<<
>>

§2 Система элементов, определяющая юридическую конструкцию судебного управления в период децентрализации государственной власти

Децентрализация государственного управления - сложное комплексное понятие. В условиях децентрализации управления происходит передача опре­деленного объема властных полномочий компетентными субъектами управлен­ческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами.

В результате управляющее воздействие смещается в сторону содержания деятельности объектов управления и, тем са­мым, выстраивается новая модель управленческих и иных связей в лице компе­тентных государственных органов. Через расширение компетенции и автоно­мии как во внешних, так и во внутренних правовых отношениях меняется структура управления и появляется возможность принятия наиболее оптималь­ных управленческих решений[258]. Применительно к судебному управлению в самом общем смысле можно резюмировать, что децентрализация государ­ственного управления - это передача определенного объема организационных полномочий от органов юстиции вышестоящим судам и наделение их необхо­димыми правами судебного управления и организационного руководства в от­ношении нижестоящих судов. Между тем процессы реформирования судебного управления и проводимые в связи с этим мероприятия в масштабе всей страны потребовали изыскания авторитетного органа внутри судебной системы, спо­собного взять на себя решение данных вопросов. Как уже указывалось выше, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе верховных судов союзных и автономных республик, краевых и областных су­дов образовались президиумы, которым были предоставлены полномочия по рассмотрению вступивших в законную силу приговоров и решений народных судов и кассационных определений коллегий этих судов. Президиумы образо­вывались в составе председателя суда, заместителей председателя и двух чле­нов суда. Осуществляя надзорное производство, они могли не только рассмат­ривать надзорные жалобы и протесты, но и истребовать дела из нижестоящих судов.
В Указе закреплялось, что президиумы вводятся «в целях усиления роли местных судебных органов в осуществлении судебного надзора», что было вос­принято, особенно руководителями судов, как организационная форма не толь­ко процессуального воздействия на нижестоящие суды, но и организационного. Почему-то ряд авторов в своих исследованиях увязывают создание президиу­мов с «попаданием судов в зависимость от вышестоящих судебных орга- нов»[259]. Однако автор исследования с такими выводами не согласен. Даже со­временная практика деятельности вышестоящих судов показывает, что прези­диум суда является не только процессуальным органом по рассмотрению су­дебных дел, входящих в их компетенцию, но и одним из органов внутриси­стемного управления. Практически ни один масштабный, ключевой организа­ционный вопрос о деятельности судов региона не проходит мимо данного коллегиального органа. Именно в этом органе подчас формируется политика взаимоотношений с другими органами управления, решаются кадровые вопро­сы, заслушиваются руководители судов и судьи по результаты проверок, про­веденных в нижестоящих судах, рассматриваются другие вопросы организаци­онного характера. И не случайно в исследуемый период Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 3 декабря 1962 года №15 рекомендовал крае­вым (областным) судам принять меры к улучшению деятельности президиумов и призвал их не ограничиваться лишь рассмотрением судебных дел, а осу­ществлять и организационное руководство всей деятельностью судебной си-

507

стемы . К сожалению, несмотря на такое серьезное повышение роли и авто­ритета президиумов краевых (областных) судов в судебном управлении, в су­дебной системе РСФСР они широкого применения не получили, поскольку ука­занные выше рекомендации Пленума Верховного Суда СССР законодательно закреплены не были и поэтому президиумы по-прежнему занимались только вопросами судебного надзора. И только с принятием Указа Президиума Вер­ховного Совета РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Закон о судо­устройстве РСФСР» от 20 февраля 1964 года, возложившего на президиумы верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов судов решение от­дельных, наиболее важных вопросов организационного руководства народны­ми судами, на территории РСФСР судебное управление стало осуществляться президиумами[260].

В соответствии с названным Указом на президиумы в упро­щенном виде были возложены такие функции, как рассмотрение материалов проверок работы районных (городских) народных судов; сбор и обработка су­дебной статистики; обобщение судебной практики и решение кадровых вопро­сов. В дальнейшем полномочия президиумов по вопросам судебного управле­ния были конкретизированы в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР №21/2 от 27 февраля 1964 года «О состоянии работы Президиума Вер­ховного Суда РСФСР, президиумов верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов и задачах по усилению судебного надзора, руководства и контроля за деятельностью судебных органов»[261]. В соответствии с ним пре­зидиумы должны были рассматривать и утверждать планы работы судов, об­суждать материалы проверок и ревизий, данные судебной статистики и состоя­ния судимости, обобщение судебной практики, проверять работу судов по рас­смотрению жалоб, кадровую работу, имели право заслушивать отчеты предсе­дателей нижестоящих судов и судей по вопросам не только судебной деятель­ности, но и организации работы суда в целом. По результатам обсуждения пре­зидиумы принимали постановления, где давалась оценка деятельности ниже­стоящего суда (судов) по тому или иному направлению судебного управления и конкретные рекомендации по устранению отмеченных недостатков. Как прави­ло, в постановлении устанавливались сроки выполнения данных рекомендаций и предложений, а непосредственный контроль возлагался на членов краевого (областного) суда, закрепленных за данным народным судом[262]. Исходя из из­ложенного, можно констатировать, что в условиях быстрого реформирования органов юстиции деятельность президиумов краевых (областных) судов как са­мостоятельных коллегиальных органов судебного управления можно оценить как положительную. В исследуемый период они обеспечили не только судеб­ный надзор, но и надлежащее разрешение наиболее важных и сложных вопро­сов как судебного управления, так и организационного руководства судами.
Безусловно, проведенное реформирование судебного управления значительно повысило не только авторитет президиума суда, но и председателя краевого (областного) и приравненного к ним суда, но вместе с тем и высоко подняло планку его персональной ответственности. Теперь именно председатель как один из субъектов судебного управления был ответственен за надлежащую ор­ганизацию деятельности нижестоящих судов, поскольку его полномочия рас­пространялись на все вопросы судебного управления и судебного надзора. В частности, руководитель суда распределял обязанности по руководству народ­ными судами между членами краевого (областного) суда по территориальному и предметному принципу, выносил наиболее сложные вопросы судебного управления на рассмотрение президиума, руководил вопросами изучения и обобщения судебной практики, проводил оперативные совещания с постанов­кой на них вопросов судебного управления, решения кадровых, финансовых и иных вопросов организационного обеспечения судов. Как видно из архивных материалов, в центре внимания председателей краевых (областных) судов по­стоянно были и вопросы подбора и расстановки кадров, оказания практической помощи впервые избранным судьям, повышения требований к судьям не толь­ко с профессиональной точки зрения, но и с точки зрения их безупречного по­ведения и моральной чистоты[263]. Помимо того, председатели краевых (област­ных) судов принимали активное участие в проверках и ревизиях народных су­дов, поскольку Пленум Верховного Суда РСФСР в своем постановлении №21/2 от 27 февраля 1964 года потребовал от них «чаще выезжать на места оказания практической помощи судам, глубже разбираться в причинах неудовлетвори-

512

тельной работы отдельных судов» . Давая такое указание председателям крае­

вых (областных) и приравненных к ним судов Пленум Верховного Суда РСФСР преследовал две цели: во-первых, обеспечение их личного участия в проверках и ревизиях, что практически было залогом проведения проверки на высоком качественном уровне и оперативного исправления выявленных недо­статков; во-вторых, знание председателями краевых (областных) судов мето­дики ревизионной работы позволяло им надлежащим образом организовать эту работу и знать обстановку в каждом нижестоящем суде.

Как видим, сложивши­еся традиции организации судебного управления были настолько сильны и эф­фективны, что те требования, которые в свое время предъявлялись к начальни­кам управлений (отделов) юстиции, стали в полной мере предъявляться Вер­ховным Судом РСФСР к председателям краевых (областных) судов. После пе­редачи функций судебного управления судебным органам, по инициативе кра­евых (областных) судов возникли оперативные совещания при председателях краевых (областных) судов (вновь просматриваются традиционные формы ор­ганизационного руководства органами юстиции). Оперативное совещание было совещательным коллегиальным органом при председателях краевых (област­ных) судов и никакого самостоятельного статуса не имело. Однако коллектив­ное обсуждение на нем итогов ревизий народных судов, их качества, методики проведения ревизий, изучение и обобщение судебной практики, вопросов пла­нирования и работы с кадрами позволяло учесть опыт и знания большинства членов краевых (областных) судов и способствовало принятию правильного и взвешенного единоличного решения. Нередко предварительно обсуждаемые на оперативном совещании и имевшие особое значение вопросы становились в последующем предметом рассмотрения президиума краевого (областного) су­да[264]. Таким образом, в исследуемый период в краевом (областном) и прирав­ненных к ним судам функции судебного управления и организационного руко­водства были распределены между президиумом, председателем краевого (об­ластного) суда, членами краевого (областного) суда и работниками аппарата краевого (областного) суда. Помимо того, на президиум, председателя и членов суда было возложено и осуществление судебного надзора. Безусловно, основ­ную и непосредственную работу по осуществлению судебного управления вы­полняли члены краевых (областных) и приравненных к ним судов. С первых дней после передачи функции руководства народными судами краевым (об­ластным) и приравненным к ним судам именно их члены стали осуществлять контроль и оказывать конкретную практическую помощь народным судьям.
Из изложенного выше видно, что в исследуемый период в организационной струк­туре судебной системы страны появилась система органов судебного управле­ния, состоящая из Пленума Верховного Суда СССР и пленумов верховных су­дов союзных республик, президиумы судов всех уровней, руководители судов всех уровней, члены Верховного Суда СССР, краевых (областных) и прирав-

514

ненных к ним судов .

В приведенном перечне субъектов судебного управления ключевой и центральной фигурой по оказанию помощи народным судьям становится член краевого (областного) и приравненного к ним суда[265]. Они были наделены об­ширными полномочиями, далеко выходящими за пределы судебного надзора. Помимо контроля за качеством рассмотрения уголовных и гражданских дел в закрепленных за ними нижестоящих судах, они несли ответственность за со­стояние профилактической работы в них. В том числе, за организацию выезд­ных судебных процессов, периодичность отчетов народных судей перед изби­рателями, встречи их с трудовыми коллективами, чтение народными судьями лекций и проведение бесед, выступление в средствах массовой информации, организацию приема граждан в суде и на предприятиях. Член вышестоящего суда был обязан знать судебную практику закрепленного за ним суда, качество рассматриваемых судебных дел, проводить анализ причин допускаемых народ­ными судьями ошибок, оказывать им конкретную практическую помощь, все­сторонне изучать политические, деловые и личные качества народных судей[266]. Требование об изучении политических, деловых и личных качеств народных судей имело очень серьезное значение. По существу это была работа с кадро­вым резервом. Владение такой информацией позволяло своевременно выявить сильные и слабые стороны народных судей, а показавших себя с положитель­ной стороны предложить в резерв на замещение должностей руководителей нижестоящих судов либо рекомендовать о его повышении на работу в выше-

517

стоящий суд . Сосредоточение функций судебного управления непосред­ственно в судебной системе значительно повысило качество ревизий и прове­рок, проводимых в нижестоящих судах, нежели в предшествующий период (1939-1956 гг.), когда ревизии проводили ревизоры органов юстиции, как пра­вило, не имевшие практического опыта работы в качестве судьи. Помимо про­верки судебной работы в народных судах «зональниками» (членами краевого (областного) суда) проверялись: общая организация работы, исполнение судеб­ных решений, состояние делопроизводства, организация приема и рассмотре-

518

ния жалоб граждан и другие вопросы организации деятельности суда . В поле зрения любого краевого (областного) суда всегда были вопросы подбора и рас­становки кадров в народных судах, а также мероприятия по повышению их квалификации, контроль за которыми возлагался на старших консультантов по кадрам. В обобщенном виде в их функциональные обязанности входило изуче­ние и знание кадров народных судов, внесение председателю краевого (област­ного) суда предложений о продвижении и перемещении их по службе, органи­зация деятельности судов по подготовке к выборам народных судей, рассмот­рение заявлений народных судей о переводах; формирование состава резерва для выдвижения на судебную работу; подготовка данных на кандидатов, пред­лагаемых на должности председателей районных (городских) народных судов; контроль за выполнением учебных планов народными судьями, обучающимися в юридических вузах; проведение проверок по подбору, расстановке, воспита­нию кадров, оказание помощи вновь избранным народным судьям и организа­ция работы по повышению юридической подготовки и деловой квалификации народных судей[267]. Наиболее распространенной организационной формой су­дебного управления в тот период было повышение квалификации народных су­дей на «кустовых совещаниях-семинарах», а также производственная практика (стажировка) народных судей в краевом (областном) и приравненном им су­де[268]. Указанные организационные формы судебного управления оказались настолько «долговечными» и стабильными, что они практическими такими же, вплоть до названий, дошли до наших дней. В сферу судебного управления вхо­дили также изучение и обобщение судебной практики; сбор судебной статисти­ки, составление сводных отчетов, анализ статистических данных и исходя уже из этого дача соответствующих указаний и рекомендаций народным судам.

Между тем решение таких вопросов, как финансирование и материально­техническое снабжение народных судов, контроль за состоянием служебных зданий народных судов, организация своевременного проведения их капиталь­ного и текущего ремонта[269], которые также входили в круг обязанностей выше­стоящих судов, отнимали много времени и влияли на качество судебного надзора. Произошло смешение функций судебного управления и организаци­онного обеспечения деятельности судов. В связи с этим будет уместно вновь обратиться к предложениям И.Д. Перлова. В статье «До конца завершить ре-

522

форму судебного управления в СССР» он предложил передать из ведения министерств юстиции союзных республик в верховные суды союзных респуб­лик вопросы судебного управления, то есть все вопросы связанные с организа­цией отправления правосудия. В то же время вопросы организационного обес­печения деятельности судов И. Д. Перлов предлагал оставить за органами юсти­ции. Именно по такому сценарию развития внутрисистемного управления по­шли в начале 1990-х годов. До 1998 года внутрисистемное управление было со­средоточено в судебной системе, а органы юстиции осуществляли организаци­онное обеспечение деятельности судов. Таким образом, спустя почти более чем тридцать лет в нашем государстве обратились к научным изысканиям И.Д. Перлова и реализовали его ценные и в научном и практическом отноше­нии предложения.

Однако в 1960-е годы законодатель, не найдя более совершенных и про­грессивных форм разделения этих полномочий, свел конструктивную реформу к мероприятиям по сокращению и совершенствованию административно­управленческого аппарата путем передачи всех функций как судебного управ­ления, так и организационного обеспечения деятельности судов судебной си­стеме. При всей положительности этого политического шага государства, поз­волившего развивать институт судебного управления, были и явно недопусти­мые ошибки. В частности, ряд функций органов юстиции были раздроблены и переданы местным Советам, которым вменялось в обязанность материально обеспечивать суды, заниматься подбором кадров на должности судей и работ­ников аппарата, организовывать выборы судей и народных заседателей и т.п. В результате руководители судов оказались в роли хозяйственников, занимаясь «выпрашиванием» и «выбиванием» финансовых средств на строительство и ремонт зданий судов, обеспечении транспортом и иного материально­технического снабжения. Безусловно, такое положение ставило суды в зависи­мость от исполнительной власти в вопросах организационного обеспечения де­ятельности судов. По-прежнему суды находились в центре внимания руковод­ства и партийных комитетов. Судьи и председатели судов различных уровней были членами КПСС, депутатами Советов разных уровней, в каждом суде была партийная организация самостоятельная или объединенная с органами проку­ратуры и адвокатуры. Как очень верно заметила Т.А. Владыкина: «Само по себе партийное руководство не является чем-то необычным. В любом развитом гос­ударстве партия, добившаяся положения правящей, формирует государствен-

523

ный, в том числе судейский, аппарат из своих людей» .

Как правило, руководители судов и прокуратуры избирались членами выборных партийных органов (членами бюро, членами гор(рай)кома), что, без­условно, заставляло их выполнять указания и рекомендации партийных орга­нов. Как это можно было назвать? Влияние на независимость и самостоятель­ность? Автор этих строк в 1960-1980 гг., то есть еще в советские годы, был следователем прокуратуры, прокурором района, начальником следственного управления, работал со многими партийными и советскими руководителями и никогда не получал от них какого-либо указания по разрешению дела (граж­данского или уголовного). В то же время знал достаточно примеров и вмеша­тельства в деятельность прокуроров и председателей судов, которые не могли противостоять чиновникам от партии только в силу слабости своего характера, малодушия и трусости. Как при этом не вспомнишь слова Г.В. Гегеля: «прину­дить к чему-то можно только того, кто хочет, чтобы его принудили»[270].

В реформировании в 1960-е годы судебного управления присутствует еще один очень важный элемент. Предоставление судебным органам в права внутрисистемного судебного управления ассоциировалось в самой судебной системе со свободой, самостоятельностью и возможностью контролировать свою жизнедеятельность, в противоположность предшествующему сталинско­му периоду. Судебное управление было направлено как вовне, для закрепления места судебной системы в системе органов государственной власти, так и внутрь, на организацию судебной деятельности для отправления качественного правосудия. Даже при всех ошибках сосредоточения в судебной системе функ­ций судебного управления и организационного обеспечения деятельности су­дов институт судебного управления получил качественное преобразование. Все это позволяет утверждать, что процесс реформирования носил позитивный ха­рактер, поскольку реализуемые на практике формы и методы судебного управ­ления хотя и повторяли имеющиеся, но были уже на другом, более высоком и качественном уровне. В судейском сообществе впервые появилось сознание о возможной самостоятельности судебной системы. С этой точки зрения инсти­тут судебного управления, включающий в себя меры организационно­правового, социально-правового, кадрового характера, направленный на обес­печение не только самостоятельности, но и независимости судей, был объек­тивно необходим судейскому обществу.

<< | >>
Источник: Абдулин Р.С.. Формирование и развитие судебного управления в России с 1917 до се­редины 1990 годов: монография. Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та,2013. 282 с.. 2013

Еще по теме §2 Система элементов, определяющая юридическую конструкцию судебного управления в период децентрализации государственной власти:

  1. § 2- Развитие организационно-правовых форм субъектов торгового (предпринимательского) нрава в XVIII в. - середине XIX
  2. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  3. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  4. §1. Законодательство об обществе с ограниченной ответсгвенносгыо вСоветском государстве
  5. 5. О СИСТЕМЕ ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ
  6. § 4. Содержание регулятивных уголовно-правовых отношений
  7. V. Своеобразия нового русского строя и возможности развития
  8. СОДЕРЖАНИЕ
  9. §2 Система элементов, определяющая юридическую конструкцию судебного управления в период децентрализации государственной власти
  10. РАЗВИТИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ИСТОРИЧЕСКОЙ НАУКИ В КОНЦЕ XIX- ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XX ВВ. И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕАСПЕКТЫ НАУЧНОГО ТВОРЧЕСТВА Б.И.СыРОМЯТНИКОВА
  11. Тема 2. Право и правовая норма.
  12. §1. Законодательство об обществе с оіраііичсшіой ответственностью в Советском государстве
  13. § 1. От «золотого века» муниципальной полиции до создания Национальной полиции Франции
  14. § 2. Национальная жандармерия на пути к радикальной реформе. Объединение Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции
  15. § 2. Представление о субъектах частного права в правовой науке: генезис и развитие с точки зрения системы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -