию по специализации государственных должностей государственной службы;

для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - содержание образования, дополнительного к высшему профессиональному образованию по специальности "государственное и муниципальное управление" либо по специализации должностей;

для младших государственных должностей - содержание образования, дополнительного к среднему профессиональному образованию по специализации должностей.

Образовательные программы дополнительного профессионального образования при профессиональной переподготовке должны предусматривать (включать): базовую подготовку (государственно - правовую, государственно - управленческую, экономическую и общегуманитарную); общую специальную подготовку (дисциплины по специальности); прикладные дисциплины (дисциплины по специализации, включая основные дисциплины по специализации, дисциплины по предложению кафедр/преподавателей и выбору слушателей); общую или специальную компьютерную подготовку; подго- товку выпускной работы; языковую подготовку; физическую подготовку. Конкретное содержание образовательных программ дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих определяется образовательным учреждением самостоятельно в рамках общих требований, установленных государственным образовательным стандартом, а также квалификационных требований к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, с учетом региональных особенностей государственной службы и подготовки государственных служащих. Кроме того, реализуемые в образовательных учреждениях программы дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих должны включать адаптированный мировой и отечественный опыт организации государственной службы и политико - административной деятельности в государстве. Программы должны охватывать существующие и перспективные сферы науки, техники и технологии, области права и политики, экономики и культуры с позиций социальной и личной значимости.

Профессиональные образовательные программы дополнительного профессионального образования должны включать наряду с освоением обязательных дисциплин определенный объем по выбору слушателя (факультативные дисциплины), а также предусматривать оперативное внесение изменений в содержание программ по предложениям слушателей и органов исполнительной власти, направивших их на обучение. Утверждаемый образовательным учреждением порядок реализации образовательных программ должен учитывать совместимость программ разных уровней профессионального образования и обеспечивать возможность продолжения образования по программам более высокого уровня. Образовательное учреждение, проводящее профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служа- щих, должно иметь лицензию по направлениям, предусмотренным в приложении к государственному образовательному стандарту.

В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 6101, образовательное учреждение дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов создается в целях повышения профессиональных знаний специалистов, совершенствования их деловых качеств, подготовки их к выполнению новых трудовых функций. Оно может быть государственным, муниципальным и негосударственным и реализует дополнительные программы, к которым относятся: повышение квалификации, стажировка, профессиональная переподготовка, переподготовка.

Образовательные программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки могут осуществлять также структурные подразделения повышения квалификации образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования. Типовые положения о структурных подразделениях повышения квалификации образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государственной политики в области дополнительного профессионального образования.

Повышение квалификации и профессиональная переподготовка проводятся с отрывом от работы и по индивидуальным формам обучения. Сроки и формы повышения квалификации устанавливаются образовательным учреждением повышения квалификации в соответствии с потребностями заказчика на основании заключенного с ними договора. Сроки переподготовки и повышения квалификации государственных служащих устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В образовательном учреждении повышения квалификации могут реали- зовываться различные по срокам, уровню и направленности дополнительные профессиональные образовательные программы. Они разрабатываются, утверждаются и реализуются образовательными учреждениями повышения квалификации самостоятельно с учетом потребностей заказчика, а также требований государственных образовательных стандартов к уровню подготовки специалистов по соответствующему направлению (специальности). Требования к содержанию дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение единой государственной политики в области дополнительного профессионального образования.

Как уже отмечалось выше, ведущее место в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих занимают Российская академия государственной службы при Президенте РФ, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ и Финансовая академия при Правительстве РФ.

Российская академия государственной службы при Президенте РФ выполняет роль научного и информационно - методического центра, обеспечивающего реализацию политики государства в сфере подготовки кадров госаппарата и поддерживающего своими научными и методическими разработками все виды профессионального образования государственных служащих.

Распоряжением Президента Российской Федерации на Российскую академию государственной службы при Президенте РФ возложены следующие задачи: 1) организация и проведение фундаментальных и прикладных научных исследований по проблемам государственной службы и кадровой политики; 2) информационно - аналитическое обеспечение государственной службы; 3) координация деятельности организаций и учебных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих; 4) научно - методическое обеспечение системы обучения государственных служащих и ряд других.

Ныне РАГС подведомственны 14 региональных учебных заведений, в том числе 9 академий государственной службы, 4 института повышения квалификации госслужащих, 3 филиала. В свою очередь, эти учебные заведения имеют свои филиалы и представительства135. Всего в единую образовательную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, подведомственную Российской академии государственной службы при Президенте РФ, входит более 50 учебных заведений, включая филиалы, отделения, представительства. Это единственная в России автономная образовательная система, созданная исключительно в целях подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Ее деятельность распространяется на все субъекты Российской Федерации, охватывает практически все уровни профессионального образования, научно - методического обеспечения государственной службы, кадровой политики.

В РАГС и подведомственных ей учебных учреждениях осуществляется базовая профессиональная подготовка специалистов для органов государственной власти; переподготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих; подготовка научно - педагогических кадров высшей квалификации (в аспирантуре и докторантуре); проведение научно - исследовательских работ по проблемам государственной службы; содействие нормативно - правовому обеспечению госслужбы; практическое консультирование органов государственной власти и т.д. На сегодняшний день РАГС и подведомственные ей учреждения представляют собой доста- точно мощный научно - образовательный комплекс, в котором проходят подготовку, переподготовку и повышение квалификации около 40 тыс. человек в год. По расчетам за 1996г. в единой образовательной системе РАГС повысили квалификацию 168199 представителей федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, что составляет 20,6% их общей численности136.

С 1992г. в учебных заведениях, ныне входящих в единую систему РАГС, ежегодно, по экспертным оценкам, шло увеличение количества госслужащих, проходящих переподготовку и повышение квалификации, примерно в 3-4 раза. В целом за период с 1992г. по 1997г. прошли подготовку, переподготовку и повышение квалификации около 230 тыс. человек, т.е. каждый пятый госслужащий. Еще столько же (примерно 236 тыс. чел.) прошли переподготовку и повышение квалификации за прошедшие 5 лет в 64 учебных заведениях, находящихся в подчинении различных министерств и ведомств137.

На сегодняшний день нуждаются в безотлагательной переподготовке или повышении квалификации те госслужащие, которые ни разу не проходили этих форм обучения. Только среди федеральных государственных служащих, замещающих должности категории "Б", доля таких лиц составляет 37,5%; среди лиц, замещающих должности категории "В" - 33,9% (в том числе 32,2% лиц, замещающих высшие должности, 34,1% - главные, 33,8% - ведущие, 34% - старшие). Примерно 1/3 государственных служащих субъектов Российской Федерации также ни разу не проходила даже кратковременных курсов повышения квалификации138.

Помимо этого контингента, очевидно, придется вновь обучать и тех госслужащих, которые повышали свой образовательный уровень пять лет назад, а также лиц, замещающих руководящие должности федеральной государственной службы - тех, кто повышал свою квалификацию три года назад (в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 3 сентября 1997г. "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих").

При сохранении существующей ныне пропускной способности РАГС и подведомственных ей учреждений для прохождения обучения в системе повышения квалификации каждым госслужащим только по одному разу потребуется не менее 10 лет. С учетом существующих возможностей иных учебных заведений, не входящих в систему РАГС, возможно при сохранении нынешней ситуации обеспечить повышение квалификации государственных служащих с периодичностью не менее чем 7-8 лет. В то время как установлен единый порядок, согласно которому все государственные служащие должны повышать квалификацию не реже одного раза в пять лет. Таким образом, острота и сложность решения этой проблемы очевидны. Сейчас наблюдается серьезное отставание возможностей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих от потребностей практики.

В связи с этим нетрудно прийти к выводу, что возможности обучения по программам повышения квалификации госслужащих должны быть увеличены. Данная проблема может быть решена тремя путями: 1) путем увеличения обучающегося контингента в существующих учебных заведениях системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; 2) путем расширения сети учебных заведений, реализующих программы повышения квалификации госслужащих. Безусловно, названная проблема насколько важна, настолько и сложна, так как ее решение напрямую зависит от организационно - финансового обеспечения; 3) путем использования возможностей общегражданских вузов.

Для планирования такого рода обеспечения необходимо иметь ясное представление о том, какие регионы в первую очередь нуждаются в увеличении "пропускной" способности существующих учебных заведений или в увеличении их количества.

Наибольшее количество учебных заведений РАГС находится в центральном регионе - девять. За 1996г. в них прошли повышение квалификации 49 тыс. госслужащих, т.е. 29% всех прошедших обучение в системе РАГС. Фактически за 1996г. 31% госслужащих этого региона прошли какие - либо формы обучения. Большей интенсивностью в подготовке, переподготовке и повышении квалификации госслужащих отличаются лишь Северный и Северо - Западный регионы.

Вторым по числу учебных заведений является Дальневосточный регион, имеющий на своей территории 7 учебных заведений системы РАГС (Дальневосточная академия государственной службы и Приморский ИПК с пятью представительствами). Они ежегодно обеспечивают подготовку, переподготовку и повышение квалификации 1/5 государственных и муниципальных служащих региона. При таких темпах и объеме проводимой учебной работы они в состоянии обеспечить повышение квалификации госслужащих не реже одного раза в пять лет. В Северном регионе наблюдается аналогичная картина. В Северо - западном регионе за один только 1996г. прошли переподготовку или повышение квалификации 1/3 госслужащих.

Наиболее остро проблема переподготовки и повышения квалификации стоит в Восточно - Сибирском регионе, где за 1996г. прошло обучение только 1385 человек, что составляет 2,6% общего числа госслужащих. По количеству госслужащих этот регион занимает восьмое место, но имеет всего два учебных заведения с очень низкой пропускной способностью.

В двух учебных заведениях Центрально - Черноземного района в 1996г. прошли обучение 6138 человек (или 12,8% госслужащих), а этого недостаточно, чтобы обеспечить повышение квалификации один раз в пять лет.

Следовательно, есть необходимость в увеличении пропускной способности этих учреждений. В Северо - Кавказском регионе действует 3 учебных заведения, которые за год обеспечивают повышение квалификации 10% госслужащих, а это требует увеличения их "пропускной" способности в два раза. В это же время в Волго - Вятском регионе также в трех учебных заведениях проходят обучение почти 20% госслужащих, что позволит обеспечить 100%- ное повышение квалификации госслужащих этого региона139.

Таким образом, территориальное размещение учебных заведений системы РАГС не в полной мере отражает потребности регионов в подготовке, переподготовке и повышении квалификации госслужащих. Для снятия остроты проблемы представляется необходимым и целесообразным более полно и рационально использовать возможности существующих в этих регионах высших учебных заведений, не входящих в систему РАГС, в реализации программ переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Вузы, как правило, имеют хорошую материальную базу, высококвалифицированные научно - педагогические кадры. Они в состоянии осуществлять как фундаментальную, так и прикладную, более специализированную подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. Поэтому, с нашей точки зрения, при вузах (особенно при университетах) целесообразно открывать факультеты переподготовки и повышения квалификации, на которых обучать в том числе и государственных служащих по соответствующим программам. Эти факультеты должны, как нам представляется, уделить главное внимание периодическому повышению квалификации госслужащих, работающих по профилю данного вуза.

Большую роль РАГС играет в подготовке научно - педагогических кадров высшей квалификации. Подготовка аспирантов и докторантов в академии по состоянию на 1 октября 1996г. велась на 18 кафедрах по 35 научным специальностям, общая численность аспирантов составляла 668 человек (из них в очной аспирантуре обучались 258 чел., в заочной - 410чел.) в докторантуре обучалось 8 человек, к кафедрам было прикреплено 285 соискателей ученой степени кандидата наук и 105 соискателей ученой степени доктора наук. Кроме того подготовка научно - педагогических кадров через аспирантуру осуществлялась по 26 научным специальностям в пяти региональных академиях государственной службы (Северо - Западной, Волго - Вятской, Поволжской, Северо - Кавказской, Уральской).

Российская академия государственной службы при Президенте РФ и сеть подведомственных ей учебных учреждений составляют в настоящее время развивающуюся образовательную систему, которая в течение относительно короткого времени продемонстрировала реальную возможность выполнения масштабных задач кадрового обеспечения государственной службы, координации работы по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих в регионах, а также научной разработки проблем становления и совершенствования государственной службы. Целью дальнейшего развития сети региональных учреждений системы РАГС является создание достаточной по объемам, структуре, направлениям образовательной деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, удовлетворяющей потребности органов государственной власти и местного самоуправления в квалифицированных кадрах.

Концепция развития системы образовательных учреждений для подготовки государственных служащих, разработанная учеными РАГС, предполагает проведение следующих основных мероприятий: 1) стабилизировать до 2000 года подготовку специалистов по специальности "государственное и муниципальное управление" в учебных заведениях РАГС и вузах России. Трудоустройство выпускников по данной специальности в государственных органах крайне затруднено, так как невысок престиж государственной службы и низок уровень материального обеспечения и социальной защиты госу- дарственных служащих; 2) в целях обеспечения высокого качества подготовки специалистов для государственной службы необходимо провести целевую аттестацию высших учебных заведений, имеющих лицензию на подготовку специалистов по специальности "государственное и муниципальное управление" и осуществляющих обучение за счет бюджетных средств. По результатам аттестации должна сформироваться сеть высших учебных заведений, имеющих право на подготовку и переподготовку государственных служащих; 3) в целях удовлетворения растущего спроса на получение высшего образования государственными служащими, имеющими среднее профессиональное образование, развивать в региональных академиях государственной службы ускоренную форму получения ими первого высшего образования; 4) развивать сеть учебных учреждений дополнительного профессионального образования, специализирующихся на обучении государственных служащих.

Немаловажным является вопрос финансирования деятельности учебных учреждений системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Российская академия государственной службы при Президенте РФ и подведомственные ей организации финансируются из федерального бюджета. Однако существующее сейчас недофинансирование РАГС и региональных академий госслужбы приводит к оттоку из них высококвалифицированных преподавательских кадров, слабому их обновлению и увеличению учебной нагрузки на работающих преподавателей в связи с увеличением приема студентов и слушателей. Представляется необходимым установить нормативным правовым актом норматив отчислений от фонда оплаты труда органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в фонд развития соответствующих территориальных академий. Наличие такого механизма позволит снять остроту проблемы и поднять качественный уровень работы учебных заведений, перейти на новые технологии обучения.

Финансирование деятельности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляется ныне за счет части средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование деятельности академии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994г. № 1047140 было признано целесообразным в проектах федерального бюджета на соответствующий год предусматривать выделение федеральным органам исполнительной власти отдельной строкой бюджетных средств на переподготовку и повышение квалификации кадров в объемах устанавливаемого Правительством Российской Федерации государственного заказа на эти цели.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994г. № 1462 было

утверждено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Основным назначением указанного Положения является обеспечение единства методов и форм разработки и порядка реализации государственного заказа федеральными органами исполнительной власти. Положение устанавливает общие правовые и экономические принципы формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе государственного заказа образовательными учреждениями высшего или дополнительного профессионального образования, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Основой формирования государственного заказа являются заявки федеральных органов исполнительной власти на бюджетное финансирование переподготовки и повышения квалификации кадров, сформированные в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на календарный год. Государственный заказ представляет собой задание Правительства Российской Федерации на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

Постановлением определено, что государственный заказ содержит следующие сведения: а) численность подлежащих обучению государственных служащих (отдельно по программам переподготовки и повышения квалификации); б) объем средств, подлежащих уплате за обучение кадров (отдельно за повышение квалификации и переподготовку); в) объем средств на возмещение транспортных и командировочных расходов при направлении государственных служащих на переподготовку и повышение квалификации за пределы регионов проживания; г) задания по финансированию работ и услуг, связанных с обучением государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

При расчете государственного заказа берутся за основу следующие факторы: а) прогнозируемая численность государственных служащих, подлежащих обучению по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения; б) нормативы затрат на обучение государственных служащих в образовательных учреждениях; в) нормативы возмещения транспортных и командировочных расходов; г) другие экономические нормативы. Разработка и утверждение экономических нормативов для формирования государственного заказа осуществляется Министерством труда и социального развития Российской Федерации совместно с Министерством обще- го и профессионального образования по согласованию с Министерством финансов.

Размещение государственного заказа в образовательных учреждениях, имеющих лицензию на осуществление дополнительного профессионального обучения государственных служащих, осуществляется государственными заказчиками, как правило, на конкурсной основе в период формирования заявок на государственный заказ.

Постановлением Министерства труда Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 27 марта 1996г. № 16/1 утверждено Временное положение о порядке проведения конкурса образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти1. Основной целью проведения конкурса является обеспечение высокого качества организации и содержания образовательного процесса при переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и размещение государственного заказа для этих целей в образовательных учреждениях, располагающих современной научно - технической, информационной базой, имеющих высококвалифицированный научно - педагогический персонал.

Организатором конкурса является федеральный орган исполнительной власти (государственный заказчик), который принимает решение об объявлении конкурса, форме и сроках его проведения. Контроль за проведением конкурса образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих осуществляется Минтрудом и Минобразованием России.

Конкурс может быть открытым с предварительной квалификацией участников, при котором организатором конкурса проводится предварительный отбор образовательных учреждений, пожелавших принять участие, или закрытым, при котором предложение принять участие в конкурсе направляется определенному кругу образовательных учреждений по выбору организатора конкурса.

Для организации конкурса в федеральном органе создается конкурсная комиссия. Для участия в конкурсе образовательному учреждению, независимо от его организационно - правовой формы, необходимо получить в установленном порядке лицензию на право ведения образовательной деятельности по соответствующему направлению переподготовки или повышения квалификации государственных служащих. Если соответствующая лицензия не получена, то достаточно получить положительное письменное заключение Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации.

Кроме того, образовательному учреждению для участия в конкурсе необходимо организовать учебный процесс в соответствии с требованиями, установленными государственным образовательным стандартом дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и переподготовки) федеральных государственных служащих, а также привести содержание образовательных программ в соответствие с реальными потребностями федерального органа исполнительной власти.

По итогам конкурса федеральные органы исполнительной власти составляют проекты договоров на обучение государственных служащих в образовательных учреждениях с указанием объемов, видов, форм, сроков и направленности обучения и в месячный срок представляют их в Минтруд России с целью получения необходимых бюджетных средств. Минтруд России направляет Минобразованию России информацию о результатах конкурса и перечень образовательных учреждений, с которыми заключены договоры. Образовательные учреждения, прошедшие конкурс, до начала занятий очередного потока направляют в Минобразование России учебные планы и программы, разработанные для конкретных групп слушателей и согласованные с заказчиками. Минобразование России на основе анализа представленной учебной документации разрабатывает рекомендации по улучшению содержания, качества переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Федеральные органы исполнительной власти по окончании курса обучения, обусловленного в договоре, подготавливают и направляют в Минтруд России и Минобразование России отзывы о работе образовательных учреждений, осуществлявших обучение государственных служащих этих органов. При оценке работы образовательных учреждений по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих в рамках государственного заказа учитываются следующие факторы: а) качество выполнения учебных планов и программ, соблюдение условий, поставленных государственным заказчиком; б) соответствие организации учебного процесса государственному образовательному стандарту дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и переподготовки) федеральных государственных служащих. Все спорные вопросы, возникающие в ходе подготовки, организации и проведения конкурса, рассматриваются и разрешаются в установленном порядке соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области дополнительного профессионального образования государственных служащих на основе государственного заказа Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995г. № 8051 была создана Межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и утверждено Положение о ней.

В качестве основных задач комиссии, направленных на достижение поставленной цели, определены следующие: 1) определение основных направлений переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; 2) рассмотрение проекта государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; 3) анализ эффективности использования средств федерального бюджета, выделяемых в соответствии с государственным заказом; 4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти при формировании, размещении и исполнении государственного заказа; 5) анализ состояния и эффективности функционирования системы образовательных учреждений, осуществляющих обучение кадров в рамках государственного заказа; 6) рассмотрение федеральных программ переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; 7) подготовка предложений по формированию системы нормативно - правового обеспечения обучения кадров на основе государственного заказа; 8) рассмотрение предложений по пересмотру экономических нормативов для формирования государственного заказа; 9) определение приоритетных направлений научно - методических разработок по проблемам обучения государственных служащих; 10) анализ хода реализации международных программ и проектов в области переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

Межведомственная комиссия формируется в составе председателя, его заместителей, а также членов комиссии из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, руководителей образовательных учреждений, представителей Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации. Персональный состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации. К работе комиссии могут также привлекаться представители на- учных, образовательных учреждений, общественных объединений и других организаций.

Решения комиссии, принятые в пределах ее компетенции, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти и образовательных учреждений, осуществляющих обучение в соответствии с государственным заказом.

Таким образом, государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих предполагает в качестве обязательных следующие элементы: 1) орган, определяющий федеральные нужды в обучении государственных служащих; 2) государственные заказчики; 3) исполнители государственного заказа; 4) договор о переподготовке и повышении квалификации, заключаемый государственным заказчиком с исполнителями государственного заказа.

В целях реализации единой государственной кадровой политики по удовлетворению потребности органов государственной власти Российской Федерации в переподготовке и повышении квалификации государственных служащих Указом Президента РФ от 7 февраля 1995г. № 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих"1 установлено, что переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих, занимающих должности, определенные Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, осуществляется на основе государственного заказа за счет средств федерального бюджета. В соответствии с названным указом порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих разрабатывают и утверждают: Правительство Российской Федерации - для аппаратов феде- ральных органов исполнительной власти; Руководитель Администрации Президента Российской Федерации для Администрации Президента РФ; Руководитель Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания - для Аппарата Совета Федерации; Руководитель Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания - для Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания; Председатель Конституционного Суда Российской Федерации - для аппарата Конституционного Суда Российской Федерации; Председатель Верховного Суда Российской Федерации - для аппарата Верховного Суда Российской Федерации; Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - для Аппарата Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; Генеральный прокурор Российской Федерации - для кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации; Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - для аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

На Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации возложена обязанность координации работы по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации этим Указом рекомендовано принять соответствующие решения по введению заказа на переподготовку и повышение квалификации своих государственных служащих и служащих органов местного самоуправления за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Представляется, что в основу деятельности государственных органов и образовательных учреждений по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих должны быть положены следующие основные принципы: 1) конкурсный порядок размещения государственного заказа; 2) четкая регламентация прав и обязанностей сторон, осуществляющих формирование, размещение и исполнение государственного заказа; 3) обязательность исполнения образовательными учреждениями и государственными органами обязательств по договору; 4) государственный контроль за качеством обучения. Реализация названных принципов на практике будет способствовать формированию стройной системы образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих на основе государственного заказа.

Было бы целесообразно разработать Типовой договор между федеральным органом исполнительной власти и образовательным учреждением дополнительного профессионального образования о переподготовке и повышении квалификации государственных служащих, в котором необходимо закрепить взаимные права и обязанности сторон договора, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащие исполнение договора.

Внедрение механизма государственного заказа в сферу переподготовки и повышения квалификации государственных служащих позволит: 1) успешно реализовывать государственную кадровую политику в части организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; 2) усилить заинтересованность всех исполнителей государственного заказа в качественном его исполнении; 3) повысить роль договоров как основы взаимоотношений между заказчиками и исполнителями, их взаимную ответственность; 4) внедрить в практику размещения госзаказа конкурсную основу; 5) осуществить регулирование и контроль затрат государства на обучение государственных служащих; 6) повысить ответственность государственных органов за обучение государственных служащих.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является составной частью сложной и многогранной деятельности по формированию качественно новой системы государственной службы и совершенствованию государственного управления. Исследование проблемы не исчерпывается рассмотрением теоретических и органи- зационно - правовых аспектов подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих. Не менее важное значение имеет также анализ проблем управления этой системой.

Существующая ныне сеть учебных заведений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих имеет общие цели и задачи, формы и методы работы, единое правовое регулирование. Это выдвигает на первый план проблему совершенствования управления такой системой с учетом ее существенных качественных изменений и большого своеобразия. Задачи и интересы системы государственной службы требуют определенного единства в организации и содержании работы по подготовке, переподготовке и повышению квалификации госслужащих. Необходимое единство может быть достигнуто в первую очередь путем установления единого государственного управления этой системой.

Попытка создания такой системы управления была предпринята в 1991 году, когда Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991г. № 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР"141 было образовано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры). Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992г. № 145 "Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ" было утверждено Положение о Главном управлении по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ. Роскадрам было поручено создать на базе переданных в его подчинение организаций системы учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров для федеральных, республиканских и местных органов власти и управления, руководителей государственных предприятий и организаций, а также служб управления персоналом государственных органов и учреждений.

Согласно Положению о Роскадрах к основным задачам этого управления были отнесены следующие: 1) организация подготовки (через размещение заказов и иными способами) кадров для федеральных, республиканских и местных органов власти и управления, руководителей государственных учреждений и предприятий, государственных служащих; 2) разработка профессионально - квалификационных требований к государственным служащим, анализ фактического состояния кадров государственной службы; 3) создание инфраструктуры по обучению кадров, включая учебные, экспертные, консультационные, научные организации, сети и банки кадровой информации, профессиональные ассоциации и прочие организации по работе с государственными служащими; 4) организация научно - методического обеспечения работы по управлению персоналом в федеральных, региональных и местных органах власти и управления, на государственных предприятиях и в организациях; 5) участие в работе по повышению эффективности системы государственной службы, структур и процедур деятельности федеральных органов власти и управления.

Формирование нового государственного органа явилось, как нам представляется, выражением понимания важности создания органа управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Однако в 1994г. Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ было упразднено и создано Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации (февраль 1994г.), которое вскоре также было ликвидировано. Распоряжением Правительства РФ от 12 февраля 1994г. № 161-рп на Российскую академию управления были возложены функции и переданы в ее ведение подведомственные учреждения упраздненного в соответствии с Указом Президента РФ Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ. Указом Президента РФ от 6 июня 1994г. № 1140 "О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"1 Российская академия управления была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации. В ведение новой академии были переданы подведомственные Российской академии управления организации и учреждения. На РАГС были возложены функции учебно - методического, научного и информационно - аналитического центра по проблемам государственной службы в Российской Федерации, а также функция управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Было установлено, что РАГС и подведомственные ей организации финансируются из федерального бюджета.

Распоряжением Администрации Президента РФ от 28 апреля 1995г. № 785 был утвержден Устав Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в соответствии с которым РАГС является федеральным высшим научным и образовательным учреждением со статусом образовательного учреждения высшего профессионального образования. Она является ведущим в Российской Федерации учебно - методическим, научным и информационно - аналитическим центром в сфере государственной службы и в системе управления подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих. Одной из задач РАГС является руководство деятельностью, координация учебной и научной работы подведомственных региональных академий государственной службы, институтов, филиалов.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает, что координация деятельности по реализации задач, вытекающих из данного закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Этот орган по сути является одним из важнейших субъектов управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Совет формируется из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ. В его задачи входит: анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти; координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы; ведение федерального реестра государственных служащих; разработка предложений по формированию Реестра государственных должностей Российской Федерации; организация работы по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих и др.

Однако следует отметить, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ не является государственным органом. Он существует для того, чтобы оказывать консультационную помощь или вносить рекомендации по вопросам государственной службы Президенту РФ и государственным органам. Решения Совета носят рекомендательный характер. В то же время опыт дореволюционной России и многих современных государств свидетельствует о том, что функционирование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, а также государственной службы в целом успешно развивается тогда, когда существует специальный орган управления государственной службой. В дореволюционной России был создан в середине XIX века и успешно функционировал Инспекторский департамент Собственной его Императорского Величества Канцелярии, в современной Франции действует Генеральная дирекция государственной службы на правах министерства, в США - Служба управления персоналом.

В Российской Федерации тоже остро ощущается необходимость в создании федерального органа исполнительной власти по делам государственной службы. Подобным органом могло бы стать министерство (государственный комитет, федеральная комиссия) по делам государственной службы. В его состав могли бы войти те структурные подразделения Министерства труда и социального развития Российской Федерации, которые занимаются проблемами государственной службы, а также Департамент государственной службы аппарата Правительства Российской Федерации. В Положении об этом органе должны быть четко определены его задачи, функции, права, обязанности и ответственность, в том числе и в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Своеобразным прообразом такого органа является Управление кадровой политики Президента Российской Федерации, Положение о котором было утверждено Указом Президента РФ от 13 августа 1996г. № 1166142. В функции Управления входит обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению, обеспечение контроля за соблюдением законодательства по вопросам кадровой политики и государственной службы. В соответствии с этим Управление участвует в подготовке кадрового резерва, в разработке предложений по кандидатам на вакантные должности и по развитию системы кадров, ведет их учет, решает вопросы о назначении на должности, участвует в работе конкурсных комиссий и т.д.

Важной в теоретическом и практическом плане является проблема места и роли службы кадров в системе управления подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих. На современном этапе развития место и роль кадровой службы государственного органа существенно меняется. Сейчас работа в этой области уже не сводится только к решению отдельных, частных вопросов, касающихся определенного лица. Она не может ограничиваться ведением личных дел, оформлением приема на работу, прохождения службы и увольнения и т.п. Комплексный подход к задачам службы кадров значительно расширяет круг вопросов, решаемых этой службой. Важнейшими из них являются следующие: 1) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождения государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы; 2) оформление решений государственных органов, связанных с прохождением государственными служащими государственной службы, ведение личных дел государственных служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки; 3) консультирование государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой; 4) анализ уровня профессиональной подготовки государственных служащих, организация переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих. Все перечисленные выше задачи кадровых служб государственных органов получили нормативное закрепление в ст. 28 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Как видим, важной задачей службы кадров является изучение и анализ уровня профессиональной подготовки государственных служащих, организация их переподготовки и повышения квалификации. В связи с этим вполне закономерна тенденция к дальнейшему расширению компетенции службы кадров, укреплению ее квалифицированными специалистами по кадровой работе (социологами, психологами, юристами). Кадровая служба призвана вести глубокую аналитическую работу, изучать широкий круг проблем, касающихся состава и деятельности государственных служащих, с использованием научных средств из области социологии, психологии, права и т.д. В ее обязанности входит также организация работы по оценке кадров государ- ственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и пригодности к исполнению служебных обязанностей. Подобные положения делают службу кадров подлинным центром по изучению и организации работы с госслужащими. Поэтому представляется назревшим вопрос о необходимости разработки нормативного правового акта, определяющего задачи, функции, права и обязанности кадровых служб государственных органов.

Таким образом, совершенствование управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должно включать укрепление единого государственного руководства системой, упорядочение отраслевого управления путем повышения роли службы кадров, а также совершенствование организационно - правового регулирования организации и деятельности учебных учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.

Подытоживая рассмотрение вопросов организации и управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, сделаем некоторые выводы, имеющие теоретическое и практическое значение: 1)

система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих должна рассматриваться как единая, целостная подсистема в системе государственного управления; состояние и уровень государственного управления воздействует на характер и уровень развития этой подсистемы и в то же время сама данная подсистема влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию; 2)

целью системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является обеспечение ВЫСОКОГО уровня профессионализма государственных служащих, которые должны быть способны наиболее эффективно и рационально осуществлять задачи и функции государства в своей практической деятельности; 3)

учет на практике предложенных в исследовании принципов организации и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих будет способствовать скорейшему ее становлению и совершенствованию; 4)

в целях повышения социального и правового статуса научно- педагогических кадров учебных учреждений системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, повышения уровня их социальной защищенности и улучшения материального обеспечения необходимо распространить на них действие законодательства о государственной службе; 5)

увеличение возможностей обучения по программам переподготовки и повышения квалификации государственных служащих может быть достигнуто тремя путями: а) путем увеличения обучающегося контингента в существующих учебных заведениях системы государственной службы; б) путем расширения сети учебных заведений системы государственной службы; в) путем использования возможностей общегражданских учебных заведений; 6)

подготовку государственных служащих в академиях государственной службы необходимо вести по трем базовым направлениям и специальностям: "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" и "экономика"; в государственный образовательный стандарт по специальности "государственное и муниципальное управление" целесообразно, с нашей точки зрения, внести изменения в сторону придания ей большей экономико- управленческой направленности;

7)в целях совершенствования управления государственной службой в целом и системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в частности необходимо создать федеральный орган исполнительной власти по делам государственной службы, в функциональном подчинении которого должны находиться службы кадров государственных органов.