§3. Зарубежный опыт правового регулирования производства, сбыта и потребления алкогольной продукции

Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) - специализированная организация ООН в области здравоохранения. Целью деятельности ВОЗ является “достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья”, при этом здоровье трактуется весьма широко - как состояние “полного физического, душевного и социального благополучия”, а не только как отсутствие болезней и физических дефектов (ст.

По мнению специалистов ВОЗ, профилактика алкогольного поведения должна быть последовательной и поэтапной. Согласно терминологии ВОЗ выделяют первичную, вторичную и третичную профилактику.

Первичная профилактика является наиболее массовой и эффективной. Мероприятия первичной профилактики направлены на ликвидацию неблагоприятных социальных, влияющих на формирование алкогольных форм поведения, или на повышение устойчивости личности к этим факторам.

Вторичная профилактика - раннее выявление лиц с нервно-психическими нарушениями и проведение мероприятий, направленных на медико-педагогическую коррекцию их поведения. В последние годы не менее актуальной задачей вторичной профилактики стало определение так называемых “групп риска”, то есть подростков, у которых нет явных признаков алкогольного поведения, но они больше других склонны к его формированию.

Третичная профилактика - проблема целиком медицинская, направленная на лечение алкоголизма.

Комитет экспертов ВОЗ по проблемам, связанным с потреблением алкоголя, заседал в Женеве 20-26 ноября 1979 года. Результатом его работы стал доклад “Проблемы, связанные с потреблением алкоголя” (3).

По мнению экспертов, задачей первичной профилактики является уменьшение частоты появления новых проблем, связанных с потреблением алкоголя, то есть, прежде всего, предупреждение их возникновения.

- идентифицировать факторы, определяющие появление связанных с потреблением алкоголя проблем;

- осуществить вмешательство в естественный ход событий с тем, чтобы уменьшить или полностью исключить возможность возникновения этих проблем.

Несмотря на огромное разнообразие видов деятельности, которые могли бы быть объединены заголовком “профилактика”, почти все они могут соответствовать двум главным подходам к решению проблем, связанных с потреблением алкоголя, а именно: ограничению доступности алкоголя и уменьшению спроса на алкоголь.

Уменьшение спроса на алкоголь требует доступной информации о вредном его влиянии на здоровье, пропаганды норм и моральных ценностей, сдерживающих социально безответственное поведение, и обеспечения возможности активного отдыха без потребления алкоголя, а также оздоровление общей социальной среды, которая может способствовать избыточному потреблению алкоголя.

Спрос на алкоголь определяется разнообразными приятными ощущениями, которые способствуют его потреблению; они касаются физического удовольствия, которое может сопровождать прием алкоголя, роли выпивки, которую она играет в межличностных и групповых контактах, ее основной функции в организации досуга и признания за ней обязательного значения в практике питания, а также в культурных и религиозных традициях и ритуалах.

Учитывая все эти соображения, эксперты ВОЗ считают, что “мероприятия … проводятся в трех основных направлениях.

Первое заключается в изменении или хотя бы повышении степени понимания природы алкоголя как средства, вызывающего зависимость, токсического вещества и напитка, потребление которого грозит серьезными последствиями для здоровья и отрицательным влиянием на характер поведения и социальные связи.

Второе направление формирует деятельность, влияющую на отношение к алкоголю, понимание целесообразности и норм адекватного способа его потребления… Основной упор в таких мероприятиях делают на санитарное просвещение, а не на информацию…

Третье, главное, направление включает мероприятия по изменению тех социальных и жизненных условий, которые могут повышать спрос на алкоголь.

…Это говорит о необходимости расширения наших знаний относительно зависимости спроса на алкоголь от условий жизни” (3, 39).

Кроме того, в докладе указывалось на то, что все больший интерес проявляется к включению сведений о проблемах, связанных с потреблением алкоголя, в школьные программы. Проводятся исследования для определения наиболее подходящих методик ознакомления с этими сведениями детей разных возрастных групп. Отмечается также, что в “настоящее время торжествует тенденция отказа от “методики устрашения” и концентрации усилий на изложение фактического материала, а также на стимулирование самостоятельного анализа и принятия решения” (3, 42-43).

Исследовательская группа ВОЗ по проблемам молодежи в свете Стратегии достижения здоровья для всех к 2000 году заседала в Женеве с 4 по 8 июня 1984 года. По итогам совещания был подготовлен доклад “Здоровье молодежи - забота общества” (2).

Из доклада следует, что во все большем количестве стран бесконтрольное потребление алкоголя молодыми людьми достигает размаха, близкого по масштабам к эпидемии. В большинстве стран законодательство и социальные установки допускают потребление спиртных напитков взрослыми, которые, между тем, являются примером для молодежи. В некоторых странах в последние годы был увеличен минимальный возраст, с которого молодой человек приобретает право приобретения, потребления спиртных напитков, а также право посещения питейных заведений:

1. Австралия: покупка - 18 лет,

потребление - 18 лет.

2. Бразилия: потребление - 18 лет.

3. Германия: покупка - 16 лет,

потребление - 16 лет (пиво, вино),

18 лет (крепкие алкогольные напитки),

посещение - 16 лет

(в сопровождении взрослых).

4. Исландия: покупка - 21 год.

5. Индия: потребление - запрещено

несовершеннолетним

(в некоторых штатах),

18 лет (в некоторых штатах),

21 (в некоторых штатах).

6. Индонезия: потребление - 16 лет.

7. Мексика: покупка - 18 лет,

потребление - 18 лет,

посещение - 18 лет.

8. СССР: покупка - 21 год,

потребление - 21 год,

посещение - 18 лет.

9. Филиппины: покупка - 21 год.

10. Франция: покупка - 14 лет (вино и пиво),

16 лет (крепкие алкогольные напитки),

потребление - 14-16 лет (вино и пиво в

сопровождении взрослых),

16-18 лет (вино и пиво),

18 лет (крепкие алкогольные напитки),

посещение - 16 лет

(в сопровождении взрослых).

11. Югославия потребление - 15 лет.

Примечание. Сведения для приложения заимствованы из Доклада Исследовательской группы ВОЗ по проблемам молодежи в свете Стратегии достижения здоровья для всех к 2000 г. “Здоровье молодежи - забота общества”.

Существуют также законодательства, ограничивающие распространение алкоголя. В некоторых странах действуют ограничения в отношении рекламы, демонстрирующей привлекательность потребления алкогольных напитков и ориентированной на молодежь. Опыт показывает, что:

- “проблема законодательного регулирования сбыта и потребления алкогольных напитков является спорной и требует осторожного и вдумчивого подхода…;

- ряд ограничений, введенных после тщательного взвешивания всех действующих в данном районе социально-культурных и экономических факторов, а также кампании пропаганды и всенародного обсуждения с последующим изучением общественного мнения, скорее всего, принесут ощутимую пользу” (2).

1985 год был провозглашен Международным годом молодежи со следующим лозунгом: “Мир, участие, развитие”. Одной из составных частей лозунга является “участие”. Это определяет новое законодательное направление, в котором следует продвигаться к решению проблемы: разработка политики в области здравоохранения и образования, в рамках которой молодые люди выступали бы в качестве активных участников, активной движущей силой, “заказчика перемен”. Молодые люди должны рассматриваться не как проблема, а как ресурс, не как субъект воздействия, а как субъект разнообразной преобразующей деятельности.

В своих общих рекомендациях Исследовательская группа ВОЗ по проблемам молодежи в свете Стратегии достижения здоровья для всех к 2000 году ориентирует, чтобы:

- “обеспечивалось участие молодых людей и на них перелагалась часть ответственности в деле разработки политики и планирования стратегий в области охраны их здоровья;

- молодые люди проходили курс специальной подготовки и активно привлекались к работе по претворению в жизнь такой политики, которая состояла бы в оказании помощи, распространении информации, просвещении и проведении консультаций для лиц одного с ними возраста, а также для всех других нуждающихся в этом членов общества;

- молодым людям была предоставлена возможность “усилить” положительные стороны их образа жизни и оказана помощь в подготовке к исполнению в будущем обязанностей супругов и родителей;

- в деле укрепления здоровья молодых людей применялся многопрофильный подход, поскольку только в этом случае могут быть учтены социальные, экономические, политические и культурные условия жизни молодых людей;

- оказывалась дальнейшая поддержка программам, в задачи которых уже входит удовлетворение потребностей молодых людей (например, программы борьбы с курением, злоупотреблением алкоголем и лекарственными препаратами, программы предотвращения патологического поведения, сопряженного с риском для здоровья, или охраны сексуального и репродуктивного здоровья);

- в связи с недостатком данных, которые необходимы для планирования и введения в действие служб оказания медико-санитарной помощи молодым людям, была разработана система мероприятий по сбору и распространению таких данных;

- популяризировались знания о возможностях молодых людей с целью воспитания уважения к ним; при этом должны использоваться уже отработанные методы с привлечением всевозможных средств информации и других способов” (2, 119-120).

Более полное представление о путях, способах и средствах борьбы с пьянством и алкоголизмом Всемирной организации здравоохранения при ООН дают ее следующие основные документы: “Проблемы алкоголизма и планирование национального здравоохранения в программах ВОЗ” (1973 г.), “Контроль над потреблением алкоголя: проблема общественного здравоохранения” (1976 г.), “Нарушения, связанные с потреблением алкоголя” (1978 г.), “Проблемы охраны здоровья подростков” (1979 г.), “Санитарное просвещение по вопросам курения, алкоголизма и наркомании” (1981 г.), “Проблемы, связанные с употреблением алкоголя, угроза для здоровья” (1983 г.), “Методические рекомендации по изучению проблемы потребления алкоголя и разработке соответствующих мероприятий” (1988 г.) и другие.

Европа является континентом с самыми высокими уровнями потребления алкоголя в мире. Из 26 стран в 15 потребление алкоголя превышало 8 литров чистого алкоголя на душу населения. После периода быстрого роста, наблюдавшегося с 1950 по 1980 год, в начале 90-х наступил период стабилизации. С 1989 года наблюдался резкий рост потребления алкоголя в ряде стран Центральной и Восточной Европы.

В 1991 году на 41-й сессии Европейского Регионального Комитета ВОЗ в Лиссабоне было принято два решения. Во-первых, было определено, что алкоголь является приоритетной областью работы Регионального Бюро. Поэтому Бюро было предложено подготовить Европейский план действий по борьбе с потреблением алкоголя (далее - План). Во-вторых, была одобрена 17-я задача европейской стратегии здоровья для всех, которая предусматривала уменьшение потребления алкоголя на 25 %.

К концу 1991 года План был подготовлен и 17 сентября 1992 года в Копенгагене на 42-й сессии Европейского регионального комитета ВОЗ был принят.

По мнению европейских ученых, социальная стоимость употребления алкоголя для общества оценивается в различных европейских государствах на уровне 2-3% валового национального продукта.

В Европейском плане действий по борьбе с потреблением алкоголя (1) определены девять стратегических направлений: 1) политика в европейских странах; 2) согласование действий с межправительственными организациями; 3) превентивные подходы в деятельности алкогольной промышленности и индустрии досуга; 4) создание условий, способствующих укреплению здоровья и окружения; 5) действия на местном уровне; 6) уменьшение ущерба от потребления алкоголя; 7) системы здравоохранения; 8) системы социального обеспечения; 9) правоохранительные системы, которые в той или иной степени нашли законодательное оформление в государствах Европейского Сообщества. Рассмотрим некоторые из этих направлений.

Политика в европейских странах.

Установлено, что хорошо сбалансированная политика в области алкоголя имеет явную превентивную ценность.

Хотя все европейские государства имеют алкогольную политику с различными степенями и особенностями контроля за производством, распространением и рекламой, а также развития медико-санитарного просвещения и лечения, лишь в немногих из них она является всесторонней. Либерализация оказала давление на политику многих государств. Отмена государственного контроля за производством, продажей и распространением алкоголя в части Восточной Европы фактически привела к отсутствию политики в отношении алкоголя.

Все европейские государства нуждаются в защите своей политики в области алкоголя, а тем, где контроль был ликвидирован, требуется специальная помощь. Всесторонняя политика должна включать эффективные законодательные меры, такие, как установление минимально допустимого возраста для потребления алкоголя, регулирование цен и налогов, контроль доступности и сбыта алкоголя.

Согласование действий

с межправительственными организациями.

Политика таких межправительственных организаций, как Европейское Сообщество, Европейский Совет и Северный Совет оказывает значительное воздействие на потребление алкоголя. Например, принятые Европейским Сообществом решения по налогообложению смогли привести к снижению цен на алкоголь в одних странах (Дании, Ирландии, Великобритании) и росту их в других странах (Португалии, Испании). Различие в ценах уже привело к значительной торговле через границу, например, между Данией и Германией, и это, вероятно, вызывает политическое давление, направленное на снижение цен в странах, близких к Европейскому Сообществу.

Через развитие межгосударственной политики в области алкоголя, партнеры смогут обсудить усиление сотрудничества в сфере укрепления здоровья. Право каждого государства иметь более целеустремленную и строгую политику, чем общепринятый минимум, не должно нарушаться.

Превентивные подходы в деятельности алкогольной промышленности и организация досуга.

Алкогольная промышленность и организация досуга являются важными работодателями и вносят большой вклад в доход государства. Европейская алкогольная промышленность к тому же крупнейший экспортер. Небольшое число фирм контролирует большую часть рынка алкоголя. Это делает возможным обсуждение общего подхода к сбыту и распространению алкогольных напитков. Эти промышленные структуры заинтересованы в некоторых превентивных мерах (например, в создании более спокойных мест для потребления алкоголя и в противодействии вождению транспортных средств в пьяном виде), в просветительной работе об опасности употребления алкоголя при беременности и в развитии алкогольной политики для работодателей.

Должны быть разработаны европейские и международные своды правил в целях саморегуляции сбыта алкогольных напитков, а также ограничения их рекламы.

Правоохранительная система.

Значительная доля нагрузки правоохранительных органов, как-то предупреждение преступлений, аресты, вынесение решений о наказании, заключение в ИТУ и тюрьмах, назначение отсрочки исполнения приговора и профилактический надзор, так или иначе, связаны с потреблением алкоголя населением. Существуют значительные возможности смягчения алкогольных проблем путем просвещения на местном уровне и предотвращения вождения транспортных средств в пьяном виде, насилия в семье, нарушений общественного порядка, непреднамеренного нанесения травм и других видов ущерба, вызываемых преступным поведением.

Существует острая необходимость обучения работников правоохранительных органов в области проблем, связанных с алкоголем, и соответствующему реагированию на них, а также значительной поддержки просветительной деятельности правоохранительных органов на местном уровне.

Европейский план действий по борьбе с потреблением алкоголя базируется на девяти основополагающих принципах:

* Признание и отстаивание права людей выбирать жизнь, свободную от алкоголя.

* Законодательное установление права на окружающую обстановку, свободную от алкоголя.

* Законодательное запрещение рекламы алкогольных изделий и спонсорства со стороны алкогольной промышленности.

* Информирование каждого члена общества об опасности употребления алкоголя и о масштабах пьянства и алкоголизма, последствий (политических, экономических, социальных и культурных) от употребления алкогольных напитков.

* Представление широкого выбора средств и методов помощи пьющим людям, желающим прекратить употребление алкоголя.

* Установление специального сбора в размере не менее 1 % от доходов, полученных от налогообложения алкогольных производств и изделий, для финансирования специальных программ по контролю за производством и продажей алкоголя, по профилактике и преодолению пьянства и алкоголизма, по укреплению здоровья.

* Законодательное установление прогрессивных финансовых препятствий пьянству и алкоголизму.

* Законодательное запрещение новых методов распространения алкогольных изделий и блокирование будущей стратегии сбыта алкогольной индустрии.

* Объединение усилий государственных органов и общественных организаций в борьбе за снижение производства, продажи и потребления алкогольных напитков, за укрепление здоровья.

Таким образом, подведем некоторые предварительные итоги. Координирующим центром разработки стратегии направлений, способов и средств профилактики алкогольных проблем является Всемирная организация здравоохранения при ООН с ее отделами в различных регионах земного шара.

Значимость алкогольных проблем для государств всего мира побуждает их к сотрудничеству в законодательной сфере. Антиалкогольное законодательство, как понятие, намного шире понятия правовых мер борьбы с пьянством и алкоголизмом. Значение термина “антиалкогольное законодательство” современной юридической наукой до конца не определено. В этой связи обращает на себя внимание определение, в соответствии с которым под антиалкогольным законодательством он понимает систему правовых норм и институтов, направленных на ограничение или запрещение производства, хранения, провоза, продажи и потребления алкогольных напитков, на формирование негативного отношения к потреблению алкогольных напитков и позитивного отношения к трезвости и трезвому образу жизни. Антиалкогольное законодательство позволяет в полной мере реализовывать регулятивную и охранительную функции государства. Богатейший исторический опыт развития антиалкогольного законодательства европейских государств является мощным стимулом для активизации законотворческой деятельности в тех государствах, бюджет которых во многом зависит от доходов, получаемых за счет производства и продажи алкогольных напитков и т.д.

Антиалкогольная политика того или иного государства должна базироваться на девяти основополагающих принципах, лежащих в основе Европейского плана действий по борьбе с потреблением алкоголя, принятого в 1992 году.