<<
>>

1. РЕФОРМЫ B ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Во второй половине XVII в. возникла не только необходи­мость, но и сложилась возможность установления абсолютной монархии в России. Эта возможность была подготовлена развити­ем государства в предыдущий период.

Переход России к абсолю­тизму проявлялся в разных сферах политической жизни страны: в изменении царского титула; в отмирании такого атрибута сослов­но-представительной монархии, как Земские соборы; в эволюции приказной системы и подготовки армии чиновничества, а также состава Боярской думы; в повышении значения различных слоев населения в государственном аппарате, наконец, в победном ис­ходе для царской власти ее соперничества с властью церковной. Вместо своевольного дворянского ополчения было создано посто­янное войско. Царь получил независимые источники дохода в виде ясака и винной монополии. Теперь ему не нужно было испраши­вать разрешения у Земских соборов на начало войны или иное серьезное мероприятие, касающееся ликвидации технико-эконо­мической и культурной отсталости страны. Но для решения этих задач было необходимо сокращение сферы действия крепостниче­ства, образование рынка вольнонаемной рабочей силы, ограниче­ние и ликвидация сословных прав и привилегий дворянства. Про­исходило же прямо противоположное: распространение крепост­ничества вширь и вглубь, консолидация класса феодалов, закреп­ление, расширение и законодательное оформление его прав и при­вилегий. Поэтому развитие промышленности, товарных отноше­ний, укрепление мощи государства сопровождались резким рос­том крепостнической эксплуатации, помещичьего произвола, ук­реплением власти дворян и чиновничье-бюрократического аппа­рата самодержавия. Это еще больше обостряло основное противо­речие между господствующим классом крепостников и различны­ми категориями (группами) крестьянства, составлявшего 90 % населения страны. Замедленность формирования буржуазии и пре­вращения ее в класс, противостоявший классу феодалов-крепост- ников, приводила к тому, что купечество и заводчики оказыва­лись втянутыми в сферу крепостнических отношений.

Сложность и противоречивость развития России в конце XVII — первой четверти XVIII в., неуклонное стремление Петра I к возвыше­нию Отечества (именно так чаще всего он называл Россию) потре­бовали поднятия на недосягаемую высоту авторитета главы госу­дарства — монарха, сосредоточения в его руках всей полноты влас­ти. Петр I впервые законодательно закрепляет права и преимуще­ства императорского величества и членов его фамилии [16].

Юридически права и преимущества монарха Российского го­сударства были закреплены в ряде нормативных актов. Центральное место среди них занимают статьи, в которых провозглашается нео­граниченность самодержавия в России: «Монархов власть есть са­модержавная, которым повиноватися сам Бог за совесть повелева­ет»[17]. Царь не должен отчитываться о своих поступках ни перед кем, он не только сосредоточивает в своих руках светскую, но и подчи­няет себе духовную власть. Именно Петр I упразднил главу духов­ной власти — патриарха и заменил его коллегиальным органом. Такой подход должен был в принципе устранить возможность борьбы за власть со стороны духовенства и полностью исключить вероят­ность конфликта между главой государства и главой церкви.

Правом монарха, считавшимся священным, было пресече­ние власти любых начальников в месте своего нахождения: «...Вез­де, где его царское величество своею высокою особою присут­ствен, то всех начальников власть и сила отнята есть»[18].

Из права самовластно решать все вопросы, не давая ни­кому отчета в своих поступках, вытекало и священное право монарха на бесконтрольное расходование средств на содержа­ние себя и своего двора: «При сем от его величества установ­лено бывает, сколь много его величество на свои собственные расходы изволит брать, и понеже никому его величества тай­ных и кабинетных расходов ведать не надлежит, того для не приходят такие деньги в приходную казну, но такие от такого служителя, которому его величество оное поверить соизволит, расположены и по тому его величеству одному отчет в оных дан бывает»[19].

Особое место среди законов, посвященных статусу россий­ского монарха, занимают акты, определяющие его титул. Титул монарха — визитная карточка государства. Признание соседними странами титула монарха означало признание территориальных границ, а также ранга самого государства. Следовательно, титул монарха не столько имел внутригосударственное значение, сколько играл внешнеполитическую роль.

Время царствования Петра I — время серьезных изменений в царской титулатуре. По окончании Северной войны (1700— 1721) в титуле российского монарха появилось наименование император. Титулом «император» именовали русских монархов и ранее. Однако при Петре I этот титул получил международное признание и стал обязательным при обращении к российскому монарху, то есть получил юридическое закрепление. Соответ­ственно новым в межгосударственных отношениях стало и офи­циальное название государства — Российская империя. Оформ­лено это было прошением российских сенаторов Петру I принять в ознаменование победы над Швецией титул Императора Все­российского и наименований Великого и Отца Отечества[20]. Два последних эпитета предназначались для внутригосударственного употребления. Именование же российского царя императором, а Российского государства — империей должно было иметь меж­дународный характер. Это подтверждается формой императорс­кого титула в грамотах, прописях и прочих бумагах, утвержден­ной Именным Указом 11 ноября 1721 года [21].

Серьезные изменения в статус императора были внесены указом о престолонаследии. Предшествующая деятельность Петра I во многом подготовила этот закон. Монарх — самодержец, нико­му не дающий отчета в своих поступках, должен сам определять и будущего своего преемника. При этом Петр I исходил из инте­ресов дела, которому он служил, — создать сильную, мощную державу, империю.

Вопрос о том, кому конкретно отдать власть после себя, заботил монархов и раньше (Дмитрий Донской, Иван III). Одна­ко переход к сословно-представительной монархии привел к ус­тановлению порядка, когда, при сохранении наследственной монархии, царей избирали на царство Земские соборы. Особое значение это приобрело при пресечении династии Рюрикови­чей, произошедшего после смерти Федора Ивановича (1584— 1598) — преемника Ивана Грозного (1533—1584) на российс­ком престоле, и воцарения Бориса Годунова (1598—1605). При переходе власти к династии Романовых (1613), равно как при избрании на трон Бориса Годунова, имело значение подтвержде­ния, оказания доверия всей земли этим династиям. И последую­щие монархи династии Романовых нуждались в поддержке Зем­ских соборов. Во время же правления Петра I власть монарха стала абсолютной и его наследнику уже не нужно было подтвер­ждения своих прав на престол от представителей сословий.

И все же Указ о престолонаследии был вызван во многом конкретной ситуацией, сложившейся в царском семействе. Стар­ший сын Петра I от первого брака не удовлетворял требованиям императора, и приход к власти царевича Алексея ставил под угрозу судьбу преобразований. Сложная политическая борьба раз­вела отца и сына в разные стороны. В итоге в 1718 г. издается Манифест о лишении старшего сына Алексея прав наследования престола[22]. Лишая царевича прав наследования престола, Петр I вынашивает идею о том, что лучше передать престол вообще нечлену царской фамилии, но достойному человеку, чем недо­стойному наследнику.

Окончательно к этому выводу Петр I приходит в 1722 г. в Указе о престолонаследии[23], хотя Указ о праве наследия престо­лом не внес ясности в порядок наследования и не был выполнен самим же Петром I: он не смог назвать своего преемника. И дело здесь не только в том, что попытки Петра I привлечь сына к участию в его преобразовательной деятельности потерпели не­удачу. Было бы ошибкой усматривать в отношениях между Пет­ром I и Алексеем только семейную трагедию, порожденную раз­личием темпераментов, складов характера, духовного облика отца и сына, как на этом настаивает практически вся историческая литература и западного, и восточного образца. Суть непримири­мых противоречий состояла в том, что к Алексею сходились нити заговора, направленного на свержение Петра I с использо­ванием иноземной помощи. Ведь преобразовательная деятельность Петра I в конечном счете выдвигала Россию в ранг великой державы, что, естественно, не устраивало мировую закулису. Не имея возможности вооруженной силой остановить движение Рос­сии в число могущественных стран Европы, западные спецслуж­бы использовали факт неприязни сына к отцу для вмешатель­ства во внутренние дела Российского государства с целью недо­пущения вывода страны из полудикого, едва не колониального состояния. Из окраинного захолустья Европы, объекта экспан­сии Россия превращалась в передовую сильнейшую державу, без участия которой ни один сколько-нибудь значимый вопрос ми­ровой жизни не мог ни ставиться, ни решаться.

И это очень беспокоило европейскую ойкумену (ойкуме­на — совокупность областей земного шара, которые, по пред­ставлениям древних греков, были заселены человеком), кото­рая нацеливалась в связи с утверждением буржуазных отно­шений на монополизацию рынков сбыта и сфер влияния, кон­троль коммуникаций, глобализацию экономики свойственно­го ей понимания.

Это, конечно, не помешало превращению Русского госу­дарства в обширную империю. Петр I заложил первый камень в фундамент достаточно длительного процесса генезиса (процесса образования и становления развивающегося явления) абсолю­тизма в России, сформулировав принципиально новое понима­ние государства и государя, совершив тем самым решительный цдейный разрыв с мировоззрением предшествующего периода. Преемники императора, хотя им и не названные, завершили строительство структуры абсолютной монархии в начале XIX в., ставшего временем ее апофеоза (обожествления, прославления, возвеличения).

В конце XVII в. вместе с падением роли Земских соборов ограничивается значение Боярской думы как органа феодальной аристократии. Наряду с ней функционировали, хотя и непродол­жительное время, совещания при царе в виде Ближней, или Тайной, думы, Расправной палаты. Отмена местничества окон­чательно ликвидировала последние остатки аристократизма в московском правительстве. Петровская Боярская дума была уже мало похожа на тот пышный синклит (собрание высших санов­ников) родовитых советников, которые окружали трон москов­ских царей.

Появление второй столицы (Санкт-Петербург был основан в 1703 году) с ее новыми учреждениями, заменяющими пре­жнее средоточие управления — приказы, создает нарушение со­става и формы деятельности Боярской думы. На смену гордому правилу прежних времен, что царь жалует за службу землей и деньгами, а не званием, выступает новое, гласящее, что госу­дарь волен жаловать чины и не по родам. Старая Боярская дума была не приспособлена ни к новому языку правительственных актов, ни к их новым формам, ни к новым учреждениям с их странными для старинного русского уха названиями — Ратуша, Бурмистерская палата и т. п. Боярская дума, как ее привыкла представлять и понимать допетровская Русь, стала лишним и ненужным звеном в системе государственного управления как орган, прежде всего, боярской оппозиции.

В результате царь все реже обращался к услугам Боярской думы. Пожалования в бояре при Петре I прекратились. Он пору­чал важнейшие государственные дела наиболее преданным ему лицам, не слишком считаясь с их родословной и ценя прежде всего способности помощников.

С 1696 г. приговоры Боярской думы становятся весьма ред­кими. Место боярских приговоров заменяют отныне именные указы и высочайшие повеления. Из учреждения законодательно­го, вырабатывающего законы под руководством или по поруче­нию царя, Боярская дума, таким образом, превращается в уч­реждение распорядительное, ответственно обязанное исполнять волю законодателя, выражающуюся в его указах и повелениях.

22 февраля 1711 г. Петр I, покидая по случаю войны с Турцией пределы России, дал этому учреждению новые права и название. Для управления государством на время отсутствия го­сударя вместо его царского величества собственной персоны уч­реждался Правительствующий Сенат [24] — высший распорядитель­ный и исполнительный орган при царе. В его составе находились две генерации (поколения) высших лиц государства — предста­вители старой аристократии, с одной стороны, и выдвинувшие­ся при Петре I незнатные люди — с другой.

В кратчайший срок из временного, только для отлучек го­сударя учрежденного, Сенат стал учреждением постоянно дей­ствующим и в присутствии государя, как высшее правитель­ственное учреждение государства. Согласно своему происхожде­нию и назначению, Сенат получил обширные полномочия. В от­сутствие государя он заменял его, и все должны были беспре­кословно повиноваться повелениям Сената, как повелениям са­мого государя. До возвращения царя никто не имел права жало­ваться даже на явно незаконные действия Сената, что делало его центром всего управления государством, высшим руководителем управления и суда, высшим контролером казны. Сенат смотрел за государственными доходами и расходами, заботился об умно­жении первых и сокращении вторых, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, осуществлял об­щий надзор за ходом и развитием народного хозяйства, про­мышленности, торговли, просвещения.

В момент образования Сенат состоял из девяти членов-сена- торов, назначаемых государем. Первыми сенаторами были граф И.А. Мусин-Пушкин, Т.Н. Стрешнев, князь Б.А. Голицын, князь

М.В. Долгорукий, который не умел писать и за него подписы­вался обыкновенно сенатор Г. Племянников, князь Г.И. Волкон­ский, М.М. Самарин, В.А. Апухтин и Мельницкий. Обер-секре- тарем этого Сената был О. Щукин. В дальнейшем при ротации (движении, новом назначении) сенаторы назначались государем по именному указу. Каждый вновь назначенный сенатор прино­сил присягу, сочиненную самим Петром I. При Сенате была осо­бая канцелярия, во главе которой находился обер-секретарь. Кан­целярия делилась на несколько столов (отделов) и состояла из подьячих, которые с 1718 г. стали называться канцелярскими служителями. Кроме канцелярии, Сенат имел еще особую кон­тору в Москве.

В 1718 г. начинается реорганизация Сената. Именным указом «О должности Сената»[25], опубликованным в декабре 1718 г., было установлено, что этот орган должен состоять только из прези­дентов (руководителей) коллегий — центральных отраслевых органов управления, созданных в России в 1718—1721 гг. вместо приказов. Согласно этому Указу, процедура формирования Се­ната была принципиально изменена: вместо персональных, осо­бо доверенных, приближенных к царю лиц был четко обозначен круг должностей, подлежащих вхождению в Сенат.

Со временем, однако, стало ясно, что, состоя в коллегиях, сенаторы не могли объективно решать вопросы, находившиеся в введении коллегий. Тогда в Сенате оставили только президентов трех коллегий: Военной, Адмиралтейской и Иностранной. Руко­водители этих коллегий стояли особенно близко к Петру I, ко­торый, занятый большую часть своей жизни войной и диплома­тией, лучше знал военных и внешнеполитических руководите­лей и больше доверял им.

Именным указом от 27 апреля 1722 г. «О должности Сена­та»2, принятым взамен аналогичного Указа 1718 г., было уста­новлено, что Сенат должен состоять из действительных тайных и тайных советников. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам выс­шей инстанцией. Вместе с тем Сенат постоянно действовал под контролем императора, независимо от того, находился ли в это время царь в столице или нет.

Сила сенатских указов определялась тем, что они издава­лись при одобрении императора. Издаваемые Сенатом норматив­ные акты, по общему правилу, не имели высшей юридической силы: «Какое дело позовет о новом каком определении гене­ральном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате, без подписа­ния нашей руки чинить: а буде в отлучении нашем такое дело случится, обождать до прибытия нашего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать и потом публико­вать»[26], — говорилось в резолюциях царя на докладные пункты Сената (уезжая, Петр I оставлял Сенату руководства-пункты, требуя неуклонного и быстрого их исполнения). Таким образом, Сенат был законосовещательным учреждением, он принимал лишь участие в обсуждении законопроектов.

Возложение на Сенат судебных функций [27] обусловило воссоздание в его составе Расправной палаты. Такое подразделе­ние существовало в Боярской думе. В 1712 г. оно было образова­но в Сенате, а в 1713 г. получило свое старинное название — Расправная палата. В нее входили сенаторы (от одного до пяти) и назначенные Сенатом судьи расправных дел. Для обслужива­ния этого подразделения была создана канцелярия расправных дел. Однако Расправная палата не была самостоятельной и пред­ставляла собой департамент Сената. В 1718 г. Расправная палата была передана Юстиц-коллегии, но при этом высшие судебные функции Сената секвестированы (ограничены) не были. На­оборот, еще в 1714 г. Сенат становится судом высшей инстан­ции, а с 1715 г. он приобретает права высшего апелляционного суда. При этом Сенат оставался наряду с другими органами и судом первой инстанции по важнейшим делам, в частности дол­жностным и политическим. Являясь органом судебного надзо­ра, Сенат решал вопросы подсудности дел, различные вопросы правоприменения.

В течение всего Петровского периода Сенат, руководствуясь конкретными указами или следуя общим установкам Петра I, соблюдая его самодержавный и государственный интересы, осу­ществлял управление государством (под пристальным внимани­ем самодержца) в широком смысле этого слова, при необходи­мости и в пределах дозволенного заменяя монарха, выполняя своей деятельностью недостающие звенья государственного ме­ханизма. Показательны в этом плане учреждения при Сенате. 23 февраля 1722 г. Сенат издал Указ «О генерале рекет-мейстере»[28], который должен был принимать и рассматривать жалобы на во­локиту или несправедливые решения коллегий, доносить о том Сенату и требовать решения, а в некоторых случаях докладывать дело самому государю. Генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, но обладал определенной самостоятельнос­тью, его указы не требовалось утверждать в Сенате. При генерал- рекетмейстере была создана контора (Рекетмейстерская конто­ра), которая просуществовала до 1810 г., став основой для Ко­миссии прошений, на высочайшее имя приносимых.

Самостоятельным учреждением при Сенате была и Героль- дмейстерская контора, созданная на основе Разрядного стола Сената. После принятия 24 января 1722 г. Табели о рангах потре­бовалось укрепить государственное регулирование правового, имущественного и служебного положения дворянства. Все реше­ния по докладам герольдмейстера должен был принимать Сенат, об этом следовало информировать императора. Если назначения происходили помимо герольдмейстера, то учреждение, прини­мавшее такое решение, должно было представлять соответствую­щие сведения в Герольдмейстерскую контору. Кроме того, эта контора подыскивала для центральных государственных учреж­дений канцелярских служителей. Герольдмейстерская контора со­стояла из должностных лиц, в основном канцелярских служите­лей (герольдмейстер и его контора назывались канцелярией), обслуживавших герольдмейстера, и была в целом обособленным подразделением Сената.

После смерти Петра I роль Сената как органа, руководив­шего деятельностью центральных учреждений управления, ста­ла снижаться. Со дня смерти Петра I и до воцарения Екатерины II (1725—1762) на троне сменилось шесть государей и государынь. Это были лица разных возрастов, несхожих характеров и вку­сов, тем не менее они имели много общего. Прежде всего, ник­то из них не отличался высоким интеллектом, большинство оказалось на троне по воле случая. И еще одно объединяло их: в годы их правления абсолютная власть монарха была использо­вана не во благо нации и государства, а для удовлетворения личных прихотей.

В этот период происходит ожесточенная борьба придворных группировок за власть, за право безнаказанно расхищать казну и грабить государство. Их борьба сопровождалась дворцовыми пе­реворотами, чему в немалой степени способствовало то, что пос­ле Петра I не осталось прямых наследников по мужской линии. Это открывало путь на престол огромной Российской империи различным авантюристам, людям, роль которых (государыней и государей) сводилась к тому, что они в соответствии со своими вкусами, симпатиями и антипатиями комплектовали штат фаво­ритов и вельмож. Решающей силой всех дворцовых переворотов была дворянская гвардия, сажавшая на трон очередного претен­дента и с такой же легкостью свергавшая его.

Вопрос о наследнике престола со всей остротой встал после смерти Петра I. Сыновей у него не осталось. Дочерей, рожденных до оформления брака царя с его второй женой Екатериной, никто не принимал в расчет (Екатерина — Марта Скавронская, дочь литовского крестьянина, находилась в услужении у пастора Глюка, вместе с которым в 1702 г. попала в русский плен в Мариенбурге. Сойдясь с Петром I, она впоследствии приняла православие и имя Екатерина. Ее церковный брак с Петром I был оформлен лишь в 1712 году. От этого брака в живых остались две дочери: Анна, отданная замуж за герцога Голштинского, и Елизавета, которую Петр I мечтал выдать за Людовика XV и тем самым закрепить союз с Францией). Полуграмотная Екатерина и сын погибшего в каземате Петропавловской крепости царевича Алексея девятилетний Петр как кандидаты на престол могли быть лишь марионетками в руках аристократических группировок. Екатери­на устраивала возглавляемую А.Д. Меншиковым группу новой аристократии, сформировавшуюся и выдвинувшуюся в царство­вание Петра I.

Старая же родовитая аристократия, лидером которой был князь Д.М. Голицын, делала ставку на Петра.

Этот спор в пользу Екатерины в 1725 г. решила гвардия. Д.М. Голицын и его сторонники противопоставляли петровской Табели о рангах принцип родовитости, а гвардейцев не устраи­вали возврат к временам местничества и утрата полученных при­вилегий. Именно поэтому при Екатерине I принцип выслуги по­лучил дальнейшее развитие. Императрица была женщина недале­кая, неграмотная, не способная управлять огромной империей, но пользовавшаяся популярностью, благодаря своей доброте ча­сто выступавшая ходатаем перед суровым супругом за лиц, под­вергшихся опале, и умевшая укрощать его гнев.

Практически власть оказалась, однако, в руках умного и честолюбивого князя А.Д. Меншикова. Получив власть, А.Д. Мен- шиков и его группа стремилась укрепить свое положение. Под предлогом помощи Екатерине I в тяжком ее правлении они в феврале 1726 г. создали Верховный тайный совет, в состав кото­рого, помимо представителей новой знати во главе с А.Д. Мень­шиковым, был включен также олицетворявший родовитую ари­стократию князь Д.М. Голицын.

Верховный тайный совет стал высшим учреждением в госу­дарстве, ему были подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким.

Итак, созданный Петром I Сенат утратил свои прежние функции и был подчинен Совету. Вся власть в стране оказалась в руках верховников — членов Верховного тайного совета. Верхов­ники немедленно начали реформировать (а точнее, демонтиро­вать) административный механизм, созданный Петром I, при­спосабливая его под свои олигархические интересы. Учреждение Верховного тайного совета свидетельствовало, прежде всего, о неспособности Екатерины I самостоятельно руководить государ­ством, а также о попытке ревизии правительственной системы, разработанной Петром Великим, что, как показали последую­щие события, надолго дестабилизировало государственное уп­равление, усугубив кризис власти в послепетровской России.

В мае 1727 г. Екатерина I умерла, назначив своим преем­ником царевича Петра (сына царевича Алексея). Поскольку ПетруП (1727—1730) было лишь 12 лет, страной должен был править регент, которым мог быть только А.Д. Меньшиков, что передавало всю полноту власти в его руки. Однако соотно­шение сил при дворе изменилось: жестоким, жадным и неве­жественным князьям Долгоруковым и хитрому и беспринцип­ному дипломату графу А.И. Остерману удалось осуществить переворот. А.Д. Меньшикова арестовали, лишили всех чинов и званий, его огромные владения и имущество конфисковали. В результате власть оказалась в руках старой аристократии, прежде всего князей Долгоруковых. В этих условиях ни о ка­кой продуманной политике, о продолжении преобразований и решении общенациональных задач не могло быть и речи. Внешне это выразилось в переезде двора в Москву, в подчеркнутом пренебрежении к Петербургу, к Балтийскому флоту, к пет­ровским учреждениям. В январе 1730 г., накануне коронации, Петр II простудился, заболел оспой и умер. Снова встал воп­рос о замещении престола.

Верховный тайный совет решил, что создалась благопри­ятная обстановка для изменения политического строя страны и превращения его в аристократическую олигархию. Именно поэтому верховники отвергли кандидатуру дочери (Елизаветы Петровны) и внука (герцога Голштинского — будущего Петра III) Петра I и остановились на не имеющей формаль­ных прав и целиком от них зависящей Анне, дочери брата Петра I Ивана. Выданная в 1710 г. замуж за герцога Курлянд­ского, она давно овдовела и жила в Митаве на положении средней руки помещицы.

Верховники решили законодательно оформить предпола­гаемые изменения государственного строя и выработали усло­вия (кондиции), на которых Анна Ивановна приглашалась на престол. Согласно кондициям, издание законов, объявление войны и заключение мира, установление новых налогов и от­мена старых, производство в чины выше полковника, коман­дование гвардией и армией, распределение доходов казны, выборы преемника государю — все эти права переходили в руки Верховного тайного совета, состоявшего из знатнейших представителей аристократии. В сущности, новая императрица превращалась в безвластную марионетку, которой отпускалось на личные расходы и содержание двора 500 тысяч рублей. В кон­дициях оговаривалось, что, если Анна Ивановна нарушит хотя бы одно из этих условий, она будет лишена короны Российс­кой империи.

Однако планы верховников вызвали резкое недовольство дворян. Они стремились повысить свою роль в органах местного и центрального управления, их меньше всего устраивало вос­становление своеобразного боярского полновластия по образцу всевластия магнатов в Речи Посполитой, которое было весьма любезно еще А.М. Курбскому. Неприемлемым для дворянства было и ограничение самодержавия в пользу аристократии. В ре­зультате в дворянских кругах вырабатывались проекты, запис­ки и челобитные, требовавшие пересмотра и отмены кондиций. Идеологами дворян выступали историк и государственный дея­тель В.Н. Татищев, поэт и дипломат Антиох Кантемир, спод­вижник Петра I Феофан Прокопович, обосновывавший необ­ходимость его реформ.

Во время торжественного приема в Кремлевском дворце по случаю коронации В.Н. Татищев и А. Кантемир огласили две дворянские челобитные, требовавшие ликвидации конди­ций. Убедившись, что верховники не пользуются поддержкой дворянства и не смогут осуществить свои угрозы, Анна Ива­новна разорвала подписанные ею кондиции и объявила себя самодержицей.

Глупая и невежественная, жестокая и мстительная, Анна Ивановна (1730—1740) понимала, однако, что она случайно ока­залась на русском престоле, боялась нового дворцового перево­рота и везде видела заговоры. Невиданный размах приобрели дела по доносам, деятельность Канцелярии тайных розыскных дел, пытки, казни, ссылки. Начав с упразднения Верховного тайного совета, она расправилась затем и с верховниками. Тайная канце­лярия и Преображенский приказ, рассматривавшие политичес­кие дела, были ликвидированы в 1726 году. Однако имевшая основания чувствовать себя неуверенно после попытки верхов­ников ограничить самодержавие, окруженная иноземцами Анна Ивановна создала в 1731 г. учреждение, ведавшее только поли­тическим сыском. Оно получило название Канцелярии тайных розыскных дел. Компетенция ее распространялась на всю страну, формально она была уравнена с коллегиями, фактически же оказалась выше их, поскольку не допускала вмешательства в свои дела Сената и Синода и подчинялась императрице. Канце­лярия благополучно пережила смену номинальных и фактичес­ких властелинов и была ликвидирована только в 1762 г., зареко­мендовав себя как учреждение, ненавистное всем слоям населе­ния 1. Фактическим властелином, оказавшимся рядом с Анной Ивановной, был ее литовский фаворит Бирон. Полуграмотный конюх с помощью Анны Ивановны стал герцогом Курляндским. Оставаясь иностранным подданным, он не скрывал своего пре­небрежения и враждебности к России и русскому народу. Жесто­кий, подозрительный и мстительный, Бирон формально не за­нимал при дворе Анны Ивановны никаких должностей, но его реальная власть была велика. От него зависели назначение и сме­щение должностных лиц, расходование государственных средств, в которые он запускал свою руку, всякого рода пожалования, привилегии и т. д. На ключевых постах в органах власти и управ­ления находилась целая группа иноземных, в первую очередь немецких, дворян, сплотившихся вокруг Бирона. Они облепили двор, обсели престол, заняли все доходные места в управлении. Армию возглавил фельдмаршал Б.К. Миних, Коллегию иност­ранных дел — хитрый и беспринципный дипломат, граф А.И. Ос- терман, уральские заводы — Шемберг, Академию наук — Шу­махер, двор и гвардию — братья Левенвольде. Эта придворная клика, беззастенчиво грабившая русский народ и государствен­ную казну, проводила антинациональную политику да еще ря­дилась в тогу благодетелей и просветителей России. Не случайно именно в это время выдвигается и пропагандируется норманская теория происхождения Русского государства.

В структуре органов власти и управления отсутствовали ус­тойчивость и система. Верховный тайный совет заменили вновь восстановленным в прежнем значении Сенатом. Но год спустя (1732) Сенат был оттеснен на второй план Кабинетом ее величе­ства, носившим характер совещательного и исполнительного орга­на при императрице и имевшим много сходства с Верховным тайным советом.

Кабинет состоял из трех министров, исполнявший вначале функции высшего органа управления общей компетенции, а со временем стал высшим органом власти, по сути, заменявшим

императрицу. Подписи всех трех кабинет-министров на законо­дательном акте с 1735 г. стали заменять подпись императрицы [29].

Анна Ивановна, по существу, обманула связанные с ней надежды российского дворянства. Политический террор и пол­ное бесправие российских подданных, начавшиеся с воцарени­ем Анны Ивановны, бесцеремонное и бесконтрольное хозяй­ничанье немцев из ее окружения (бироновщина) вызывали на­раставший протест в среде дворянства, чувствовавшего себя не только обманутым, но и глубоко оскорбленным. Центр тайной оппозиции бироновщине возник в Сенате, по-прежнему ли­шенном правительственных функций. Лидером этой оппозиции, начавшей борьбу за изменение государственного управления и освобождение России от немецкого засилья, стал А.П. Волынс­кий, умный и энергичный политик, начавший свою карьеру еще при Петре I. А.П. Волынский, служивший губернатором в Астрахани и Казани, в 1738 г. был назначен кабинет-мини­стром. Составленные им и его сторонниками проекты государ­ственного переустройства были типично крепостническими. Но они предусматривали восстановление роли Сената, усиление политической роли русского дворянства, удаление с высших постов иностранцев. Этого было достаточно, чтобы А.П. Волын­ского и его сторонников после жестоких пыток казнили.

Клика Бирона одержала верх и в 1740 г., когда умиравшая Анна Ивановна подписала манифест о передаче престола двух­месячному младенцу Ивану Антоновичу, сыну своей племян­ницы Анны Леопольдовны, герцогини Брауншвейг-Мекленбур- гской. Этим же манифестом до достижения младенцем-импера- тором 17-летнего возраста регентом был назначен Бирон, гер­цог Курляндский. Таким образом в России устанавливалась но­вая, Брауншвейгская династия (ушедшая из жизни герцогиня Курляндская Анна Ивановна была основоположницей одноимен­ной династии — Курляндской), а дочь Петра I Елизавета лиша­лась всяких надежд на престол.

Решение императрицы вызвало недовольство русской партии, поддерживавшей Елизавету Петровну. В то же время уси­лились раздоры и внутри немецкой партии. Рвущиеся к власти соперники Бирона Б.К. Миних, А.И. Остерман и мать новорож­денного императора Анна Леопольдовна осуществили в ноябре 1740 г. после смерти Анны Ивановны очередной дворцовый пе­реворот, приведший к падению Бирона. Регентшей стала Анна Леопольдовна. Не имея социальной опоры внутри страны, опаса­ясь гвардии, она усилила полицейский надзор и пыталась удер­жать свое положение новыми репрессиями. Провозглашенная пра­вительницей, Анна Леопольдовна в действительности никакой роли не играла. Это была слабая, нерешительная женщина, на­сильно выданная Анной Ивановной замуж за Антона Ульриха Брауншвейгского — совсем ничтожного человека, не игравшего никакой роли не только в государстве, но даже в собственной семье. Фактическое управление всеми делами опять сосредоточи­лась у немца — А.И. Остермана. Ответом было усилившееся недо­вольство дворян.

Год спустя, после провозглашения регентшей Анны Лео­польдовны, в ноябре 1741 г. произошел еще один дворцовый переворот, открыто направленный против господства иноземной клики. Его возглавила Елизавета, дочь Петра I, опиравшаяся на гвардию, русских дворян-патриотов, чувствовавших себя уни­женными засильем иностранцев при Анне Ивановне и Анне Ле­опольдовне.

Елизавета Петровна царствовала двадцать лет. Малообразо­ванная, отличавшаяся страстью ко всякого рода пышным развле­чениям, она почти не занималась государственными делами. Ели­завета Петровна одаривала своих фаворитов земельными владени­ями, десятками тысяч крепостных, высшими чинами и орденами. От них фактически зависело решение всех больших и малых дел в стране. Но Елизавета Петровна осуществила переворот под флагом возвращения к политике отца нашего Петра Великого. Поэтому само ее воцарение было результатом подъема русского националь­ного самосознания, долгое время унижаемого иностранным заси­льем. Начавшееся с воцарением Елизаветы Петровны националь­ное возрождение России на пути, избранном Петром Великим, лучше всего подтверждало правильность этого выбора, несмотря на сопутствовавшие ему ошибки и издержки.

Удовлетворяя давнее пожелание российского дворянства, Елизавета Петровна восстановила Сенат в его прежнем значе­нии, вернув ему титул Правительствующего. Был ликвидирован Кабинет министров, отменена практика делегирования права высочайшей подписи кому-либо из министров. В свое время Ека­терина I передала это право Верховному тайному совету, а Анна Ивановна — Кабинету министров.

При всей возросшей роли Сената как высшего государствен­ного учреждения в Российской империи наиболее важные воп­росы решались не им, а узким кругом доверенных лиц — фаво­ритами и некоторыми министрами. Ликвидировав Кабинет ми­нистров, Елизавета Петровна создала в качестве личной канце­лярии Кабинет ее величества, через который и осуществляла государственное управление. В 1756 г. был учрежден новый пра­вительственный орган — Конференция при высочайшем дво­ре — постоянное совещание высших сановников и генералитета, распространившее свои властные функции на внешнюю полити­ку и внутреннее управление.

После длительного периода немецкого засилья на высших постах в империи снова утвердились русские люди, было восста­новлено национальное достоинство уверенного в себе народа. Любая попытка нового унижения этого достоинства заранее была обречена на провал, что показал печальный опыт недолгого (всего шесть месяцев) правления Петра III, племянника и преемника Елизаветы Петровны.

Прямое родство с Петром Великим никак не отразилось ни на характере, ни на способностях, ни на убеждениях Петра Уль­риха, герцога Голштинского, волею Елизаветы Петровны став­шего Императором Всероссийским под именем Петра III. Приняв православие, Петр Ульрих превратился в Петра Федоровича, же­нившись на германской принцессе Софье Фредерике Августе Ангальт-Цербстской, именовавшейся в России Екатериной Алек­сеевной. Россию Петр Федорович откровенно не любил и испы­тывал буквально благоговейное отношение к прусскому королю Фридриху II (1712—1786) из династии Гогенцоллернов: он пы­тался подражать ему во всем, даже в одежде и манерах. Ликвиди­ровав Тайную канцелярию, ведавшую политическими преступ­лениями, Петр III, однако, явно порывал с начинаниями Ели­заветы Петровны, восстановившими было русское национальное достоинство.

5 мая 1762 г. Петр III заключил с Фридрихом II поразив­ший Европу своей бессмысленностью мир, отказавшись от всех блестящих побед русского оружия на полях сражений Семилет­ней войны (1756—1762) и предав своих союзниц — Австрию и Францию. Петр III не только спас Фридриха II от полного пора­жения, но и вернул ему все завоеванные русскими войсками земли. Очевидным моральным ударом для победоносной армии и гвардии были решения Петра III переодеть их в прусскую форму и его намерение ввести прусские военные уставы, что, есте­ственно, было воспринято обществом и военными как прямое оскорбление русского оружия и чести русского мундира.

Вместо распущенной Конференции при высочайшем дворе в качестве высшего учреждения был создан Совет при императо­ре, в котором преобладали немцы. Правительствующий Сенат был подчинен новоявленному Совету. Растущее недовольство в обществе вылилось в новый заговор, созревший в гвардейской среде. Душой заговора была сама императрица Екатерина Алексе­евна, глубоко презиравшая своего мужа и откровенно предпочи­тавшая ему общество молодых гвардейских офицеров, среди ко­торых у нее было множество горячих поклонников. Через полго­да после вступления Петра III на престол, в июне 1762 г., гвар­дия осуществила последний в XVIII веке дворцовый переворот, возведя на престол жену Петра III Екатерину.

В отличие от своих ничтожных предшественников Екатери­на II была крупным и умным государственным деятелем, хит­рым и ловким политиком, тонким дипломатом. Прекрасно обра­зованная, знакомая с концепциями просветителей, она, избегая опасных конфликтов, с самого начала твердо дала понять, что не намерена поступаться своей самодержавной властью. В частно­сти, она решительно воспротивилась попыткам возродить под новой вывеской что-либо напоминавшее Верховный тайный со­вет, ограничивавший императорскую власть.

Речь идет о проекте учреждения Постоянного императорс­кого совета в составе из четырех государственных секретарей — иностранных и внутренних дел, военного и морского департа­ментов, которые должны были решать все важнейшие государ­ственные дела. За императрицей же оставалось право утвержде­ния принимаемых решений. Одновременно было предложено раз­делить Правительствующий Сенат на шесть департаментов, что привело бы к ослаблению роли этого высшего учреждения в пользу Постоянного императорского совета. В рассматриваемом проекте нашли свое отражение возродившиеся олигархические надежды аристократии на ограничение самодержавной власти, что было сразу же понято Екатериной II.

Поэтому, отклонив проект об учреждении Постоянного императорского совета, императрица в декабре 1763 г. осуще­ствила реформу Сената, разделив его на шесть департаментов, два из которых должны были находиться в Москве, а четыре — в Петербурге. Так правительствующий Сенат потерял прежнюю политическую роль, превратившись в бюрократически-канце- лярскую надстройку над центральными учреждениями империи. В результате проведенной реформы вместо ожидавшегося огра­ничения самодержавной власти произошло ее усиление. Екатери­на II стала управлять единолично при помощи президентов кол­легий, руководителей департаментов (подразделений в государ­ственных учреждениях, Сенате, судах) и генерал-прокурора, надзиравшего за всей гражданской администрацией, юстицией и финансами. Сенат, лишившийся права издавать законы, превра­тился в судебно-надзирательный орган.

Расширение сферы государственного регулирования приве­ло к серьезным реформам в системе центрального управления. Старая приказная система была чрезвычайно громоздкой, мно­гофункциональной и в то же время имела недостаточно четкие сферы деятельности, несовершенное делопроизводство, неточно сформулированные полномочия тех или иных должностных лиц.

В 1717—1720 гг. Петр I провел радикальную реформу орга­нов центрального отраслевого управления, направленную на со­здание централизованного бюрократического по своей организа­ции государственного аппарата, сосредоточивающего в своих ру­ках выполнение однородных функций в определенных областях жизни общества и государства. В ходе реформы и были образова­ны коллегии как центральные органы управления с общегосу­дарственной компетенцией, подчиненные монарху и Сенату. Кол­легиям (в соответствии с их компетенцией) подчинялся мест­ный аппарат управления.

Именным указом в декабре 1717 г. были созданы следую­щие коллегии: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Во­инская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Ма­нуфактур-коллегия с назначением в них президентов и вице­президентов [30]. В 1718 г. был опубликован Именной указ, опреде­ливший (в самой общей форме) функции этих коллегий [31].

Организация и деятельность коллегий были тщательно рег­ламентированы. На первом этапе создания коллегий назначенные Петром I президенты или члены коллегии — советники состав­ляли регламенты коллегий. На их основе в 1720 г. был принят Генеральный регламент[32] государственных коллегий.

Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили президент (по назначению государя) и вице­президент (по назначению Сената, но с утверждения государя), четыре советника и четыре асессора (по назначению Сената, после проведения процедуры баллотирования). Во главе канцелярии стоял секретарь, подготавливавший доклады для присутствия и осу­ществлявший надзор за деятельностью канцелярских чиновни­ков. В принятой в 1722 г. Табели о рангах секретарь коллегии помещен в десятый чин, что предполагало получение личного дворянства. В состав канцелярии в соответствии с Генеральным регламентом входили нотариус (протоколист), составлявший про­токолы заседаний присутствия (глава 30), переводчик — для пе­ревода бумаг с иностранного языка (глава 31), актуариус — хранитель бумаг (глава 32), регистратор (глава 33), канцелярис­ты (глава 34) и копиисты (глава 35). Все они имели в соответ­ствии с Табелью о рангах 13, 14 ранги, дающие право на личное дворянство.

Генеральный регламент подробно определял обязанности каждого чиновника, устанавливал порядок делопроизводства, подачи и оформления бумаг, чему придавал огромное значение. Генеральный регламент устанавливал порядок обсуждения и при­нятия решений в коллегиях и требовал, чтобы президенты реша­ли дела коллегиально, им «одним никаких дел не давать и не подписывать»[33]. В соответствии с Генеральным регламентом реше­ние должно было приниматься совместно путем голосования (большинством голосов), при этом голоса подавались с низших по чину членов коллегии. При равенстве голосов принималось решение, поддержанное президентом коллегии (глава 6).

В результате реформы сложилась стройная система централь­ного отраслевого управления, бюрократическая по своей сущно­сти, но в то же время достаточно своеобразная: с коллегиальным принятием решений, с выборностью членов коллегии и даже с правом не соглашаться с сенатскими указами, если последние противоречат указам царя или противны государственной пользе, высокому интересу (глава 2).

Несколько особняком по отношению к новым учреждени­ям (коллегиям) стояли особые коллегии — Синод и Главный магистрат.

Синод, созданный на основе Духовного регламента 1 25 ян­варя 1721 г., лишал церковь самостоятельного положения и пре­вращал ее в часть государственного аппарата. Подчинение церкви государству было важным шагом на пути укрепления государ­ственной системы и самодержавной власти царя.

Состав Синода определялся по Духовному регламенту, со­гласно которому в него должны были входить двенадцать прави­тельствующих особ, из которых три непременно должны были носить сан архиерея-священника (архиерей — в православии об­щее название высших церковных иерархов: епископов, архиепис­копов, митрополитов, патриарха). Как и в гражданских коллеги­ях, в Синоде числился президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора, секретарь. По устройству канцеля­рии и делопроизводства Синод копировал Сенат и коллегии со всеми заведенными в этих учреждениях чинами и обычаями. Но Синод, как действующая в системе государственных учреждений единица, должен был, по мнению высших иерархов, стоять на одинаковой ступени с Сенатом. Как Сенат был высшим прави­тельствующим и судебным местом в государстве, так Синод дол­жен был быть таким же в области церкви. Таким образом, получа­лось, что высшее церковное установление в стране, которому при­дается характер постоянно действующего Собора, в то же время и государственное учреждение в своей области, равное с Сенатом. Эта двойственность, заключавшаяся в признании высоты духов­ного значения Синода при явном стремлении сделать его орудием светской власти, могла мирно существовать лишь на бумаге. На деле же высшее церковное установление ни в чем не сравнивалось с Сенатом. Синод, наряду с другими, являлся коллегией при Се­нате, правда, формально независимой.

Главный магистрат, сменивший Бурмистерскую палату (Ра­тушу), — новое городское учреждение эпохи Петра I. Согласно Регламенту, Главный магистрат состоял из назначаемых царем обер-президента и президента и выборных бурмистров и ратма­нов (советников). Члены Главного магистрата и подведомствен­ных ему городских магистратов были бессменны, звание их со­ответствовало известной чиновной степени по Табели о рангах: президент Главного магистрата относился к восьмому классу, а бургомистры от магистрата — к девятому. Главный магистрат обязан был учреждать во всех городах магистраты, снабжать их уставами, следить за отправлением правосудия, учреждать поли­цию, содействовать развитию промышленности и торговли. По своему значению в правительственном механизме Главный ма­гистрат был поставлен на одну доску с коллегиями и подчинен Сенату. Главный магистрат являлся верховным судебным учреж­дением для всех купеческих и ремесленных людей во всех граж­данских и уголовных делах, за исключением политических.

Особое место в системе центральных правительственных учреждений занимали ведомства политического сыска. Сначала эти функции выполнял Преображенский приказ, позже Тайная канцелярия, Канцелярия тайных розыскных дел, Тайная экспе­диция Сената.

Преображенский приказ — это личная охрана Петра I, его канцелярия. Постепенно в Преображенском приказе стали сосредоточиваться борьба с политическими противниками мо­нарха, следствие и суд по политическим преступлениям. Дея­тельность Преображенского приказа распространялась на всю территорию России.

В 1718 г. дополнительно к Преображенскому приказу в Пе­тербурге была создана Тайная канцелярия. Ее компетенция была в основном аналогична компетенции Преображенского приказа. Причиной создания Тайной канцелярии была возросшая значи­мость новой столицы, сосредоточение в ней активной полити­ческой жизни, политической борьбы. Тайная канцелярия дей­ствовала главным образом в Петербурге, где были сосредоточе­ны все важнейшие политические учреждения, дипломатические представительства, миссии иностранных государств. Однако это не означало территориальной ограниченности ее деятельности: в случае необходимости она действовала на всей территории стра­ны. Тайная канцелярия занимала исключительное положение среди учреждений Петровского времени. Она действовала чаще всего непосредственно по указаниям Петра I, по его инициативе [34].

Созданная в 1731 г. в Москве, Канцелярия тайных розыск­ных дел при переездах императорского двора из Москвы в Пе­тербург и обратно перемещалась с последним (императорским двором) одновременно. Подчинялась канцелярия непосредствен­но императорской власти.

Функции упраздненной в 1762 г. Канцелярии тайных розыс­кных дел перешли к Тайной экспедиции Сената, воспринявшей компетенцию и персонал своей предшественницы. Уничтожив став­шую одиозной Канцелярию, Екатерина II руководила преимуще­ственно сама новым учреждением (Тайной экспедицией Сената), утверждая приговоры по наиболее важным делам. Через Тайную экспедицию Сената прошли дела Е.И. Пугачева, А.Н. Радищева,

Н.И. Новикова, критиков самодержавия и крепостничества. Унич­тожена Тайная экспедиция Сената была в 1801 году[35].

Органами, следящими за исполнением законов государ­ственными чиновниками и простыми подданными, стали учреж­денные Петром I фискалат и прокуратура. Возникновение инсти­тута фискалов как специальной надзорной системы — характер­ное явление складывающегося абсолютизма.

Поскольку институт социального государственного надзора в начале XVIII в. делал лишь первые шаги, постольку эта отрасль должна была постоянно направляться более осведомленным в го­сударственных делах органом. А так как фискалы осуществляли надзор с точки зрения государственного интереса и постоянно соприкасались с теми или иными государственными учреждения­ми, то таким органом стал Правительствующий Сенат, который по своему положению верховного органа в государстве осуществ­лял контроль за всеми звеньями государственного аппарата. Сам же по себе Сенат не располагал специальными средствами надзора. Для того чтобы сделать его контроль действенным, необходимо было создать особое учреждение для постоянного надзора и пре­следования правонарушений. Вот почему фискалы с самого начала учреждались при Сенате и почти одновременно с ним. 22 февраля 1711 г. был издан Указ о Правительствующем Сенате, а Указом 2 марта 1711 г. учреждались и фискалы [36]. Фискалитет создавался как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер- фискал) состоял при Сенате, и именно Сенат ведал фискалами. Первым же Указом «О фискалах» намечалось создать разветвлен­ную сеть фискалов-чиновников, в обязанность которых входило тайно проведывать и открыто доносить о нарушениях закона.

Указом от 17 марта 1714 г. конкретизировалось должност­ное положение фискалов [37]. В помощь обер-фискалу назначалось четыре фискала, двоим из которых следовало быть из купе­ческой среды для тайного ведения купеческого состояния. Во всех губерниях при губернских правлениях назначалось по че­тыре фискала, в число которых включались и провинциал- фискалы, имеющие в своем распоряжении несколько нижних фискалов. Фискалы учреждались во всех городах по 1—2 чело­века в зависимости от величины и значения города. Устанав­ливался возрастной ценз для занятия должности фискала — не моложе 40 лет.

Обо всех делах, которые вели фискалы, они должны были информировать обер-фискала или его помощников, а о важней­ших делах — непосредственно царя. На местах о таких делах сле­довало извещать губернаторов, обер-комендантов — в городах. Однако чуждый для России институт фискалов был уничтожен вскоре после смерти Петра I — в 1726 году.

Более долговременным и эффективным органом стала про­куратура. Впервые прокуратура создана Указом 12 января 1722 г.: «...быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут ра­портовать генерал-прокурору»[38]. 18 января 1722 г. учреждены про­куроры в провинциях при надворных судах[39].

Создание прокуратуры свидетельствует о дальнейшем росте власти неограниченного монарха. Если фискалы находились в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подле­жали только суду самого императора, ибо сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных. Прокуратура создавалась как единый централизованный орган государства во главе с ге­нерал-прокурором [40].

Генерал-прокурору предписывалось сидеть в Сенате и смот­реть накрепко за исполнением Сенатом своих полномочий, за добросовестным и своевременным рассмотрением дел в преде­лах его компетенции в соответствии с законоположениями и за надлежащим исполнением принятых решений. Генерал-проку­рор обязан был не только созерцать и записывать ход дел и все упущения, но и спрашивать с исполнителей о причинах неис­полнения или задержки в исполнении, требуя ускорения этого процесса. Генерал-прокурору вменялось в обязанность предла­гать Сенату исправлять допущенные отступления от законов, а если сенаторы его не слушали, протестовать, останавливать ход дела и доносить царю. Таким образом, устанавливался надзор с правом приостанавливать рассмотрение дел и контролировать исполнение, для чего генерал-прокурору было предоставлено право, направлять деятельность сенатских канцелярии и экзе­кутора (исполнителя).

Именно направлять деятельность канцелярии и экзекутора, а не руководить ими (чем продолжал заниматься обер-секре- тарь) должен был генерал-прокурор.

Коллежские прокуроры присутствовали на заседаниях кол­легий, без них не могли рассматриваться наиболее важные дела.

Заметив правонарушения, прокурор должен был протестовать, останавливать исполнение и доносить об этом генерал-прокуро­ру, а тот Сенату и императору. Прокуроры проверяли протоко­лы заседаний, отчетность, другую документацию и финансо­вую деятельность в поднадзорных учреждениях. В соответствии с Указом 18 января 1722 г. прокуратура была поставлена над фискальными органами. Фискалы о выявленных нарушениях должны были доносить соответствующим прокурорам, а после­дние обязаны были принимать от фискалов донесения, рассле­довать их и предлагать на рассмотрение в соответствующих при­сутственных местах.

Генерал-прокурор как глава прокуратуры был обязан смот­реть за всеми прокурорами, чтобы они не отступали от требова­ний закона и истины, проявляли прилежание. Прокуроров, на­рушивших закон или недостаточно честно и ревностно испол­нявших свои обязанности, следовало представлять на суд Сената. Генерал-прокурор и обер-прокуроры за свои правонарушения подлежали суду императора. Ни фискалы, ни прокуроры, едино­лично осуществлявшие надзор, не принимали решений по суще­ству вопросов, даже в отношении своих подчиненных. Они мог­ли только представлять материалы для рассмотрения их коллеги­альным органам.

В конце XVII и в первой четверти XVIII в. происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Вооруженные силы русского государства имели в XVII в. структуру, которая была характерна и для более раннего времени: дворянская конница, городское и сельское ополчение, а также стрелецкое войско, появившееся при Иване Грозном. Поместная и поселенная си­стема содержания войск, когда после окончания боевых дей­ствий дворяне возвращались в поместья, а стрельцы и посоха (сельское ополчение) — к занятиям ремеслом и сельским хо­зяйством, не способствовала повышению боеспособности воо­руженных сил.

Время все более настоятельно требовало создания профес­сиональных вооруженных сил нового типа. Начало образованию регулярной армии нового типа положили четыре полка, насчи­тывавшие вместе чуть более двадцати тысяч человек. После раз­грома стрелецкого восстания (1682) эти формирования являлись почти единственной боевой силой, на которую царь мог в пол­ной мере полагаться. После сокрушительного поражения под На­рвой (1700) Петр I сделал соответствующие выводы из этого поражения. Решено было более деятельно приступить к созданию новой регулярной армии.

Создание регулярной армии потребовало новых принципов комплектования. Вместо формирования воинских частей из да­точных людей (пожизненно военнообязанные, выставляемые в XVII в. городским и сельским населением в войска в военное время) со всего государства, а также из охочих людей (добро­вольцев) постепенно, начиная с 1699 г., вводится рекрутская система набора. В военном отношении она была для своего време­ни прогрессивной, хотя легла тяжелым бременем на плечи про­стого народа. Сущность рекрутской системы сводилась к следую­щему. Ежегодно все податное население страны было обязано с определенного числа душ (формально с 500, а в ряде случаев — с 300, 200 и даже со 100) отдавать одного рекрута. Отданный в рекруты, его жена и дети, родившиеся во время пожизненной службы рекрута, освобождались от крепостной зависимости. Сол­датских детей отдавали в солдатские школы, готовившие для армии унтер-офицеров.

К концу первого десятилетия XVIII в. действующая полевая армия состояла из 54 пехотных полков (в их числе гвардейские — Семеновский и Преображенский) и 39 полков кавалерии. Гра­ницы и города охраняли гарнизонные полки — 2 драгунских (кавалерийских) и 40 пехотных 1.

Первой регулярной частью артиллерии стала бомбардирс­кая рота Преображенского полка. В 1701 г. был сформирован особый артиллерийский полк, состоящий из пушкарских рот и четырех бомбардирских команд, имеющих также понтонную и инженерную роты и приданных чинов. Вся артиллерия делилась на полковую, полевую и осадную. Полковая входила в состав полевой но была придана непосредственно полкам. В это же время осуществляется унификация (единообразие) вооружения всех родов войск, вводится единая военная форма, завершается переход к линейной тактике (линейная тактика — теория и практика ведения боя в XVII—XVIII вв., основанная на приме­нении боевых порядков, построенных в линии. Сущность ее заключалась в равномерном расположении войск по фронту, в построении их для боя в 2—3 линии).

Благодаря таким преобразованиям Петру I в короткий срок удалось создать мобильную, четко организованную и хорошо вооруженную регулярную армию, сумевшую разгромить шведс­кую. Северная война (1700—1721) явилась серьезным испытани­ем, показавшим правомерность проведенных реформ. Петровская военная система оказалась очень устойчивой и просуществовала до конца XVIII столетия.

Параллельно с созданием регулярной армии шло развитие системы управления российскими вооруженными силами. В до­петровское время не существовало отдельного приказа, который ведал бы всеми вооруженными силами Московского государ­ства, и не было лица, осуществлявшего общее командование войском. В 1700 г. приказы, занимавшиеся военными вопросами (Иноземный, Рейтарский и др.), были объединены в Особый приказ, в котором сосредоточилось высшее управление хозяй­ственными и судебными вопросами вооруженных сил. В 1701 г. Особый приказ преобразовали в приказ Военных дел, переиме­нованный в 1706 г. в Ближнюю канцелярию.

В связи с созданием Сената в 1711 г. последний занялся комплектованием армии. При нем был образован комиссариат, который ведал финансированием и всеми вопросами снабжения армии. С введением в 1718 г. коллегиальной системы управления была создана Военная коллегия, занимавшаяся всеми военными вопросами.

Одновременно с центральным военным управлением изме­нились и органы местного управления, что было связано с фор­мированием губерний. На губернаторов возлагали ведение всех гражданских и военных дел. С 1711 г. в обязанность губернаторам вменили проверку хода рекрутских наборов. Кроме того, мест­ные власти занимались обороной и содержанием крепостей, рас­квартированием и снабжением войск.

В основу оперативного управления армией был положен полк, как высшая тактическая единица во главе с полковником и штабом. Полки сводились в дивизии, существовали еще и бри­гады. Командующие дивизиями и бригадами имели личную кан­целярию и осуществляли управление своими соединениями че­рез адъютантов.

Во главе армии должен был стоять генералиссимус, но на деле она управлялась генерал-фельдмаршалом или при его отсут­ствии генерал-аншефом, непосредственно подчиненным Петру I. Управление войсками во время войны осуществлял генеральный штаб. Отдельными родами войск командовали генерал от инфан­терии (пехота), генерал от кавалерии и генерал-фельдцейхмейстер (артиллерия), собиравшиеся на Военный совет, который был со­вещательным органом, не отменявшим единоначалие в армии.

Преобразование армии потребовало огромной работы по формированию отечественного военного законодательства. Петр I получил в наследство от Московского государства зачатки воен­ного законодательства. Большую роль сыграло личное ознаком­ление Петра I с военным управлением в европейских странах. Начало работы по реорганизации отечественного военного зако­нодательства породило огромное число документов, связанных с решением конкретных задач. Ситуация же настоятельно требова­ла создания единого свода военного законодательства, который бы вобрал в себя как предыдущий опыт, так и требования само­го последнего времени. Так появился Устав воинский, вышед­ший из печати в 1716 г. и определивший дальнейшее развитие русского военного законодательства[41].

Петр I был создателем и русского военно-морского флота. Официальной датой начала русского военного флота считается 1696 г., когда состоялся знаменитый приговор Боярской думы «Морским судам быти...»[42].

Попытки создать флот на Азовском море в начале правле­ния Петра I играли роль испытательного полигона. Опыт, накоп­ленный в ходе азовского строительства, успехи и промахи — все это было творчески использовано уже на Балтийском море, име­ющем решающее значение как в политическом, так и в эконо­мическом плане. Начавшись с постройки нескольких весьма да­леких от совершенства фрегатов (фрегат — 28—40-пушечный корабль, имевший три мачты с прямыми парусами) и шняв (шнява — 10—20-пушечный корабль, имевший две мачты с пря­мыми парусами), галер (галера — судно гребного флота, имев­шее две — три мачты с косыми парусами и 25—28 пар весел) и скампавей (скампавея — малая галера, имевшая до 16 пар ве­сел), Балтийский флот к концу царствования Петра I представ­лял собой внушительное образование, располагавшее достаточ­ным числом совершенных боевых кораблей всех классов, создан­ных, оснащенных и вооруженных в соответствии с самыми вы­сокими требованиями своего времени.

Увеличение корабельного состава русского военно-морско­го флота, расширение круга его применения создали проблему комплектования его кадрами, как рядовыми, так и офицерски­ми. Подготовке отечественных квалифицированных моряков Петр I уделял огромное внимание. Хорошо известны такие его меропри­ятия, как посылка молодежи за границу для приобретения мор­ских специальностей, создание навигационной школы, Морс­кой академии и школы практического обучения на кораблях, где будущие отечественные моряки приобретали прекрасный опыт.

Такой сложный организм, как военно-морской флот, не мог нормально функционировать без четкой системы управле­ния. Одновременно с флотом возникают, действуют и развива­ются особые учреждения, обеспечивающие нормальную деятель­ность всех его звеньев. Сначала это был Приказ воинского морс­кого флота (1698), затем Морской комиссариат (1715) и, нако­нец, Адмиралтейская коллегия (1717).

Становление русского военно-морского флота сопровожда­лось составлением различного рода законодательных докумен­тов, регулирующих все аспекты его деятельности. Русское воен­но-морское законодательство развивалось и совершенствовалось параллельно со всеми структурами флота, направляло этот про­цесс. Работа по формированию военно-морского законодатель­ства петровского времени была огромна по объему и заверши­лась только на исходе первой четверти XVIII в. изданием таких важнейших документов, как Устав морской (1720)1 и Адмирал­тейский регламент (1722) — Регламент благочестивейшего госу­даря Петра Великого, Отца Отечества, императора и самодержца всероссийского о управлении адмиралтейства и верфи и о долж­ностях коллегии Адмиралтейской и прочих всех чинах, при Ад­миралтействе обретающихся [43]. Эти документы юридически офор­мили существование мощного русского флота, не уступающего иностранным.

Военная реформа, проводимая Петром I, предполагала со­здание военной контрразведки России для борьбы со шпиона­жем. В русской армии предусматривалась квартирмейстерская служба. О ней сказано в Уставе воинском (глава 20) Петра I 1716 года.

Генерал-квартирмейстерская служба не только ведала рас­квартированием и постановкой армии лагерем, решала вопросы оперативного порядка, но и обязывалась осуществлять сбор све­дений о неприятеле и вести борьбу с неприятельскими лазутчи­ками. При этом генерал-квартирмейстерская служба могла ис­пользовать сведения тайных осведомителей[44].

Контрразведывательные задачи ставились Петром I также перед пограничной службой и комендантами военных крепостей. При Петре I получила развитие дипломатическая разведка. Нахо­дившиеся в ведении Коллегии иностранных дел посольства, мис­сии России за границей использовались для получения различ­ных сведений.

2.

<< | >>
Источник: Проценко Ю.Л.. Образование и развитие абсолютной монархии в Рос­сии (вторая половина XVII — XVIII век): Учебное пособие. — Волгоград: Изд-во ВолГУ,2004. — 162 с.. 2004

Еще по теме 1. РЕФОРМЫ B ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

  1. Административно-правовой статус органов управления удельными крестьянами
  2. Роль церкви в государственном управлении
  3. Глава 16 Развитие и реформирование государственной власти и системы управления в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60—70-х гг.)
  4. Глава 17 Эволюция и стагнация системы государственного управления в СССР (конец 60-х — начало 80-х гг.)
  5. § 1 Реформаторские идеи Временного правительства России по реорганизации судебной системы и судебного управления самодержавия
  6. § 2. Государственное управление России в 2000-2001 гг.
  7. ГЛАВА 9. Советское государство и право в октябре 1917 - 1953 гг. Общая характеристика государственно-правовой политики большевиков 1917-1953 гг.
  8. Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов
  9. Буржуазные реформы 60—70-х гг. и контрреформы 80—90-х гг.
  10. Государственное управление после августа 1991 г.
  11. 1. РЕФОРМЫ B ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -