§ 2. Совершенствование административно-правового регулирования механизма кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти на основе разработки рекомендаций по повышению профессионального уровня государственных гражданских служащих

Неотъемлемой частью механизма кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти следует признать высокий профессиональный уровень и подготовку государственных гражданских служащих этих органов.

Эффективное внедрение механизма кадрового обеспечения в деятельности контрольно-надзорных органов невозможно без рассмотрения и разрешения проблем, сложившихся в этой сфере.

В настоящее время в сфере кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти существуют проблемные вопросы, влияющие на степень эффективности контрольно-надзорной деятельности, к числу которых относятся: динамика сокращения численности инспекторского состава контрольно-надзорных органов; отсутствие соответствующего профессионального уровня у должностных лиц контрольно- надзорных органов, необходимого для эффективного выполнения ими своих трудовых обязанностей; отсутствие единого справочника квалификационных требований к замещению должностей инспекторского состава контрольно- надзорных органов¹.

На данный момент на федеральном уровне насчитывается более 30 федеральных контрольно-надзорных органов, действует более 96 тыс. инспекторов^{[214] [215].}

Вместе с тем официальная статистика позволяет выявить следующие тенденции^[216] осуществления контрольно-надзорной деятельности, представленные в таблице № 11 (приложение № 1):

- общее количество проверок ежегодно сокращается. Так, в 2016 г. их количество уменьшилось по сравнению с 2015 г. на 15 %, в 2015 г. по сравнению с 2014 на 0,9 %, а в 2014 г. по сравнению с 2013 г. на 9 %. Общее количество проверок в 2016 г. по сравнению с 2013 г. сократилось на 22 %;

- количество проверок существенно снизилось за счет их сокращения на федеральном уровне. В 2016 г. по сравнению с 2013 г. их количество уменьшилось на 39 %;

- количество проверок на региональном уровне также сократилось.

- основная масса проверок осуществляется на федеральном уровне. В период с 2013 г. по 2016 г. на федеральные органы власти пришлось 67 % всех проведенных проверок. Но доля поверок за аналогичный период на федеральном уровне снизилась с 75 % до 59 %, а на региональном уровне стабилизировалась в пределах одного показателя - 21 %.

На федеральном уровне примерно 90 % общего количества проверок¹, проводимых в Российской Федерации, является следствием реализации контрольно-надзорных полномочий органов, представленных в таблице № 12 (приложение № 1).

В целях определения обеспеченности кадровыми ресурсами представляется целесообразным также проанализировать представленную в таблице № 13 (приложение № 1) статистическую информацию об общей численности государственных служащих и количестве инспекторов^{[217] [218], непосредственно осуществляющих контрольно-надзорные функции в указанных органах власти.}

Проанализировав показатели приведенных выше таблиц, можно сделать следующие выводы:

- наиболее высокий показатель сокращения количества проверок у МЧС (по отношению к 2013 году сокращение составило 64 %), но ФТС и Роструд, в свою очередь, в 2016 году увеличили число проводимых проверок, тем самым их показатели составили 23,9 % и 2,2 % соответственно;

- наблюдается тенденция ежегодного роста общей численности работников контрольно-надзорных органов. Исключением являются ФНС и МВД, где сокращение численности по состоянию на конец 2016 года составило 336 и 854 человека соответственно;

- можно отметить специфику уменьшения количества инспекторов в большинстве органов власти. Но в МВД, ФТС, Ространснадзоре, ФАС наблюдается увеличение штатных единиц на 2213, 485, 10 и 394 человека соответственно;

- особое внимание заслуживают чрезвычайно низкие показатели процентного соотношения количества инспекторов к общей численности работников контрольно-надзорных органов.

- наблюдается существенная разница в функциональной нагрузке на инспекторов в различных государственных органах. Так, на работников Роструда, реализующих контрольно-надзорные функции, приходится самое большое количество проверок - в среднем 63 проверки на человека, затем идут Росздравнадзор - 27 проверок, Ростехнадзор - 25, Роспотребнадзор - 21, МЧС - 17, Ространснадзор - 16, ФНС - 9, Россельхознадзор - 9, Росприроднадзор - 8, МВД - 5, ФТС - 4, ФАС - 1.

Следует отметить, что выявленные различия в показателях работы рассматриваемых государственных органов могут быть обусловлены спецификой и объемом возложенных на них контрольно-надзорных полномочий, а также количественным составом подконтрольных субъектов.

Необходимо констатировать, что отсутствие специалистов, обладающих практическими знаниями и опытом работы в области организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности, является системной проблемой в области подготовки кадров для контрольно-надзорных органов.

В целом кадровый ресурс контрольно-надзорных органов должен отвечать определенным требованиям: быть объективно обусловленным и обоснованным, подготовленным с учетом объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности людей; быть социально мотивированным, идти от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь; быть обеспеченным в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности; быть системно организованным, включать в себя в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные и т.д.¹.

Проведение мероприятий по кадровому обеспечению контрольно- надзорных органов предполагает выявление потребности в квалифицированных кадрах; интенсивное сотрудничество с образовательными организациями высшего образования; информационно-правовое, материально-техническое,

организационно-методическое обеспечение контрольно-надзорной деятельности; аттестацию служащих контрольно-надзорных органов, сдачу квалификационного экзамена и т.д.

Аттестация и квалификационный экзамен являются правовыми способами оценки деятельности и профессионального уровня гражданских служащих органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих контрольнонадзорные полномочия. В связи с чем представляется необходимым кратко остановиться на их сравнительном анализе. В качестве единых положений, присущих аттестации и квалификационному экзамену, можно назвать: одно основание - наличие государственно-служебных отношений, связанных с прохождением гражданской службы; принятие нанимателем или его представителем соответствующего решения; возможный единый субъект проведения аттестации или квалификационного экзамена - аттестационная комиссия; единый объект оценки - гражданский служащий, подлежащий

Л

аттестации или сдаче квалификационного экзамена . Отличительные особенности рассматриваемых процедур представлены в таблице № 14 (приложение № 1).

Таким образом, на основании приведенных в таблице сведений можно сделать вывод о том, что аттестация и квалификационный экзамен имеют ряд ^{[219] [220] существенных отличительных особенностей. Прежде всего, предмет оценки при проведении аттестации значительно шире, чем при сдаче квалификационного экзамена. Кроме того, результаты прохождения аттестации могут повлечь наступление таких неблагоприятных правовых последствий для гражданского служащего, как понижение в должности гражданской службы, а в случае отказа от перевода на другую должность - освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы.}

Следует отметить, что если на сегодняшний день законодательством предусмотрены способы оценки профессионального уровня гражданских служащих, то никаких комплексных и целостных рекомендаций по его повышению по-прежнему нет.

Понятие «профессиональный уровень» тесно связано с понятием «профессиональная компетентность», которую можно рассматривать как способности и умения действовать в рамках своей профессии и квалификации. Профессиональный уровень представляет собой отдельный этап формирования профессионализма конкретного работника, должностного лица, государственного служащего, характеризующийся определенным профессионально необходимым набором качеств, знаний и умений.

Профессиональный уровень гражданских служащих напрямую влияет и на престиж института государственной гражданской службы, в связи с чем опытный руководитель всегда ставит в число первоочередных мер задачи подбора кадров по соответствующим критериям и стимулирования работников к профессиональному росту.

Способы повышения профессионального уровня могут быть разными, их содержание зависит, прежде всего, от сферы профессиональной деятельности. В одних случаях достаточно использовать специальную научную литературу, исследующую, например, особенности прохождения государственной гражданской службы, в других - необходимо формировать, закреплять и расширять практические навыки работы путем непосредственного участия в какой-либо деятельности.

Профессиональный уровень должностных лиц контрольно-надзорных органов характеризуется знанием общих положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», четким пониманием процедуры проведения плановых и внеплановых проверок, строгим соблюдением установленных законом сроков проведения проверок, ограничений при проведении проверок, принятием обоснованных мер в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверок, исполнением обязанностей при проведении проверок и многими другими параметрами оценки.

Профессиональный уровень не может оставаться неизменным у гражданского служащего, реализующего контрольно-надзорные полномочия. Развитие общественных отношений обуславливает необходимость совершенствования профессиональных знаний, навыков и умений должностных лиц государственных органов. Кроме того, длительное осуществление одних и тех же полномочий на прежней должности тормозит профессиональное развитие служащих и постепенно снижает производительность и качество их труда, делает профессиональные навыки архаичными и не способными адаптироваться к изменениям, происходящим в определенных областях.

Согласно пункту 6 статьи 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Отказ должностного лица от повышения профессионального уровня квалифицируется в качестве нарушения служебной дисциплины, влекущего определенные негативные правовые последствия, вплоть до освобождения от занимаемой должности.

В связи с этим первой действенной рекомендацией по повышению профессионального уровня гражданских служащих контрольно-надзорных органов следует предложить непрерывное повышение квалификации в соответствующей сфере профессиональной деятельности.

Повышение квалификации представляет собой меру, направленную на профессиональное развитие, актуализацию знаний и совершенствование навыков служащих контрольно-надзорных органов, имеющих высшее профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач. Повышение квалификации также характеризуется как процесс обновления теоретических знаний и практических навыков в соответствии с постоянно повышающимися требованиями государственных образовательных стандартов¹. В сфере контрольно-надзорной деятельности целями повышения квалификации декларируются комплексное обновление знаний должностных лиц контрольнонадзорных органов в сфере их профессиональной служебной деятельности для решения соответствующих профессиональных задач и освоение актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности на основе изучения и анализа новелл и практики применения положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Освоение актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности гражданских служащих органов, осуществляющих контрольнонадзорную деятельность, и комплексное обновление их знаний для решения профессиональных задач - это ключевые цели повышения квалификации.

Повышение квалификации принимается во внимание при конкурсном отборе на замещение должностей государственной службы в контрольнонадзорном органе. Помимо этого, курсы повышения квалификации, благодаря периодичности их проведения, дают возможность оперативно реагировать на внесенные изменения в правовое регулирование профессиональной деятельности. Курсы повышения квалификации также способствуют комплексному углублению

Михалёва И. В., Любимова М. А. Профессиональная подготовка государственного служащего как показатель эффективного прохождения государственной службы // Научно-методический электронный журнал «Концепт».

2016. № 5 (май). С. 131-136.

знаний, умений и навыков, необходимых для успешного осуществления служебных обязанностей.¹

Представляется, что повышение квалификации должностных лиц контрольно-надзорных органов необходимо осуществлять по следующим обязательным направлениям: повышение уровня профессиональных знаний, навыков и умений; развитие морально-эстетической основы в профессиональной деятельности государственных служащих.

Помимо повышения квалификации увеличению уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих контрольно-надзорных органов способствуют профессиональная переподготовка и стажировка. Данные направления способствуют формированию профессионально-личностных качеств должностных лиц контрольно-надзорных органов и являются необходимой основой для их последующего профессионального роста^{[221] [222].}

Следует обратить внимание, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предполагает тесную взаимосвязь трех групп качеств, которыми должен обладать гражданский служащий, а именно: профессиональных, деловых и личностных. В соответствии с частью 1 статьи 60 данного Федерального закона указанные качества учитываются при назначении на должность гражданской службы. Вместе с тем нормативное определение данных групп качеств гражданского служащего отсутствует, как и перечень входящих в них характеристик.

В научной литературе под профессиональными качествами гражданского служащего предлагается понимать характеристики, отражающие единство его стремлений, способностей, знаний, навыков, умений и личностных качеств, необходимых для эффективного и результативного исполнения должностных обязанностей¹. Деловые качества характеризуют проявление в процессе исполнения должностных обязанностей таких качеств гражданского служащего, как организованность, ответственность, инициативность^{[223] [224] [225]. Личностные качества рассматриваются как индивидуальные особенности личности, отражающие жизненные ценности и установки, тип темперамента, мотивацию и личные цели,}

3

динамические свойства нервной системы . При этом совокупность личностных качеств гражданского служащего проявляется через профессиональные и деловые качества в его профессиональной служебной деятельности.

Таким образом, повышение квалификации и профессиональная переподготовка способствуют не только совершенствованию профессиональных и деловых, но и личностных качеств гражданского служащего.

В качестве второй рекомендации по повышению профессионального уровня должностных лиц органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, целесообразно внести создание системы психологического обеспечения кадровой работы.

Реализация полномочий должностных лиц контрольно-надзорных органов осуществляется зачастую в напряженных условиях, которые создают дополнительную психологическую нагрузку на гражданских служащих. Данные условия оказывают существенное влияние на качество и результативность работы сотрудников, вызывая высокую психическую напряженность. С помощью выработанного механизма психологического обеспечения профессиональных функций служащие могут более профессионально выполнять служебные задачи.

Психологическое обеспечение деятельности должностных лиц контрольнонадзорных органов, осуществляемое кадровыми службами, имеет особое значение при решении вопросов психологической устойчивости.

Источником информации о психологической устойчивости и профессиональной пригодности служащих являются результаты психологического тестирования, проводимого кадровыми подразделениями контрольно-надзорных органов. При оценке психологического состояния и профессиональных возможностей служащих следует использовать различные методики психологического отбора, разработанные самими государственными органами и адаптированные под определенные виды профессиональной деятельности. Проще говоря, контрольно-надзорные органы сами должны разрабатывать указанные рекомендации и внедрять в них систему критериев оценки профессионального соответствия лиц выполняемым функциям, связанным с контрольно-надзорной деятельностью.

Методики психологического отбора должны отвечать определенным требованиям по критериям валидности, надежности и дифференцированности. Валидность методики указывает, что и насколько точно она измеряет. Надежность методики определяется постоянством результатов, полученных при повторных (и в равных условиях) обследованиях одного и того же лица по конкретной методике. Дифференцированность методики означает, что каждая методика должна быть направлена на оценку определенной психической функции или их совокупности.¹

Психологическое тестирование и обследование сотрудников контрольно - надзорных органов позволяют определять их профессиональную пригодность и выявлять потенциальные возможности личности как субъекта взаимодействия с профессиональной средой.

По результатам психологического тестирования составляется заключение, в котором должны отражаться подробная характеристика личностных особенностей претендента на службу в государственный орган, осуществляющий контрольно - надзорную деятельность, анализируется стрессоустойчивость и интеллектуальные способности^{[226] [227].}

Результативность и эффективность профессиональной деятельности должностных лиц контрольно-надзорных органов также в значительной степени зависит от внешних факторов: уровня служебной нагрузки, складывающихся в коллективе взаимоотношений и отношений с непосредственным руководителем и наставником, морально-психологического климата в коллективе, соответствия направления контрольно-надзорной деятельности личностным особенностям работника^[228].

Во многом на формирование профессионального уровня гражданских служащих контрольно-надзорных органов оказывают влияние его социально - психологическое самочувствие, включающее оценку настроения, эмоциональнооценочное отношение к служебной ситуации, выполняемой работе, степень удовлетворенности различными сторонами деятельности.

Морально-этическое поведение гражданских служащих также служит критерием оценки его профессиональных качеств, так как гражданский служащий является «лицом» того органа государственной власти, в котором он работает.

Конечной целью функционирования механизма психологического обеспечения кадровой службы в органах, осуществляющих контрольнонадзорные функции, является формирование позитивного отношения должностных лиц к выполняемым им функциям, создание благоприятного профессионального климата в государственном органе, который положительно скажется на результатах служебной деятельности.

Третья рекомендация по повышению профессионального уровня гражданских служащих контрольно-надзорных органов сводится к необходимости их участия в научно-практических мероприятиях разного формата (научные конференции, семинары, круглые столы и т.д.). Основная задача подобных мероприятий заключается в создании условий для эффективной координации усилий научной и педагогической общественности, представителей органов публичной власти, их должностных лиц, образовательных организаций и

учреждений, СМИ по осуществлению различных действий управленческого характера^[229]. Реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации должна иметь научное обоснование, сформулированное представителями сферы высшего образования. Одним из путей

совершенствования профессионального статуса должностных лиц

государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, должно стать взаимодействие с представителями научного сообщества на различных совместных мероприятиях. Участие гражданских служащих в рабочих органах научных форумов, руководство секциями и круглыми столами характеризует уровень их профессиональной компетентности и способствует профессиональному развитию.

В деятельности по совершенствованию механизма кадрового обеспечения контрольно-надзорной деятельности участие гражданских служащих в различных научных мероприятиях не сможет полностью подменить саму профессиональную деятельность служащего, но может органично дополнить эту деятельность. Положительный эффект научных конференций заключается в том, что они позволяют делиться научным и практическим опытом, общаться на научные темы в неформальной обстановке, что, несомненно, влияет на качество осуществляемых полномочий в сфере контроля и надзора.

Научные мероприятия способствуют ознакомлению участников с актуальными проблемами сферы общественных отношений в области организации и осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Они позволяют в форме научной дискуссии обсуждать идеи, нацеленные на совершенствование механизма контрольно-надзорной деятельности, теми, кто обладает практическими знаниями в области контрольно-надзорной деятельности и лицами, имеющими научный интерес в рассматриваемой области. Кроме того, каждый участник научного мероприятия вырабатывает навыки публичного выступления перед публикой, развивает в себе лидерские качества и раскрывает коммуникативные ресурсы.

Участие в конференциях и иных научных мероприятиях позволяет развивать личные и профессиональные качества, способствующие дальнейшему карьерному росту государственного служащего. Представители нанимателя, как правило, учитывают наличие опыта участия своих сотрудников в научных мероприятиях, считают этот опыт полезным и необходимым для повышения профессионального уровня. Кроме того, участие должностных лиц контрольно - надзорных органов в подобных мероприятиях учитывается при назначении их на вышестоящую должность, присвоении ему очередного классного чина.

В качестве положительного примера взаимодействия гражданских служащих с представителями научного сообщества следует отметить общественное обсуждение Типового кодекса служебной этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации, проходившее в феврале 2015 года на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Представители научного и экспертного сообщества высказались за необходимость утверждения указанного Типового кодекса служебной этики указом Президента Российской Федерации либо издания его в форме федерального закона. При этом ряд экспертов настаивал на сохранении его рекомендательного характера^[230].

Повестка стран - лидеров в реформах государственного управления включает в себя преобладающее использование новых технологий в государственном секторе. Современные технологии позволяют в скором будущем создать информационную среду, которая обеспечит минимизацию человеческого фактора и сопутствующих ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации.

В условиях развития информационного общества внедрение современных информационных технологий в деятельность контрольно-надзорных органов целесообразно также отнести к рекомендации по повышению профессионального уровня гражданских служащих, способствующих совершенствованию механизма кадрового обеспечения контрольно-надзорной деятельности.

На современном этапе развития науки и техники интернет-технологии широко используются в различных сферах деятельности, в том числе в контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой государственными органами. Использование информационных технологий позволяет оптимизировать информационные процессы, обмен документами и создать определенную электронную среду, эффективно решающую многие проблемы государственного управления.

Важным элементом деятельности любого контрольно-надзорного органа является сбор, обобщение, анализ и мониторинг информации о предмете надзора^[231]. Вышеперечисленные процессы работы с информацией обычно предполагают использование компьютерных технологий и специального программного обеспечения.

Выполнение контрольно-надзорными органами своих функций также требует использования различных средств коммуникации и обработки информации. Осуществление мероприятий по контролю предусматривает необходимость рассмотрения различных документов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что особенно актуально при проведении документарных проверок. При этом Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» запрещает требовать у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, до начала осуществления предпринимательской деятельности. Предполагается, что эти документы могут быть получены контрольно-надзорным органом с помощью системы электронного документооборота, создающей условия для эффективного информационного и документационного взаимодействия органов публичной власти, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Утвержденный распоряжением Правительства РФ План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности предусматривает раздел «Развитие информационных систем и совершенствование межведомственного взаимодействия в целях обеспечения осуществления контрольно-надзорной деятельности». В него включены такие мероприятия, как определение порядка запроса и получения в электронной форме документов и информации, находящихся в распоряжении государственных органов, в рамках межведомственного информационного взаимодействия при организации и проведении проверок контрольно-надзорными органами; реализация технических мероприятий по обеспечению межведомственного взаимодействия при организации и проведении проверок; разработка предложений по информационно-аналитическому обеспечению контрольно-надзорной

деятельности, включающей описание и роли межведомственных государственных информационных систем и т.д.

Таким образом, применение электронных информационных технологий в контрольно-надзорной деятельности позволяет достигнуть цели проводимой в стране реформы, в частности, повысить качество управленческой деятельности и снизить административную нагрузку на участников общественных отношений.

Общим условием эффективного осуществления конкретного вида государственной деятельности следует рассматривать профессиональное исполнение задач и функций, возложенных на государственные органы, служащими, обладающими необходимой квалификацией.

Обеспечение поступления на гражданскую службу компетентных граждан требует разработки в государственном органе системы квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы, включающей ориентированные на цели и задачи государственного органа требования к профессиональному образованию, знаниям и умениям, в том числе к умениям, свидетельствующим о наличии необходимых профессиональных и личностных качеств¹.

Высокая квалификация инспекторского состава федеральных контрольно- надзорных органов исполнительной власти является важным условием эффективности контрольно-надзорной деятельности. Негативные факторы, влекущие за собой снижение качества результатов проводимых мероприятий по контролю, прежде всего, детерминированы недостаточной квалификацией лиц, участвующих в проведении подобных мероприятий, и обусловлены сложностью в понимании содержания процедур и этапов организации и проведения проверок. Так, например, указывают на недостаточность юридических знаний и профессионального опыта у государственных инспекторов, осуществляющих мероприятия по контролю за соблюдением хозяйствующими субъектами требований природоохранного законодательства^{[232] [233] [234].}

В настоящее время одной из существенных проблем в сфере кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов, в том числе исполнительной власти, отмечают отсутствие определенных квалификационных требований к замещению должностей инспекторского состава по соответствующим сферам контрольнонадзорной деятельности, а также утвержденных единых квалификационных справочников для указанных должностей .

Указанную проблему не без оснований можно признать, с одной стороны, очень актуальной с учетом того, что в настоящее время происходит комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности, с другой стороны, весьма неоднозначной, поскольку с практической точки зрения ее решение путем разработки и утверждения единых квалификационных справочников представляется сомнительным.

В данной части исследования представляется необходимым обратить внимание на правовую природу инспектора, непосредственно осуществляющего мероприятия по контролю и надзору от имени органа государственной власти, поскольку ее понимание будет способствовать формулированию общих квалификационных требований, предъявляемых к профессиональным знаниям и умениям данных должностных лиц контрольно-надзорных органов.

В этимологическом значении слово «инспектор» означает звание, присваиваемое по должности надзирателю за чем-либо, смотрителю, наблюдателю, блюстителю чего-либо¹.

В научной литературе под инспекторами понимаются должностные лица, занятые инспектированием, т.е. осуществлением контроля за исполнением установленных правил, надзора за исполнением национальных нормативных правовых актов подконтрольными (поднадзорными) органами и лицами^{[235] [236] [237] [238]}.

Правовой статус инспектора характеризуется совокупностью прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющих

3

пределы его ответственности .

Элементами правового статуса инспектора, как и любого должностного лица, являются: права и обязанности, характеризующие юридическое состояние должностного лица; правовые формы и методы реализации функций и полномочий; гарантии реализации полномочий; ответственность; льготы,

4

гарантии и компенсации .

Получение официального статуса государственного инспектора напрямую зависит от наличия юридического состава. Наличие специального нормативно - правового акта, закрепляющего соответствующие полномочия конкретного органа государственной власти, является первым элементом указанного состава. Вторым элементом выступает закрепление в нормативном акте соответствующего уровня исчерпывающего перечня должностных лиц, которые наделены статусом государственного инспектора¹.

Административно-правовой статус государственных инспекторов контрольно-надзорных органов определяется тем, что их требования, предъявленные в связи с проведением инспекционных проверок, являются обязательными для исполнения юридическими и физическими лицами^{[239] [240] [241].}

Как и у всех должностных лиц, у инспекторов контрольно-надзорных органов можно выделить общий и специальный правовой статус. Общий правовой статус инспектора как государственного служащего устанавливается Конституцией РФ , федеральными законами и включает в себя общие права и обязанности (как общие конституционные, так и общие отраслевые). Специальный правовой статус определяется правовым положением государственного органа, в котором работает инспектор, его специализацией. Специальный правовой статус предоставляется для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган в соответствии с положением о нем.

Деление правового статуса инспекторов на общий и специальный позволяет прийти к выводу о возможности выделения общих и специальных требований, предъявляемых к профессиональным знаниям и навыкам должностных лиц, осуществляющих мероприятия по контролю и надзору.

Учитывая вышеизложенное, в качестве пятой рекомендации по повышению профессионального уровня гражданских служащих целесообразно предложить сформулированные диссертантом в таблице № 15 (приложение № 1) общие квалификационные требования, характерные для инспекторского состава, замещающего должности государственной гражданской службы в федеральных контрольно-надзорных органах исполнительной власти.

Данные требования, предъявляемые к профессиональным знаниям и навыкам, предлагается назвать типовыми и рассматривать их в качестве элементов общего правового статуса инспекторов.

Помимо общих типовых требований, каждый контрольно-надзорный орган с учетом характера выполняемых функций, обусловленных конкретным видом контрольно-надзорной деятельности, может установить индивидуальные требования к соискателям должностей инспекторского состава, например, требования к уровню образования и специальности (направлению подготовки). Совокупность таких индивидуальных требований будет представлять собой один из элементов специального правового статуса инспекторов.

Кроме этого, в целях повышения уровня подготовки и профессиональной переподготовки должностных лиц инспекторского состава контрольно-надзорных органов научными и образовательными организациями, реализующими, в том числе, образовательные программы дополнительного профессионального образования, предлагаются для правового закрепления различные законодательные меры, к числу которых относятся: невозможность замещения должностей инспекторского состава лицами, не имеющими высшего профессионального образования и стажа работы по соответствующей специальности в сфере деятельности по осуществлению конкретного вида контрольно-надзорной деятельности; установление единых обязательных требований по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), учитываемых в федеральных государственных образовательных стандартах высшего образования и программах дополнительного образования должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление контрольнонадзорных функций; формирование системы постоянного повышения квалификации инспекторского состава контролирующих органов по соответствующим специальностям, в том числе по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора) и аттестации не реже одного раза в 5 лет¹.

Вместе с тем в настоящее время Минтруд РФ утвердил справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям для замещения должностей гражданской службы с учетом

Л

области и вида профессиональной служебной деятельности . Указанный справочник содержит не только базовые и профессионально-функциональные квалификационные требования, но и требования к знанию законодательства, к наличию специальности и иных знаний и умений для замещения должностей в конкретных государственных органах.

При этом квалификационные требования к базовым знаниям и умениям, а также функциональные квалификационные требования были определены Минтрудом РФ, а профессиональные квалификационные требования к знаниям и умениям гражданских служащих разрабатывались профильными структурными подразделениями соответствующих государственных органов.

Однако указанные профессиональные квалификационные требования разрабатывались не в зависимости от категории и (или) группы должностей гражданской службы, а с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности, реализуемыми государственными органами. Например, регулирование здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия указывается в качестве отдельной области профессиональной служебной деятельности, с учетом которой определены общие квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы в Минздраве РФ, Федеральном медико-биологическом агентстве РФ (ФМБА РФ), Росздравнадзоре РФ, Роспотребнадзоре РФ. Вместе с тем в рамках указанной области выделяют различные виды профессиональной служебной деятельности. ^{[242] [243]}

Так, регулирование в сфере организации медицинской экспертизы, регулирование в сфере качества клинических исследований, регулирование в сфере обращения лекарственных средств, регулирование в сфере организации качества и безопасности медицинской деятельности определены в качестве видов профессиональной служебной деятельности, с учетом которых установлены дополнительные квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы в Росздравнадзоре РФ.

Безусловно, составление данного справочника квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы следует признать существенным прогрессом в сфере административно-правового регулирования кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.

Но вопрос о квалификационных требованиях, которые должны предъявляться к инспекторскому составу, замещающему должности государственной гражданской службы в федеральных контрольно-надзорных органах исполнительной власти, так и остается открытым. Предполагается, что решение указанной проблемы представляется возможным только в условиях системной оптимизации контрольно-надзорных органов и их полномочий, а также существенного сокращения видов контрольно-надзорной деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время установление квалификационных требований к инспекторскому составу контрольно-надзорных органов исполнительной власти по соответствующим сферам контроля (надзора) не представляется возможным по причине фактического многообразия видов контрольно-надзорной деятельности. С этих же позиций следует признать нецелесообразным разработку и утверждение единых справочников квалификационных требований к должностям инспекторского состава.

Подводя итог анализу положений текущего параграфа, следует отметить необходимость дальнейшего совершенствования и повышения профессионального уровня гражданских служащих контрольно-надзорных органов. Для достижения указанной цели предлагается реализация следующих мер:

- закрепление конкретных требований к уровню профессионального развития гражданских служащих контрольно-надзорных органов, что должно найти отражение в специальном нормативном документе, разработанном и принятом кадровой службой соответствующего государственного органа;

- создание дополнительных гарантий и условий, способствующих формированию заинтересованности в профессиональном росте и повышению эффективности деятельности гражданских служащих;

- совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей сферу подготовки и профессиональной переподготовки гражданских служащих контрольно-надзорных органов;

- повышение качества профессионального обучения, выражающееся в расширении перечня образовательных программ и их инновационной направленности; усилении взаимодействия между государственным органом, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность, и учебной организацией, которая осуществляет профессиональное обучение служащих данного органа власти; повышении качества научно-методического сопровождения профессионального обучения;

- совершенствование механизма государственного контроля за качеством профессионального обучения гражданских служащих.

В целом повышение профессионального уровня гражданских служащих контрольно-надзорных органов невозможно без их соответствующей подготовки, регулярной профессиональной переподготовки и непрерывного повышения квалификации.