Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов

Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений. Борьба за трон длилась всю вторую чет­верть XVIII в. Неслучайно этот период русской истории В.О.

1725—1741 гг. После смерти Петра I роль Сената как централь­ного органа управления начинает снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725—1727) был учрежден Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета счи­талась сама императрица, а в числе семи его членов — два фавори­та: Александр Меншиков и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой аристократии князь Д.М. Голицын. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Верховный тайный совет приобретает законо­дательные полномочия, законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом. Организацией Верховного тайного совета и введением в его состав представителя аристократии Екатерина I пыталась, с одной стороны, уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой — смягчить противоречия, существовавшие между новой и старой знатью.

Органы местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить. Указ от 15 марта 1727 г. гласил:

Надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и их конторы, камериров и земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить, а положить всю расправу и суд по-прежнему на гу­бернаторов и воевод, а от губернаторов апелляция в Юстиц-коллегию, чтоб подданным тем показано быть могло облегчение и вместо бы разных многих канцелярий и судей знали токмо одну канцелярию.

После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был провозглашен внук Петра I — Петр II, а к Верхов­ному тайному совету перешли функции регента.

При Петре //(1727—1730) Верховный тайный совет был попол­нен до восьми членов, в его подчинение переходят коллегии. Вер­ховный тайный совет превратился в представительство старой знати. Попытка А.Д. Меншикова стать регентом не удалась, в 1727 г. он был арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729 г.

Падение Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых, изменился состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож петровского времени остался только Остерман, а боль­шинство приобрели представители аристократических семей Голи­цыных и Долгоруких. Во-вторых, изменилось положение Верховно­го тайного совета. Двенадцатилетний Петр II вскоре объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730—1740) упразднила этот орган в 1730 г. и при­няла «самодержавство».

В 1731 г. при ее дворе «для лучшего и порядочнейшего отправле­ния всех государственных дел» был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана, князя Черкасского, канцлера Г. И. Го­ловкина, но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы

Э. Бирону и приближенным из прибалтийских немцев Б. Миниху и др. Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал:

Кабинет — не то личная контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал важнейшие дела законода­тельства, а также выписывал зайцев для двора и просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и безответствен­ный орган верховной воли, лишенный всякого юридического облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных учреждений, отражая в1 себе закулисный ум своего творца и характер темного царствования[30].

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяет подпись импе­ратрицы в ее отсутствие. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти департа­ментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

В царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние иностранцев. Тон при дворе задавал невежественный фа­ворит императрицы, курляндский немец Бирон, пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам оказывались преимущества при назначении на доходные должности и продвижении по службе. Это вызывало протест со стороны русского дворянства.

Преемником императрицы стал сын дочери ее племянницы, трехмесячный Иван Антонович, причем регентом грудного ребенка была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740 г. лишил Бирона прав регента, которыми он пользовался всего три недели. Влиятельным лицом в стране на некоторое время стал Миних, прези­дент военной коллегии. Из-за интриг Остермана, конкурирующего с ним в борьбе за власть, Миних вынужден был уйти в отставку.

Распри между немцами ускорили падение их влияния при дворе. Во время очередного переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра I — Елизаветы (1709—1761), были арестова­ны маленький император и его родители, а также Миних, Остерман и другие влиятельные немцы.

1741—1761 гг. В именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. объявлялось, что в предшествующие царствования «произошло многое упущение дел государственных» вследствие отме­ны порядков, заведенных Петром I. Указ восстанавливал значение Се­ната как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего создавался просто Кабинет как личная императорская канцелярия, лишенная власт­ных полномочий. Сенат находился под контролем императрицы.

Количественный анализ документов высших государственных уч­реждений подтверждает мнение о значительной зависимости Сената от императорской власти.

129 и 54, в 1744 г. - 164 и 38 и т.д.1

Религиозная политика Елизаветы определялась ее привержен­ностью к православию и была далека от веротерпимости. В декабре 1742 г. она издала указ о высылке из России лиц иудейского веро­исповедания. Сенат послал императрице доклад, что эта мера плохо отразится на торговле. Елизавета наложила резолюцию на этом до­кументе: «От врагов Христовых не желаю интересной прибыли». Елизавета отошла от начатого еще Петром I курса на секуляриза­цию церковных и монастырских земель и вернула монастырям пра­во полного распоряжения их вотчинами.

Благодарную память потомства императрица снискала указом 17 мая 1744 г., который фактически отменял смертную казнь в Рос­сии. Этот указ был выполнением обета, данного Елизаветой до пе­реворота 1741 г., — «никого не казнить смертью». В ее царствова­ние не был казнен ни один человек.

'См.: Наумов В.П. Елизавета Петровна // Вопросы истории. 1993. № 5. С. 628.

127

В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая получила функции упраздненного Кабинета. В работе Конфе­ренции участвовали руководители военного и дипломатического ве­домств, а также лица, специально приглашенные императрицей. Сенат продолжал играть важную роль. Были восстановлены Главный магист­рат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии, слитые ранее с Коммерц- коллегией под тем предлогом, что «одно дело в разных руках обретается».

В 1744 г. Елизавета упразднила Коллегию экономии, управлявшую недвижимостью, принадлежавшей монастырям и епархиям и разби­равшую духовные дела под надзором Сената. Функции этой светской коллегии были переданы Духовной канцелярии, непосредственно подчинявшейся Синоду. Из остальных коллегий некоторые сохрани­ли лишь номинальную власть, как, например, Коллегия иностран­ных дел после возвышения Бестужева.

Выполняя цельную программу, направленную на объединение различных частей империи, Петр I упразднил автономное управле­ние Малороссии и гетманскую власть.

На востоке перед правительством Елизаветы стояла другая ог­ромная задача: устроение и заселение громадных просторов, тянув­шихся от Урала до берегов океана. В марте 1744 г. особым указом была создана Оренбургская губерния.

Подводя итоги царствования Елизаветы, историк С.Ф. Платонов (1860—1933) писал, что «идеи Елизаветы (национальные и гуманные) вообще выше ее деятельности». Он так характеризует императрицу:

Петр Великий умел объединять своих сотрудников, лично руко­водя ими. Елизавета же не могла это сделать: она менее всего годи­лась в руководительницы и об1ъединительницы... Не было объедини­теля и среди ее помощников... 1

* * *

При Петре I Россия становится империей, а Петр I — ее пер­вым императором; в России окончательно утвердился абсолютизм.

Модернизация в области управления, проведенная великим ре­форматором России Петром I, привела к значительному расшире­нию роли государства и усилению его контрольных функций. При

Петре I замена приказов коллегиями способствовала строгому рас­пределению сфер государственного управления. Тогда были разгра­ничены функции центрального и местного аппаратов управления, осуществлено разделение трех ветвей власти: законодательной, ис­полнительной и судебной. При Петре I церковь отделена от госу­дарства, она потеряла права политической автономии в 1721 г., ко­гда было упразднено патриаршество и учрежден Синод.

При преемниках Петра I в условиях дворцовых переворотов и борьбы за власть государственные интересы отодвигались монархами на вто­рой план. Первоочередными были меры, усиливающие их самодержав­ную власть, поэтому допускались отступления от нововведений Петра I. При Екатерине I учрежден Верховный тайный совет с законодатель­ными полномочиями, лишивший некоторых функций Сенат. При Петре II Верховный тайный совет был расширен по составу. В 1730 г. этот орган был упразднен, а «самодержавство» приняла Анна Иоан­новна, которая исполнительную власть возложила на Кабинет, со­стоявший из трех министров, приближенных к императрице.

Вступившая на престол в 1741 г. дочь Петра I — Елизавета — восстановила значение Сената как высшего государственного орга­на, ликвидировав стоявший над ним Кабинет министров; восстано­вила Главный магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии. Однако вопреки деяниям Петра I Елизавета отошла от курса на се­куляризацию церковных и монастырских земель, вернула монасты­рям право полного распоряжения их вотчинами.

Несмотря на эти попытки, в целом реформы Петра I пережили его время. Последний рекрутский набор состоялся в 1874 г., т.е. спустя 170 лет после первого (1705). Сенат просуществовал с 1711 по 1917 гг., т.е. 206 лет, синодальное устройство православной церкви оставалось неизменным с 1721 по 1918 гг., т.е. в течение 197 лет.