Централизация или децентрализация управления

С открытием новых губернских учреждений, получивших значение «департаментов» коллегий27, сфера деятельности цент­ральных органов управления постепенно сужалась. Перенесение управленческих функций из центра в губернии сделало боль­шинство центральных учреждений лишними.

23 Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 1. С. 309.

24 Из записной книжки // Русский архив. 1912. № 10. С. 296.

25 Державин Г.Р. Соч. М., 1985. С. 72 (ода «На счастие»).

26 Державин Г.Р. Записки. С. 92—96.

27 ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. 7 ноября 1775 г. Ст. 106, 115, 118.

412

остаются без дела»28. Однако в связи с большим количеством нерешенных дел, ни одна из коллегий не закрылась в назна­ченный срок.

К концу правления Екатерины II высшее и центральное уп­равление представляли Сенат, Синод, коллегии Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Медицинская и Коммерц-колле-гия, передавшая казенным палатам многие свои функции; статус центральных учреждений имели и некоторые экспедиции: О го­сударственных доходах, По винной части, По соляной части, Для горных дел и Кремлевского строения. За исключением пос­ледней все они были созданы в 1780—1783 гг., что указывает на то, что уже в первой половине 1780-х гг. возникла необходимость в восстановлении отдельных звеньев центрального управления. После 1775г. продолжали функционировать Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел и Камер-контора лифляндских, эстляндских и финляндских дел, деятельность которых, как сле­дует из их названия, носила региональный характер29.

Уничтожение центральных учреждений, вместо их реформи­рования, историки считают существенным недостатком зако­нодательства Екатерины П. «Учреждение о губерниях, — писал Н.Д. Чечулин, — вызывает у многих исследователей самую вы­сокую оценку, как замечательный акт, полный государственной мудрости и практического значения.

По мнению историка, одним из таких «пробелов», свиде­тельствовавших, о том, что «императрица не все свои меры про­думывала глубоко», явилось «уничтожение коллегий без каких-либо мероприятий, способных поддержать правильное течение дел государственного управления»31.

Децентрализация управления сделала невозможным обсуж­дение и решение общих вопросов, «которые в каждой отдельной местности выясняются только частями, для отдельных местно-

28 ПСЗ—1. Т. 20. № 14947. 22 ноября 1779 г.; № 15074, 15092. 24 октября, 8 декабря 1780г.

29 Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888. С. 519; Государственность России: Словарь-справочник. Кн. 1—4.

30 История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 2. С. 371.

31 Там же. С. 381.

413

стей часто не представляются даже и важными, тогда как серьез­ные интересы государства требуют, чтобы они были непременно разрешены в целом»32. Эту точку зрения разделяет и О.А. Омель-ченко. По его оценке, созданные реформой 1775г. учреждения, жили собственными потребностями и собственной администра­тивной жизнью, «в равной мере оторванной и от нужд местного населения и от требований общегосударственной политики». Это обстоятельство стало причиной «многих несовершенств и изъ­янов позднейшей системы государственного управления»33.

Вывод о децентрализации управления, который разделяет большинство историков, в последнее время получил подтверж­дение и в конкретно-исторических исследованиях. На основе изучения делопроизводственных материалов губернских и уез­дных учреждений Пермского наместничества, Д.Е. Хохолев ус­тановил, что только 7% дел от общего их объема были резуль­татом взаимодействия с высшими и центральными органами власти; остальные документы отражали управленческие ситуа­ции на уровне местных учреждений.

Менее удачной представляется попытка Н.В. Середы ре­шить вопрос о «централизации» и «децентрализации» местного управления последней четверти XVIII в. на материалах делопро­изводства магистратов Калязина и Торжка, двух уездных городов Тверской губернии35.

Итак, в соответствии с замыслом законодателей, губернии 1775 г. получили характер замкнутых, самодостаточных образова­ний, интересы которых практически не выходили за границы их территорий. Такое устройство министр финансов Е.Ф. Канкрин назвал «островным» или «федеративным»36. Такой организации управления отвечало и создание широкой сети административ­ных и сословных учреждений. Можно сказать, что губернская реформа Екатерины II в целом завершила государственное «ос-

32 История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 2. С. 371.

33 Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины Второй: Просве­щенный абсолютизм в России. М, 1993. С. 276—277.

34 Хохолев Д.Е. Указ. соч. С. 16—18.

35 Середа Н.В. Реформа управления Екатерины Второй: Источниковедче­ское исследование. М., 2004. С. 189—273.

36 Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 1. С. 315.

414

воение» территории России. Это значение реформы отметил еще А.В. Лохвицкий. Он писал: «Возьмем Россию до 1775 г., снимем умственно с нее сеть губернаторов, воевод и канцелярий, и мы получим массу ничем не связанную; губерний, провинций, уез­дов не будет вовсе — останутся общины, да и те связаны только податным началом. Сделаем тот же прием теперь, — в результате будет разница, и довольно.немаловажная — останется некото­рая связь для этого множества селений и городов, называемых губернией, — дворянское общество с его организацией, с его представительным характером»37.