§2 Система элементов, определяющая юридическую конструкцию судебного управления в период децентрализации государственной власти

Децентрализация государственного управления - сложное комплексное понятие. В условиях децентрализации управления происходит передача определенного объема властных полномочий компетентными субъектами управленческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами.

В результате управляющее воздействие смещается в сторону содержания деятельности объектов управления и, тем самым, выстраивается новая модель управленческих и иных связей в лице компетентных государственных органов. Через расширение компетенции и автономии как во внешних, так и во внутренних правовых отношениях меняется структура управления и появляется возможность принятия наиболее оптимальных управленческих решений[258]. Применительно к судебному управлению в самом общем смысле можно резюмировать, что децентрализация государственного управления - это передача определенного объема организационных полномочий от органов юстиции вышестоящим судам и наделение их необходимыми правами судебного управления и организационного руководства в отношении нижестоящих судов. Между тем процессы реформирования судебного управления и проводимые в связи с этим мероприятия в масштабе всей страны потребовали изыскания авторитетного органа внутри судебной системы, способного взять на себя решение данных вопросов. Как уже указывалось выше, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе верховных судов союзных и автономных республик, краевых и областных судов образовались президиумы, которым были предоставлены полномочия по рассмотрению вступивших в законную силу приговоров и решений народных судов и кассационных определений коллегий этих судов. Президиумы образовывались в составе председателя суда, заместителей председателя и двух членов суда. Осуществляя надзорное производство, они могли не только рассматривать надзорные жалобы и протесты, но и истребовать дела из нижестоящих судов.

В Указе закреплялось, что президиумы вводятся «в целях усиления роли местных судебных органов в осуществлении судебного надзора», что было воспринято, особенно руководителями судов, как организационная форма не только процессуального воздействия на нижестоящие суды, но и организационного. Почему-то ряд авторов в своих исследованиях увязывают создание президиумов с «попаданием судов в зависимость от вышестоящих судебных орга- нов»[259]. Однако автор исследования с такими выводами не согласен. Даже современная практика деятельности вышестоящих судов показывает, что президиум суда является не только процессуальным органом по рассмотрению судебных дел, входящих в их компетенцию, но и одним из органов внутрисистемного управления. Практически ни один масштабный, ключевой организационный вопрос о деятельности судов региона не проходит мимо данного коллегиального органа. Именно в этом органе подчас формируется политика взаимоотношений с другими органами управления, решаются кадровые вопросы, заслушиваются руководители судов и судьи по результаты проверок, проведенных в нижестоящих судах, рассматриваются другие вопросы организационного характера. И не случайно в исследуемый период Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 3 декабря 1962 года №15 рекомендовал краевым (областным) судам принять меры к улучшению деятельности президиумов и призвал их не ограничиваться лишь рассмотрением судебных дел, а осуществлять и организационное руководство всей деятельностью судебной си-

507

стемы . К сожалению, несмотря на такое серьезное повышение роли и авторитета президиумов краевых (областных) судов в судебном управлении, в судебной системе РСФСР они широкого применения не получили, поскольку указанные выше рекомендации Пленума Верховного Суда СССР законодательно закреплены не были и поэтому президиумы по-прежнему занимались только вопросами судебного надзора. И только с принятием Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Закон о судоустройстве РСФСР» от 20 февраля 1964 года, возложившего на президиумы верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов судов решение отдельных, наиболее важных вопросов организационного руководства народными судами, на территории РСФСР судебное управление стало осуществляться президиумами[260].

В соответствии с названным Указом на президиумы в упрощенном виде были возложены такие функции, как рассмотрение материалов проверок работы районных (городских) народных судов; сбор и обработка судебной статистики; обобщение судебной практики и решение кадровых вопросов. В дальнейшем полномочия президиумов по вопросам судебного управления были конкретизированы в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР №21/2 от 27 февраля 1964 года «О состоянии работы Президиума Верховного Суда РСФСР, президиумов верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов и задачах по усилению судебного надзора, руководства и контроля за деятельностью судебных органов»[261]. В соответствии с ним президиумы должны были рассматривать и утверждать планы работы судов, обсуждать материалы проверок и ревизий, данные судебной статистики и состояния судимости, обобщение судебной практики, проверять работу судов по рассмотрению жалоб, кадровую работу, имели право заслушивать отчеты председателей нижестоящих судов и судей по вопросам не только судебной деятельности, но и организации работы суда в целом. По результатам обсуждения президиумы принимали постановления, где давалась оценка деятельности нижестоящего суда (судов) по тому или иному направлению судебного управления и конкретные рекомендации по устранению отмеченных недостатков. Как правило, в постановлении устанавливались сроки выполнения данных рекомендаций и предложений, а непосредственный контроль возлагался на членов краевого (областного) суда, закрепленных за данным народным судом[262]. Исходя из изложенного, можно констатировать, что в условиях быстрого реформирования органов юстиции деятельность президиумов краевых (областных) судов как самостоятельных коллегиальных органов судебного управления можно оценить как положительную. В исследуемый период они обеспечили не только судебный надзор, но и надлежащее разрешение наиболее важных и сложных вопросов как судебного управления, так и организационного руководства судами.

Безусловно, проведенное реформирование судебного управления значительно повысило не только авторитет президиума суда, но и председателя краевого (областного) и приравненного к ним суда, но вместе с тем и высоко подняло планку его персональной ответственности. Теперь именно председатель как один из субъектов судебного управления был ответственен за надлежащую организацию деятельности нижестоящих судов, поскольку его полномочия распространялись на все вопросы судебного управления и судебного надзора. В частности, руководитель суда распределял обязанности по руководству народными судами между членами краевого (областного) суда по территориальному и предметному принципу, выносил наиболее сложные вопросы судебного управления на рассмотрение президиума, руководил вопросами изучения и обобщения судебной практики, проводил оперативные совещания с постановкой на них вопросов судебного управления, решения кадровых, финансовых и иных вопросов организационного обеспечения судов. Как видно из архивных материалов, в центре внимания председателей краевых (областных) судов постоянно были и вопросы подбора и расстановки кадров, оказания практической помощи впервые избранным судьям, повышения требований к судьям не только с профессиональной точки зрения, но и с точки зрения их безупречного поведения и моральной чистоты[263]. Помимо того, председатели краевых (областных) судов принимали активное участие в проверках и ревизиях народных судов, поскольку Пленум Верховного Суда РСФСР в своем постановлении №21/2 от 27 февраля 1964 года потребовал от них «чаще выезжать на места оказания практической помощи судам, глубже разбираться в причинах неудовлетвори-

512

тельной работы отдельных судов» . Давая такое указание председателям крае

вых (областных) и приравненных к ним судов Пленум Верховного Суда РСФСР преследовал две цели: во-первых, обеспечение их личного участия в проверках и ревизиях, что практически было залогом проведения проверки на высоком качественном уровне и оперативного исправления выявленных недостатков; во-вторых, знание председателями краевых (областных) судов методики ревизионной работы позволяло им надлежащим образом организовать эту работу и знать обстановку в каждом нижестоящем суде.

Как видим, сложившиеся традиции организации судебного управления были настолько сильны и эффективны, что те требования, которые в свое время предъявлялись к начальникам управлений (отделов) юстиции, стали в полной мере предъявляться Верховным Судом РСФСР к председателям краевых (областных) судов. После передачи функций судебного управления судебным органам, по инициативе краевых (областных) судов возникли оперативные совещания при председателях краевых (областных) судов (вновь просматриваются традиционные формы организационного руководства органами юстиции). Оперативное совещание было совещательным коллегиальным органом при председателях краевых (областных) судов и никакого самостоятельного статуса не имело. Однако коллективное обсуждение на нем итогов ревизий народных судов, их качества, методики проведения ревизий, изучение и обобщение судебной практики, вопросов планирования и работы с кадрами позволяло учесть опыт и знания большинства членов краевых (областных) судов и способствовало принятию правильного и взвешенного единоличного решения. Нередко предварительно обсуждаемые на оперативном совещании и имевшие особое значение вопросы становились в последующем предметом рассмотрения президиума краевого (областного) суда[264]. Таким образом, в исследуемый период в краевом (областном) и приравненных к ним судам функции судебного управления и организационного руководства были распределены между президиумом, председателем краевого (областного) суда, членами краевого (областного) суда и работниками аппарата краевого (областного) суда. Помимо того, на президиум, председателя и членов суда было возложено и осуществление судебного надзора. Безусловно, основную и непосредственную работу по осуществлению судебного управления выполняли члены краевых (областных) и приравненных к ним судов. С первых дней после передачи функции руководства народными судами краевым (областным) и приравненным к ним судам именно их члены стали осуществлять контроль и оказывать конкретную практическую помощь народным судьям.

Из изложенного выше видно, что в исследуемый период в организационной структуре судебной системы страны появилась система органов судебного управления, состоящая из Пленума Верховного Суда СССР и пленумов верховных судов союзных республик, президиумы судов всех уровней, руководители судов всех уровней, члены Верховного Суда СССР, краевых (областных) и прирав-

514

ненных к ним судов .

В приведенном перечне субъектов судебного управления ключевой и центральной фигурой по оказанию помощи народным судьям становится член краевого (областного) и приравненного к ним суда[265]. Они были наделены обширными полномочиями, далеко выходящими за пределы судебного надзора. Помимо контроля за качеством рассмотрения уголовных и гражданских дел в закрепленных за ними нижестоящих судах, они несли ответственность за состояние профилактической работы в них. В том числе, за организацию выездных судебных процессов, периодичность отчетов народных судей перед избирателями, встречи их с трудовыми коллективами, чтение народными судьями лекций и проведение бесед, выступление в средствах массовой информации, организацию приема граждан в суде и на предприятиях. Член вышестоящего суда был обязан знать судебную практику закрепленного за ним суда, качество рассматриваемых судебных дел, проводить анализ причин допускаемых народными судьями ошибок, оказывать им конкретную практическую помощь, всесторонне изучать политические, деловые и личные качества народных судей[266]. Требование об изучении политических, деловых и личных качеств народных судей имело очень серьезное значение. По существу это была работа с кадровым резервом. Владение такой информацией позволяло своевременно выявить сильные и слабые стороны народных судей, а показавших себя с положительной стороны предложить в резерв на замещение должностей руководителей нижестоящих судов либо рекомендовать о его повышении на работу в выше-

517

стоящий суд . Сосредоточение функций судебного управления непосредственно в судебной системе значительно повысило качество ревизий и проверок, проводимых в нижестоящих судах, нежели в предшествующий период (1939-1956 гг.), когда ревизии проводили ревизоры органов юстиции, как правило, не имевшие практического опыта работы в качестве судьи. Помимо проверки судебной работы в народных судах «зональниками» (членами краевого (областного) суда) проверялись: общая организация работы, исполнение судебных решений, состояние делопроизводства, организация приема и рассмотре-

518

ния жалоб граждан и другие вопросы организации деятельности суда . В поле зрения любого краевого (областного) суда всегда были вопросы подбора и расстановки кадров в народных судах, а также мероприятия по повышению их квалификации, контроль за которыми возлагался на старших консультантов по кадрам. В обобщенном виде в их функциональные обязанности входило изучение и знание кадров народных судов, внесение председателю краевого (областного) суда предложений о продвижении и перемещении их по службе, организация деятельности судов по подготовке к выборам народных судей, рассмотрение заявлений народных судей о переводах; формирование состава резерва для выдвижения на судебную работу; подготовка данных на кандидатов, предлагаемых на должности председателей районных (городских) народных судов; контроль за выполнением учебных планов народными судьями, обучающимися в юридических вузах; проведение проверок по подбору, расстановке, воспитанию кадров, оказание помощи вновь избранным народным судьям и организация работы по повышению юридической подготовки и деловой квалификации народных судей[267]. Наиболее распространенной организационной формой судебного управления в тот период было повышение квалификации народных судей на «кустовых совещаниях-семинарах», а также производственная практика (стажировка) народных судей в краевом (областном) и приравненном им суде[268]. Указанные организационные формы судебного управления оказались настолько «долговечными» и стабильными, что они практическими такими же, вплоть до названий, дошли до наших дней. В сферу судебного управления входили также изучение и обобщение судебной практики; сбор судебной статистики, составление сводных отчетов, анализ статистических данных и исходя уже из этого дача соответствующих указаний и рекомендаций народным судам.

Между тем решение таких вопросов, как финансирование и материальнотехническое снабжение народных судов, контроль за состоянием служебных зданий народных судов, организация своевременного проведения их капитального и текущего ремонта[269], которые также входили в круг обязанностей вышестоящих судов, отнимали много времени и влияли на качество судебного надзора. Произошло смешение функций судебного управления и организационного обеспечения деятельности судов. В связи с этим будет уместно вновь обратиться к предложениям И.Д. Перлова. В статье «До конца завершить ре-

522

форму судебного управления в СССР» он предложил передать из ведения министерств юстиции союзных республик в верховные суды союзных республик вопросы судебного управления, то есть все вопросы связанные с организацией отправления правосудия. В то же время вопросы организационного обеспечения деятельности судов И. Д. Перлов предлагал оставить за органами юстиции. Именно по такому сценарию развития внутрисистемного управления пошли в начале 1990-х годов. До 1998 года внутрисистемное управление было сосредоточено в судебной системе, а органы юстиции осуществляли организационное обеспечение деятельности судов. Таким образом, спустя почти более чем тридцать лет в нашем государстве обратились к научным изысканиям И.Д. Перлова и реализовали его ценные и в научном и практическом отношении предложения.

Однако в 1960-е годы законодатель, не найдя более совершенных и прогрессивных форм разделения этих полномочий, свел конструктивную реформу к мероприятиям по сокращению и совершенствованию административноуправленческого аппарата путем передачи всех функций как судебного управления, так и организационного обеспечения деятельности судов судебной системе. При всей положительности этого политического шага государства, позволившего развивать институт судебного управления, были и явно недопустимые ошибки. В частности, ряд функций органов юстиции были раздроблены и переданы местным Советам, которым вменялось в обязанность материально обеспечивать суды, заниматься подбором кадров на должности судей и работников аппарата, организовывать выборы судей и народных заседателей и т.п. В результате руководители судов оказались в роли хозяйственников, занимаясь «выпрашиванием» и «выбиванием» финансовых средств на строительство и ремонт зданий судов, обеспечении транспортом и иного материальнотехнического снабжения. Безусловно, такое положение ставило суды в зависимость от исполнительной власти в вопросах организационного обеспечения деятельности судов. По-прежнему суды находились в центре внимания руководства и партийных комитетов. Судьи и председатели судов различных уровней были членами КПСС, депутатами Советов разных уровней, в каждом суде была партийная организация самостоятельная или объединенная с органами прокуратуры и адвокатуры. Как очень верно заметила Т.А. Владыкина: «Само по себе партийное руководство не является чем-то необычным. В любом развитом государстве партия, добившаяся положения правящей, формирует государствен-

523

ный, в том числе судейский, аппарат из своих людей» .

Как правило, руководители судов и прокуратуры избирались членами выборных партийных органов (членами бюро, членами гор(рай)кома), что, безусловно, заставляло их выполнять указания и рекомендации партийных органов. Как это можно было назвать? Влияние на независимость и самостоятельность? Автор этих строк в 1960-1980 гг., то есть еще в советские годы, был следователем прокуратуры, прокурором района, начальником следственного управления, работал со многими партийными и советскими руководителями и никогда не получал от них какого-либо указания по разрешению дела (гражданского или уголовного). В то же время знал достаточно примеров и вмешательства в деятельность прокуроров и председателей судов, которые не могли противостоять чиновникам от партии только в силу слабости своего характера, малодушия и трусости. Как при этом не вспомнишь слова Г.В. Гегеля: «принудить к чему-то можно только того, кто хочет, чтобы его принудили»[270].

В реформировании в 1960-е годы судебного управления присутствует еще один очень важный элемент. Предоставление судебным органам в права внутрисистемного судебного управления ассоциировалось в самой судебной системе со свободой, самостоятельностью и возможностью контролировать свою жизнедеятельность, в противоположность предшествующему сталинскому периоду. Судебное управление было направлено как вовне, для закрепления места судебной системы в системе органов государственной власти, так и внутрь, на организацию судебной деятельности для отправления качественного правосудия. Даже при всех ошибках сосредоточения в судебной системе функций судебного управления и организационного обеспечения деятельности судов институт судебного управления получил качественное преобразование. Все это позволяет утверждать, что процесс реформирования носил позитивный характер, поскольку реализуемые на практике формы и методы судебного управления хотя и повторяли имеющиеся, но были уже на другом, более высоком и качественном уровне. В судейском сообществе впервые появилось сознание о возможной самостоятельности судебной системы. С этой точки зрения институт судебного управления, включающий в себя меры организационноправового, социально-правового, кадрового характера, направленный на обеспечение не только самостоятельности, но и независимости судей, был объективно необходим судейскому обществу.

<< | >>

↑

Источник: Абдулин Р.С.. Формирование и развитие судебного управления в России с 1917 до середины 1990 годов: монография. Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та,2013. 282 с.. 2013

Еще по теме §2 Система элементов, определяющая юридическую конструкцию судебного управления в период децентрализации государственной власти: