<<
>>

1.2. Квалификационные требования к государственным служащим, их правовое закрепление

Труд, выполняемый государственными служащими, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из них жесткие требования в плане подготовки, личностных качеств, поведения и общения с людьми. Опыт современных развитых стран со всей убедительностью свидетельствует, что персонал управления вообще (во всех видах управления) и персонал государственного управления в частности представляет собой самый ценный и воспроизводимый капитал общества и государства.47

Вопросу о том, какими качествами должны обладать государственные служащие, в последнее время уделяется большое внимание в специальной литературе как в нашей стране, так и за рубежом.

И это не случайно, поскольку определение требований, которым должны соответствовать госслужащие различных категорий и групп, очень важно как в теоретическом, так и в практическом плане. С одной стороны, это необходимо для организации подбора такого работника, который бы в наибольшей степени соответство- вал требованиям, предъявляемым к кандидатам, претендующим на данную должность. С другой стороны, самому государственному служащему также важно знать эти требования, поскольку если он обладает значительным количеством качеств, которые он должен иметь для успешного исполнения обязанностей по должности, то вполне вероятно, что в процессе самосовершенствования, самообразования у него разовьются и иные необходимые качества.

В литературе, посвященной данной проблеме, содержится весьма значительный и порой слишком разнообразный перечень качеств, которые необходимы, по мнению авторов, государственным служащим. По сути дела, одни и те же качества (часто их называют также требованиями, критериями, факторами и т.п.) лишь по-разному описываются, обозначаются различными терминами. В настоящей работе не ставится цель предложить какой-либо новый перечень качеств, их классификацию или методологический подход к их выявлению и оценке. Это является задачей специальных исследований представителей различных наук (социологии, социальной психологии, теории управления и других). Наша цель - обратить внимание на те требования по государственной должности, которые нужно и, что очень важно, практически возможно закрепить в нормативном порядке с тем, чтобы их учет при замещении государственных должностей был обязательным.

В советской юридической литературе речь шла о выделении политических, деловых и моральных качеств.48 Среди деловых качеств обычно выделялись следующие: 1) наличие управленческой подготовки и общего (высшего или среднего специального) образования по профилю должности; 2) наличие определенного (в зависимости от должности) опыта (стажа) практической работы; 3) наличие организаторских способностей; 4) инициатива и чувство нового; 5) стабильная работоспособность; 6) стремление к постоянному повышению профессиональных знаний.49 Причем, некоторые из приведенных качеств весьма трудно описать, и тем более закрепить нормативно. Если наличие первых двух из названных качеств легко подтверждается соответствующими документами об образовании и данными, содержащимися в трудовой книжке, то следующие четыре качества достаточно трудно подтвердить какими-либо объективными данными.

Для ответа на вопрос о качествах государственного служащего в ряде стран Западной Европы был составлен перечень из 18 показателей. Результаты экспертного опроса показали, что при классификации этих показателей эксперты обязательно называли следующие 7 приоритетных качеств, которыми должен обладать государственный служащий: 1) умение анализировать; 2) политическая и социальная эрудиция; 3) творческий подход; 4) коммуникабельность; 5) корректность, порядочность; 6) объективность; 7) сопротивляемость стрессам и разочарованиям.50

До начала 90- годов общие квалификационные требования к государственным служащим вообще не получили нормативного закрепления, поскольку не существовало единого нормативного правового акта о государственной службе в СССР.

Анализ значительного количества научных статей и монографических исследований, касающихся различных сторон деятельности государственного аппарата, позволяет сделать вывод, что в них чаще всего идет речь об общих требованиях, предъявляемых к различным категориям и группам государственных служащих.

Г.В.

Атаманчук предлагает выделять два уровня качеств, по которым может и должен развиваться персонал государственного управления:1) первичные, исходные качества, которыми призван обладать человек, претен- дующий на государственную должность; 2) приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.

Первичные, исходные качества имеют 3 аспекта своего выражения: 1) общекультурный (общая подготовка, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми, этические и эстетические навыки, культура речи); 2) деловой, профессиональный (компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере общественной жизни, трудовая активность, выверенная практикой; опыт общественной и государственной деятельности; дисциплинированность; сформировавшееся чувство ответственности за результаты труда; умение повышать свою квалификацию); 3) личностный (моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность).

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, которые являются свидетельством, с одной стороны, способности человека к самосовершенствованию, а с другой стороны, позитивного делового и социально- психологического микроклимата в коллективах государственных органов. К числу таковых относятся: 1) в общекультурном аспекте - знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности; ораторское мастерство; навыки проведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответственности за него; способность масштабно мыслить; 2) деловые качества - организованность; умение направлять и контролировать деятельность других; настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач; умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике; 3) личностные качества - мужество; принципиальность; умение убеждать; способность про-

тивостоять конъюнктуре и личной выгоде; образцовое поведение в любых ситуациях.51

Приведенный перечень качеств, безусловно, не является исчерпывающим. Каждый конкретный человек обладает различной комбинацией перечисленных и иных качеств.

Социологические исследования состояния государственного аппарата и его кадровое обеспечение являются актуальными проблемами государственной службы. До сих пор не разработана "координатная сетка", в рамках которой можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности измерять набор, комбинацию и уровень развития ее качеств.

Совокупность требований, которыми должны обладать различные категории государственных служащих, определяется, в первую очередь, задачами, стоящими перед этими работниками, правами и обязанностями, которыми они наделены для выполнения этих задач. Качества, которыми должны обладать государственные служащие, определяются также тем, что у многих из них несколько сфер деятельности. С одной стороны, они находятся в служебном (трудовом) отношении с государственным органом, осуществляют права и исполняют обязанности по занимаемой государственной должности, являются участниками внутриорганизационных отношений, а с другой стороны, большинство из них вступает в непосредственные отношения с населением, предприятиями, учреждениями, организациями.

Требования, предъявляемые в современный период к государственным служащим, зависят от места, занимаемого государственным органом, в котором они работают, в общей системе государственного аппарата, а также характера выполняемой ими по должности работы.

Они по существу определяет направление и содержание их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Именно с этой точки зрения представляется необходимым и целесообразным проанализировать некото- рые, с нашей точки зрения, наиболее важные аспекты данной проблемы, так как вообще вопрос о требованиях к государственным служащим достаточно полно и всесторонне освещен в литературе.52

Поэтому мы ставим задачу при рассмотрении требований к государственным служащим затронуть лишь те аспекты проблемы, которые в той или иной степени воздействуют на развитие государственной службы и должны являться предметом изучения в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, или, по крайней мере, учитываться при составлении учебных планов и программ обучения. При этом будут рассмотрены общие требования к государственным служащим, замещающим государственные должности государственной службы той или иной группы. Следует иметь в виду, что применительно к конкретным должностям в государственных органах их объем и содержание существенно различаются.

Современный российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления квалификационных требований к государственным служащим.

Специальные требования, предъявляемые к поступающим на государственную службу, относятся исключительно к области квалификации лица. Поэтому они не нарушают конституционного принципа общедоступности государственной службы. Включение права на равный доступ граждан к государственной службе в текст Конституции Российской Федерации является новеллой для отечественного законодательства. Это означает не только приведение российского законодательства в соответствие с нормами международного права, но и решительный разрыв с многолетней порочной практи- кой "номенклатурных должностей", когда действовали такие ограничительные факторы, как анкетные данные (социальное происхождение, партийность, национальность, наличие родственников за границей и т.п.) либо произвольно толкуемые "политическая грамотность" и "моральная устойчивость" .

Право на равный доступ граждан к государственной службе - это одно из демократических прав, которое является важной гарантией, предотвращающей бюрократизацию государственного аппарата и превращение его в самодовлеющую силу, оторванную от гражданского общества. Равный доступ к государственной службе должен обеспечить сменяемость и обновление корпуса госслужащих, не допустить превращения их в замкнутую касту.

Названный принцип соответствует и нормам международного права, в частности ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. В ней установлено, что каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране к государственной службе.

Право на доступ к государственной службе означает равенство исходных возможностей и отсутствие дискриминации по какому-либо признаку. Равноправие граждан во всех областях общественной жизни гарантируется Конституцией РФ. В соответствии со ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также иных обстоятельств. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Однако не следует толковать право на равный доступ к государственной службе буквально, как право и возможность любого гражданина в лю- бое время претендовать на замещение государственной должности государственной службы и обязанность государственного органа предоставить ему эту должность. Федеральный закон от 31 июля 1995г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" пошел по пути конкретизации конституционной нормы и сформулировал в ряду других принципов государственной службы принцип "равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой".53

Таким образом, фактическая реализация этого принципа зависит от ряда факторов. Различают общие требования к претендентам на государственные должности государственной службы (наличие гражданства РФ, владение государственным языком, достижение совершеннолетия) и специальные требования, к числу которых относится наличие специального образования, квалификации, определенного стажа работы по специальности.54

Федеральный закон предусматривает, что право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, которые устанавливаются для государственных служащих. Таким образом, Закон устанавливает четыре ценза для лиц, претендующих на занятие государственной должности государственной службы: ценз гражданства (только граждане Российской Федерации), возрастной ценз (не моложе 18 лет), языковой ценз (владение государственным языком), образовательный ценз (наличие профессионального образования). На первый взгляд может показаться, что введение указанных цензов нарушает конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе. Однако такие требования к кандидатам на замещение госу- дарственной должности являются свидетельством высокого правового статуса государственного служащего и его социальной роли.

Закон также четко и однозначно закрепляет принцип равного доступа граждан к государственной службе, устанавливая норму, в соответствии с которой при "поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации"55.

Новая общественно-политическая ситуация в России, задачи перехода к качественно новым экономическим отношениям предъявляют особые требования к уровню профессионализма государственных служащих. Качество аппарата, его интеллектуальные возможности, поведение и профессиональная деятельность работников непосредственно влияют на авторитет государства.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" помимо принципа равного доступа граждан к государственной службе закрепил и такой важнейший принцип, как профессионализм и компетентность государственных служащих.56

Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.

Применительно к государственным служащим профессионализм предполагает прежде всего знание особенностей соответствующей сферы общественной жизни. Кроме того они должны иметь определенную подготовку в области теории управления, государственного управления, права в приложении к сфере их профессиональной деятельности.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных и важнейших требований, определяющих процесс формирования и непосредственную практическую деятельность кадров государственных служащих, но и необходимое правовое условие, без наличия которого невозможно возникновение и реализация права на поступление на государственную службу.57

Осуществление государственной службы, безусловно, требует высокого профессионализма. Д.Н. Бахрах правильно отмечает, что профессионализм - это, во-первых, компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Общество заинтересовано в том, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, функционирование ис- полнительной власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов.58

Проводя анализ нормативно закрепленных в законе принципов государственной службы, Д.Н. Бахрах приходит к выводу, что Федеральный закон об основах госслужбы детализирует три основных ее принципа: законность, демократизм и профессионализм.59

Содержание принципа профессионализма раскрывается в таких принципах государственной службы, закрепленных в законе, как профессионализм и компетентность государственных служащих; ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.60

Долгое время нормативно не было закреплено, за единичными исключениями, требование об обязательном наличии у государственных служащих специального образования и стажа работы по специальности. Однако, как отмечал В.М. Манохин, хотя для замещения многих должностей законодательно не было установлено обязательное наличие у кандидата на должность специального образования по профилю предполагаемой работы, тем не менее, на должности руководителей уже в порядке обычая принимались, как правило, лица, имевшие такое образование.61 Но обычай - это не закон. Отсутствие такого законодательно закрепленного требования приводило к тому, что очень многие должности в государственном аппарате замещались лицами, не имевшими специального образования.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" впервые нормативно закрепил квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы. В соответствии со ст. 6 Федерального закона к числу таких требований отнесены требования к: 1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; 2) стажу и опыту работы по специальности; 3) уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Безусловно, данные требования составляют всего лишь основу профессиональных качеств государственного служащего. Они должны дополняться другими, исходя из специфики условий, места и времени деятельности того или иного государственного органа.

Та же статья в п. 4 устанавливает, что гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь: 1)

для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы; 2)

для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление", либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным; 3)

для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государст- венных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.

Кроме того, законом установлено, что решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами государственных органов в отношении государственных служащих этих государственных органов.

Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, которые предусматривают наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования. При этом специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Государственные служащие должны быть компетентными в той сфере, в которой они работают, то есть хорошо знать предмет руководства, предмет своей профессиональной деятельности, обладать специальными знаниями в конкретной области. "При этом, чем уже, конкретнее участок, тем необходимее для руководителя техническое, экономическое, педагогическое или другой вид специального образования", - пишет И.Л. Бачило. И это вполне закономерно и объективно обусловлено. Далее она отмечает, что "чем разнохарактернее участок руководства, тем важнее становится образование ши-

рокого социологического профиля - философское, историческое, экономическое, юридическое."62

Во всем мире наблюдается тенденция повышения требований к квалификации государственных служащих. Для высшего управленческого персонала стало типичным требование высокой профессиональной и научной квалификации. С большой долей уверенности можно утверждать, что современный государственный служащий в развитых западноевропейских странах в среднем имеет более высокий уровень образования, чем служащий, занятый в частном секторе экономики на сопоставимом должностном уровне.63

Единственным критерием подбора кандидатов на замещение государственных должностей должно быть наличие у них качеств, необходимых для исполнения обязанностей по замещаемой должности, и соответствующей профессиональной подготовки.

Рассматривая основные требования к претенденту на замещение государственной должности государственной службы, следует прежде всего обратить внимание на необходимость разработки четкой классификации должностей с определением основных задач и описанием сферы деятельности, специальных полномочий, прав и обязанностей.

Установленные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы, носят весьма общий характер. Они не могут быть признаны достаточными для того, чтобы, основываясь исключительно только на них, проводить конкурсы на замещение вакантных должностей, аттестации и квалификационные экзамены.

Для этого необходимо осуществить индивидуальное регулирование правовых статусов государственных должностей государственной службы. Такое регулирование не может быть осуществлено только лишь на основе классификации должностей по группам. Впервые предложение о создании универсального документа, касающегося всех должностей в государственном аппарате и содержащего максимум сведений о каждой должности, было высказано в 70- годы Ю.А. Розенбаумом.64 Такой документ он предлагал назвать Типовым паспортом должности, который должен был стать универсальным в том смысле, что он: а) должен был разрабатываться для всех должностей государственного аппарата; б) мог быть использован при подборе и расстановке кадров, для регламентации и разделения труда в государственном органе, для совершенствования структуры госоргана; в) должен был стать типовым и иметь нормативный характер. Однако это предложение так и не было внедрено в практику.

Необходимо разработать и утвердить Стандарт правового описания государственной должности государственной службы и на этой основе осуществлять правовое описание каждой конкретной должности государственной службы, назвав этот документ Паспортом государственной должности государственной службы. Это позволит провести нормативное различие между государственными должностями государственной службы и должностями, не имеющими государственного статуса, для которых сохранится традиционный порядок регулирования функциональных обязанностей в форме должностных инструкций, а также позволит разработать индивидуальные квалификационные требования по каждой должности и соответствующие правовые квалификационные статусы государственных служащих.

В качестве возможного предлагается следующий вариант структуры Паспорта:

I. Общие положения. II.

Статус государственной должности. III.

Требования по государственной должности. IV.

Денежное содержание и иные условия государственной службы. V.

Перечень должностных лиц, составивших и согласовавших Паспорт.

Выдвигая предложение о разработке Паспорта государственной должности государственной службы, следует отметить, что само название этого документа, его структура и содержание нуждаются в дополнительном исследовании и обсуждении. Однако необходимость в такого рода документе не вызывает сомнения, а разработка и внедрение Стандарта правового описания государственной должности не сопряжены со сколько-нибудь серьезными научными, организационными и правовыми трудностями.

Применительно к теме нашего исследования отметим, что требования по государственной должности обуславливаются особенностями её статуса и функций. Они могут включать в себя: 1) требования объективного характера, в том числе к состоянию здоровья, эмоционально-психическому развитию, возрасту, полу, внешним физическим характеристикам; могут указываться несовместимые с должностью заболевания; 2) требования субъективного характера, такие как: устойчивое правосознание и законопослушное поведение; морально-этические требования; 3) профессионально- квалификационные требования, в том числе образование, профессиональный опыт и стаж работы, характер имеющихся служебных заслуг, личные служебные качества и характеристики.

Что касается требований к образованию, а в случае необходимости - к научной подготовке, то они могут быть выражены в установлении: а) необходимого в соответствии со статусом государственной должности уровня образования; б) требуемого по государственной должности профиля образования; в) специальных образовательных требований, которые могут быть удовлетворены должностной подготовкой.

Кроме того требования по государственной должности в части профессиональной подготовки могут предусматривать указания на опыт профессиональной деятельности в государственных органах, стаж и название предшествующих государственных должностей, минимальный квалификационный разряд, наличие которого дает право на замещение данной должности.

В необходимых случаях могут устанавливаться требования различных специальных качеств и свойств, особых личных способностей, знаний и навыков государственных служащих, которые имеют существенное значение для исполнения должности.

Формирование новой государственной службы в России во многом происходит трудно и противоречиво, поскольку до сих пор нет четко выработанной, научно обоснованной и нормативно закрепленной государственной кадровой политики.

Несмотря на то, что осуществление государственной службы требует широких и глубоких знаний, большого опыта, выдвижение на работу в государственный аппарат часто происходило без соблюдения необходимых процедур и требований, без учета уровня профессиональной квалификации претендентов на должность. На волне реформ и развития демократии в государственный аппарат в начале 90- гг. пришло немало "митинговых активистов", не имеющих ни специальной подготовки, ни опыта работы.

Сложность и проблемность ситуации состоит в том, что кадровый корпус государственной службы в том виде, в каком он сложился на сегодняшний день, профессиональный уровень государственных служащих и стиль управленческой деятельности не в полной мере удовлетворяют общественные потребности. Государственные органы по результативности своей дея-

тельности "не дотягивают" до того высокого социального статуса, который должна занимать государственная служба.1

Существенное значение для эффективной работы органов государственной власти имеет уровень образовательной и профессиональной подготовки государственных служащих. Поэтому следует обратиться к анализу статистических данных, характеризующих уровень профессионального образования государственных служащих.

По состоянию на 1 января 1995г. в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти было занято 33,8 тыс. человек, в аппарате органов законодательной власти - 3,5 тыс. человек, в аппарате органов судебной власти - 2,2 тыс. человек.2

На 1 января 1997г. численность государственных служащих по министерствам и ведомствам, вошедшим в разработку Госкомстата РФ, составила 22.692 человека.3

В целом по центральному аппарату федеральных органов исполнительной власти 83,4% служащих имели высшее профессиональное образование (из них - 6,4% - послевузовское профессиональное образование, 3,8% - два высших образования); 9,2% - среднее профессиональное образование; 7,4% - не имели специального образования. Следует обратить особое внимание на тот факт, что наметилась тенденция увеличения удельного веса лиц, имеющих среднее профессиональное образование (с 6,8% в 1993 году до 9,2% в 1995 году) с одновременным уменьшением доли лиц с высшим профессиональным образованием (с 85,5% до 83,4%).4

Та же тенденция наблюдалась и в последующие два года, что свидетельствует о ее устойчивости. По состоянию на 1 января 1997г. 82,4% госу- 1

См.: Охотский Е. В. Кадровый менеджмент в системе государственной службы // Кадровый менеджмент. М., 1997. С. 6. 2

См.: Охотский Е. В. Кадровый менеджмент в системе государственной службы // Кадровый менеджмент.

М., 1997. СЛ. „ 1QQT с чх 3

См: Кадровая политика в государственной службе. М„ 1997. и з». 4

См.: Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М„ 1996. С. 121,

дарственных служащих, занятых в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти имели высшее профессиональное образование (в 1995г. - 83,4%); 11,2% служащих имели среднее профессиональное образование (в 1995г. - 9,2%). Доля лиц, не имевших ни высшего ни среднего профессионального образования, среди данной категории госслужащих составила в 1997г. 6,4% (в 1995г. - 7,4%).65

Обозначившаяся тенденция динамики уровня профессионального образования государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти не может не настораживать, поскольку свидетельствует не о росте уровня их образовательной подготовки и профессиональной квалификации, а наоборот - о снижении этого показателя.

Не меньший интерес представляют данные, которые характеризуют уровень образования государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти по группам замещаемых ими государственных должностей государственной службы.

Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", лица, претендующие на замещение высших, главных, ведущих, старших государственных должностей государственной службы, должны иметь высшее профессиональное образование, а лица, претендующие на замещение младших государственных должностей государственной службы, должны иметь среднее профессиональное образование по требуемой специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.

Поскольку отсутствует нормативный правовой акт, который бы устанавливал порядок признания имеющегося у государственных служащих образования равноценным требуемому, ограничимся признанием наличия лю- бого высшего или среднего профессионального образования без учета специализации государственных должностей государственной службы.

На 1 июля 1995г. по всем группам государственных должностей 91% государственных служащих имели уровень профессионального образования, соответствующий установленным законом требованиям по данной должностной группе. В то же время 0,2% служащих, замещавших главные государственные должности государственной службы, 1,5% - ведущие, 5,1% - старшие и 16,5% - младшие государственные должности государственной службы имели уровень образования ниже требуемого.66

Далее обратимся к анализу состава государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, по направлениям подготовки. Распределение государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, имеющих высшее образование, по направлениям подготовки выглядит следующим образом. Ha 1 июля 1995г. 38,2% государственных служащих (10164 человека) имели высшее техническое образование, 32,6% (8677 человек) госслужащих имели гуманитарное или социально-экономическое образование, 4,3% (1131 человек) - высшее образовании в области естественных наук и математики, 4,1% (1090 человек) - высшее педагогическое образование, 4,1% - высшее сельскохозяйственное образование.

Представляют интерес данные, характеризующие долю лиц, имеющих юридическое, экономическое и управленческое образование. Высшее профессиональное образование по специальности "юриспруденция" имели 3,7% государственных служащих, по специальности "экономика и управление" - 20,1% и по специальности "государственное и муниципальное управление" - 0,6% государственных служащих.67

Приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что удельный вес государственных служащих, имеющих высшее юридическое, экономическое или управленческое образование очень незначителен и не отвечает потребностям современного этапа развития государственной службы.

Не произошло существенных изменений и в последующие два года. По состоянию на 1 января 1997г. 47,3% государственных служащих имели высшее техническое образование, 36,7% - гуманитарное и социально- экономическое образование, 4,1% - естественно-научное образование. Что касается лиц, имеющих высшее юридическое, экономическое или управленческое образование, то наметилась тенденция к увеличению их удельного веса. Так, 5% государственных служащих имели высшее юридическое образование (в 1995г. - 3,7%), 23,5% - высшее экономическое образование (в 1995г. - 20,1%), и 1% - высшее образование по специальности "государственное и муниципальное управление" (в 1995г. - 0,6%)/

Структура состава государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти в целом отражает структуру подготовки специалистов в высших учебных заведениях в 70ё - 80- годы. Это объясняется, в первую, очередь тем, что большая часть корпуса нынешних государственных служащих получила образование в то время.2 Сегодня на государственной службе остро ощущается недостаток квалифицированных юристов, экономистов, специалистов в области государственного управления. Поэтому высока потребность государственных органов в совершенствовании образовательного уровня государственных служащих.

Среди служащих, замещающих высшие, главные, ведущие и старшие государственные должности государственной службы категории "В" доля 1

См.: Гребениченко С. Ф., Фролов Б. И., Ефанова О. А. Расчет потребности в обучении государственных служащих исполнительных органов власти РФ // Кадровая политика в государственной службе (социологические аспекты): Информационно-аналитический бюллетень: Социология власти. № 3. М.,

1997 С 39 2

См.': Охотский Е. В. Кадровый менеджмент в системе государственной службы И Кадровый менеджмент. М, 1997. С. 10.

лиц, имеющих высшее профессиональное образование по специальности "государственное и муниципальное управление" составляет соответственно 2,2%; 2,8%; 4,2%; 0,2% от общего числа служащих, замещающих должности названных групп, а доля лиц, имеющих образование по специальности "юриспруденция" - соответственно 5,6%; 4,0%; 6,5%; и 4,3%.68

Ученые Российской академии государственной службы при Президенте РФ приводят расчетный индекс первостепенной потребности в совершенствовании образовательного уровня госслужащих. Этот индекс представляет собой долю лиц в конкретной группе должностей, ни разу не проходивших какой бы то ни было формы обучения по специализациям государственной службы. В целом среди лиц, замещающих государственные должности категории "Б", доля лиц, которым необходимо обучение, составляет 37,5%, среди лиц, замещающих должности категории "В" - 33,9%, в том числе по группам государственных должностей государственной службы: высшие - 32%, главные - 34%, ведущие - 34%, старшие - 34,2%.69

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" в квалификационные требования к государственным служащим, претендующим на замещение государственных должностей государственной службы, помимо требований к уровню профессионального образования, включает также требования к стажу и опыту работы по специальности. Квалификация государственного служащего непрерывно повышается в ходе осуществления обязанностей по замещаемой должности: совершенствуются трудовые навыки, умение, растет опыт, а вместе с ним увеличиваются и знания служащего. Таким образом, немалую роль в повышении уровня квалификации госслужащего играет стаж государственной службы или работы по

специальности.

Указом Президента РФ установлены следующие квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности: для высших государственных должностей государственной службы - стаж государственной службы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; для главных государственных должностей государственной службы - стаж государственной службы на ведущих государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; для ведущих государственных должностей государственной службы- стаж государственной службы на старших государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; для старших государственных должностей государственной службы - стаж работы по специальности не менее трех лет. Для граждан, претендующих на замещение младших государственных должностей государственной службы, требования к стажу государственной службы и стажу работы по специальности не установлены.1

С нашей точки зрения, нормоустановитель пошел по правильному пути, установив требования о наличии стажа государственной службы либо стажа работы по специальности. Такого рода установление будет способствовать формированию "открытой" государственной службы и гарантирует реализацию принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением В.И. Матирко, который считает, что установление стажа работы по специальности в качестве одного из основных требований недостаточно оправдано. С его точки зрения, такой подход дает основание назначать на высшие, главные и ведущие государственные долж- ности государственной службы граждан, ни одного дня не проработавших в системе государственной службы.70

По нашему мнению, возможность замещения государственных должностей, в том числе высших и главных, в конечном итоге будет способствовать повышению эффективности государственной власти, поскольку даст возможность привлекать на государственную службу высокообразованных специалистов, оперативно внедрять управленческие нововведения в деятельность государственных органов.

В качестве примера аналогичного решения проблемы можно привести ряд зарубежных стран. В США вместо существовавшего ранее порядка начала службы с низовой должности в соответствии с законом о реформе государственной службы (1978г.) сейчас предпочитают принимать людей со

л

стороны на должность любого уровня.

В Великобритании приняты нормативные правовые акты о качестве руководства, кодексе руководителей в государственной службе. В соответствии с ними гражданских служащих высоких рангов, в отличие от "рядовых" служащих, часто нанимают на работу извне в расчете на то, что пополнение руководящего состава государственной службы новыми людьми (как "инъекция свежей крови") предохранит государственные органы от застоя.71Отмечается, что в быстро меняющейся обстановке стало трудно планировать заранее замещение должностей, в связи с чем в значительной степени устарел сам принцип, согласно которому намечались конкретные люди как возможные претенденты на конкретные посты.72

Одним из важнейших квалификационных требований, установленных законом об основах госслужбы, является знание государственными служа- щими Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Рассматривая вопрос о профессионализме и компетентности государственных служащих, следует особо подчеркнуть необходимость глубокого изучения ими правовых проблем, овладения необходимым объемом юридических знаний. Это объясняется в первую очередь тем, что государственное управление осуществляется в правовой форме. "Правовые нормы регулируют определенные функции управления, отдельные процессы, закрепляют организационные структуры и формы работы управленческих органов, систему информации, права и обязанности должностных лиц и т.д.".73 Поэтому не вызывает сомнения, что глубокое знание и соблюдение правовых норм оказывает большое влияние на качество исполнения государственным служащим обязанностей по замещаемой должности, на качество, рациональность и эффективность государственного управления общественными процессами. И наоборот, плохое знание действующего законодательства, недостаточная, часто весьма поверхностная осведомленность государственных служащих о смысле и содержании тех или иных правовых норм, игнорирование их или неумение применять в практической деятельности обесценивают, а порой сводят на нет знание всех других методов управления, так как зачастую лишают госслужащих возможности правильно, своевременно и

л

эффективно ими пользоваться.

Формирование правовой культуры государственных служащих выдвигается в современных условиях на уровень важнейших требований. В п. 2 ст. 15 Конституции РФ говорится, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Это тре- бование особенно касается руководящего состава, наделенного, как правило, широкими полномочиями. Между тем, еще немало случаев нарушения законов государственными служащими.

Серьезные требования предъявляет к уровню юридической подготовки госслужащих Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Так, статья 10 Закона к числу основных обязанностей государственных служащих в числе прочих относит следующие: обязанность обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регламентирующих сферу их полномочий; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей.

Что касается первой из названных выше обязанностей, то необходимо отметить следующее. Если обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы адресована всем субъектам права, то обязанность обеспечивать поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции РФ и реализацию законов имеет своим адресатом только государственных служащих, является их прямой обязанностью.

От точного и неуклонного выполнения предписаний правовых норм государственными служащими зависит режим законности в стране, в том числе и прежде всего, режим конституционной законности.

Законность как раз и состоит в том, что должностные лица в полном объеме осуществляют требования законов, выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают нарушенные права и привлекают виновных к юридической ответственности. Поэтому законность обязательно должна характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия законов, в том числе защиты прав и законных интересов граждан, других субъектов права.

Статья 2 Конституции РФ устанавливает норму, согласно которой "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью.

Признание высшей ценности прав и свобод человека - неотъемлемый признак правового государства. Это означает приоритет прав и свобод человека в деятельности всех органов государства, государственных служащих, их ориентацию на эти права и свободы.

Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать эти принципы, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Это предъявляет особые требования к государственным служащим, уровню их профессиональной, и в первую очередь, юридической подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов.

Государственные служащие участвуют в обеспечении исполнения полномочий государственных органов всех трех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и тем самым активно влияют на осуществление правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государства.

Соблюдение прав человека и гражданина означает следование принципам права, признание его верховенства. Это предъявляет особые требования к нормативным правовым актам, регулирующим права и свободы человека и гражданина, в разработке проектов которых участвуют государственные служащие. Такие акты должны исходить из незыблемости и неотъемлемости прав человека. Нормативные правовые акты, нарушающие данный принцип, не могут быть признаны правом.

Все нормативные правовые акты должны быть ориентированы на обеспечение прав и свобод человека, закрепленных в Конституции, строго им следовать, развивать и конкретизировать их. Неотъемлемость и незыблемость прав и свобод человека - основной принцип, которому должны следовать законодательные и иные органы, издающие нормативные правовые акты. Отступление от этого принципа означает утрату нормативным актом правового характера и является грубым нарушением права и законности. Чтобы не допустить этого, лица, участвующие в разработке проектов нормативных правовых актов, должны не просто хорошо знать действующее законодательство, но и понимать сущность права, его принципы и социальное назначение.

Ориентация на права и свободы человека как высшую ценность важна и в правоприменительной практике. Любые действия государственных органов, госслужащих, любые правоприменительные акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина, являются противоправными и подлежат обжалованию в судебном или административном порядке. Неукоснительное соблюдение прав и свобод личности - обязанность любого государственного органа и любого государственного служащего, какое бы место в иерархии они не занимали.

Однако обязанность государства, его органов, государственных служащих состоит не только в соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Государство должно создавать систему защиты прав и свобод, устанавливать конкретные юридические механизмы и процедуры такой защиты. Государственные служащие обязаны в своей деятельности обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан, их законных интересов, а это возможно только при условии глубокого знания служащими многооб- разных норм материального и процессуального права, умения применять их на практике.

К числу основных относится обязанность государственных служащих исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных. Эта обязанность направлена на обеспечение эффективного функционирования государственной власти, бесперебойное действие государственного аппарата.

Однако и на практике и в теоретических исследованиях нередко возникает вопрос о том, каковы пределы исполнения этой обязанности? Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" дает ответ на этот вопрос.74 Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. В этом случае ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Закон устанавливает, что государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Государственный служащий все распоряжения выполняет под личную ответственность. Поэтому, получив для исполнения распоряжение, он дол- жен оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. А для того чтобы дать правовую оценку полученному распоряжению, государственный служащий должен обладать достаточно глубокими познаниями в сфере права, иметь значительную юридическую подготовку.

Федеральный закон устанавливает также обязанность государственного служащего поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей. Гражданин, поступая на государственную службу, должен быть готов качественно исполнять должностные обязанности. Он должен соответствовать тем квалификационным требованиям, которые установлены для лиц, претендующих на замещение государственных должностей государственной службы.

В процессе прохождения государственной службы госслужащие, как правило, выполняют в рамках одного и того же органа различные по своей значимости и профессиональным требованиям функции.75 Госслужащий получает повышения в должности, ему приходится исполнять более сложные служебные обязанности. С другой стороны, происходит постоянное изменение объектов управления, их усложнение, изменяется внешняя среда, изменяются и совершенствуются формы и методы государственного управления, постоянно изменяется действующее законодательство. Все это обуславливает необходимость в постоянном обновлении профессиональных знаний, а повышение квалификации становится не только правом, но и обязанностью государственных служащих. "Отсутствие образования, опыта и соответствующей квалификации, как правило, является субъективным фактором, свидетельствующим о фактической невозможности выполнения, либо ненадлежащем исполнении обязанностей по службе".2 Деловая квалификация государственных служащих требует довольно широкого объема знаний. Эти знания они получают в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации, а также в процессе практической деятельности. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации - это прежде всего учеба, сочетающая теоретическую подготовку, изучение передового опыта и практические занятия. Но, как всякая учеба, она обогащает прежде всего общими теоретическими положениями, принципами, которые следует применять в конкретной обстановке, в деятельности, присущей тому или иному государственному органу. Поэтому государственные служащие должны уметь использовать знания, умения и навыки, полученные в процессе обучения, в условиях повседневной практической работы.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" закрепил такой важнейший принцип государственной службы, как профессионализм и компетентность государственных служащих. Но для того, чтобы быть компетентным, необходимо обладать соответствующими знаниями, постоянно их пополнять, расширять и совершенствовать. Таким образом, обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных обязанностей, является по существу общим и важнейшим требованием ко всем государственным служащим.

К сожалению, качественный состав государственных служащих по- прежнему оставляет желать лучшего. Бессистемное обновление кадров привело к снижению профессиональной компетентности части аппарата. Об этом свидетельствуют приведенные выше данные об уровне профессионального образования государственных служащих.

Подводя итог рассмотрению квалификационных требований к государственным служащим, сделаем некоторые основные выводы:

1) требования, предъявляемые к государственным служащим, зависят от места, занимаемого государственным органом в системе государственного аппарата, а также характера исполняемых ими по должности обязанностей; 2)

квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации лица, стажу работы по специальности и стажу государственной службы, а также уровню знаний Конституции и законодательства; они выражают и конкретизируют конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе; 3)

установление квалификационных требований к стажу работы по специальности и стажу государственной службы будет способствовать формированию "открытой" государственной службы и гарантирует реализацию принципа равного доступа граждан к государственной службе; 4)

нынешнее состояние профессиональной структуры корпуса государственных служащих, уровень и профиль их образования обуславливают необходимость развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; 5)

квалификационные требования к государственным служащим во многом определяют направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; 6)

необходимо осуществить четкую классификацию государственных должностей государственной службы, определив их основные задачи, сферу деятельности, специальные полномочия; подготовить и принять Стандарт правового описания государственной должности государственной службы и разработать на его основе Паспорт каждой государственной должности государственной службы; 7)

необходимо организовать глубокое изучение государственными служащими правовых проблем государственного управления, изучение ими юридических наук, так как от уровня их правовой подготовки во многом зависит качество исполнения ими государственной должности.

<< | >>
Источник: Востриков П. П.. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. 1998

Еще по теме 1.2. Квалификационные требования к государственным служащим, их правовое закрепление:

  1. § 5. Понятие, виды и правовой статус государственных служащих
  2. Глава 1 Государственный служащий: понятие, требования
  3. 1.1. Понятие и признаки государственного служащего
  4. 1.2. Квалификационные требования к государственным служащим, их правовое закрепление
  5. 2.1. Механизм правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих
  6. 2.2. Организация и управление системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
  7. §4. Государственные служащие
  8. 4. Понятие государственной службы. Государственные служащие и их категории.
  9. 26.4. Понятие и виды государственных служащих
  10. 3.Государственная служба как организационно-правовая категория, элемент государственной организации и правовой институт
  11. § 2. Понятие и виды государственных служащих
  12. 4. Понятие и виды государственных служащих
  13. 6.2. Правовой статус государственного служащего
  14. 6.3. Особенности административно-правового статуса гражданского государственного служащего
  15. 27. Права и обязанности государственных служащих
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -